成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會保障機制存在的問題

袁岳駟

(湖南科技學院經(jīng)濟與管理系，湖南 永州 425100)

社會保障與居民的基本生活緊密相關，社會保障水平的高低直接影響個人政策性收入的大小和基本生活條件的好壞。社會保障的享有，是公民生存權和其他人權得到保護的一種基本體現(xiàn)。政府實施社會保障，能夠降低市場經(jīng)濟活動給個人帶來的社會風險，使國民的基本生活得到正常維持。

在公共財政資金一定時，用于社會保障的比重一決定，某一時期社會保障資金的多少就已經(jīng)決定。這些有限的資金如何在城鄉(xiāng)間進行分配，就在一定程度上決定了城鄉(xiāng)社會保障種類的多少和保障水平的高低。實行城市偏向的社會保障制度，雖然有效地保障了城市居民的基本生活條件，但卻在一定程度上制約了農(nóng)村居民生活條件和生活水平的改善，阻礙了城鄉(xiāng)差距的縮小，影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會保障機制還存在諸多問題，致使社會保障城鄉(xiāng)二元分治現(xiàn)象比較明顯，農(nóng)村社會保障建設相對滯后，流動就業(yè)人員保險關系難以在不同地區(qū)間轉續(xù)，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、成都市社會保障資金分配機制不健全，導致城鄉(xiāng)社會保障種類差別大

成都市社會保障資金分配機制不健全，致使社會保障資金未能在城鄉(xiāng)間平等合理分配，造成城鄉(xiāng)社會保障種類差別較大。

在成都市，城鎮(zhèn)建立了比較全面系統(tǒng)的社會保障制度，如城鎮(zhèn)戶籍居民享有社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫、社會救助在內(nèi)的所有保障種類，且各項制度比較完善。其享有的社會保險制度包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等;享有的社會福利制度包括老年人、兒童、殘疾人，低保;社會救濟制度有災害救助、社會互助、流動乞討人員救助;住房保障制度也比較完善，有住房公積金、經(jīng)濟適用房、廉租房等。而農(nóng)村戶籍居民享有的社會保障項目則少得多，且相對而言不太全面和完善，例如，農(nóng)村居民基本上沒有社會福利可言，能享有的社會保障也不全面。

可見，由于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會保障資金分配機制不健全，致使城鎮(zhèn)居民享有的社會保障種類較全較多，而農(nóng)村戶籍居民只能享有少數(shù)幾種，城鄉(xiāng)居民享有的社會保障種類差別較大。

二、成都市社會保障資金分配機制不健全，導致相同類型的社會保障城鄉(xiāng)保障水平差距懸殊

城鄉(xiāng)社會保障水平存在的差距，可以從城鄉(xiāng)居民參加社會保障的人數(shù)占其人口的比重、城鄉(xiāng)社會保障的資金來源以及城鄉(xiāng)參保人員的保障待遇三個方面得到說明。

城市偏向的社會保障資金分配機制，致使城市居民的保障資金相對充足，覆蓋面廣，城市居民的參保比重大;而農(nóng)村居民保障資金相對不足，覆蓋面小，農(nóng)村居民的參保比重小。醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障，城鄉(xiāng)居民都可以參與享受，但是城市居民參加社會保障人數(shù)占全體城鎮(zhèn)人員總數(shù)的比重大于農(nóng)村參保人數(shù)占全部農(nóng)村人口的比重。

城市偏向的社會保障資金分配機制，致使城市居民的保障資金相對充足，個人負擔比重小;農(nóng)村居民的保障資金相對不足，個人負擔比重大。就城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險而言，在行政事業(yè)單位，絕大多數(shù)職工還沒有參加個人繳費的社會養(yǎng)老保險，都是按視同繳費對待，也就是說這部分人的養(yǎng)老費用基本上由國家財政或單位來提供。在城鎮(zhèn)企業(yè)單位，實行的是企業(yè)和職工共同繳費的辦法，個人按本人工資的8%繳費，企業(yè)一般按工資總額的20%進行補貼。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集方案是按照“個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以政策扶持”的方式進行［1］，除財政實力強的地方政府給予了相應較小的補貼外，基本上完全由個人繳費形成，因為集體組織資金缺乏，其補助部分大多來自于農(nóng)民自己交納的費用，因此，原來的農(nóng)村養(yǎng)老保險基本上是自己保自己。由此可見，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險資金主要來源于企業(yè)和政府，而農(nóng)村則主要來源于農(nóng)民個人。醫(yī)療保險也不例外，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險主要由用人單位和政府補貼構成，職工本人中承擔相當?shù)偷谋戎?，一般為本人工資總額的2%，而農(nóng)村的醫(yī)療保險主要由農(nóng)民自己承擔，新型農(nóng)村合作醫(yī)療辦法實行以后，采取政府、集體、個人多方籌資的方式，但個人籌資的比重也在50%以上。

城市偏向的社會保障資金分配機制，致使城市居民的保障資金相對充足，保障待遇較高;農(nóng)村居民的保障資金相對缺乏，保障待遇較低。［2］不論是在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險還是最低生活保障方面，城鄉(xiāng)社會保障資金水平存在較大差距。例如，青羊區(qū)規(guī)定累計繳費達到年限后，為符合領取條件的男滿60周歲、女滿50周歲及其以上的人員發(fā)放110～170元的養(yǎng)老補助金，為男45～60周歲、女35～50周歲的人員發(fā)放80～140元的生活補助費，而城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險補助金每月不低于1 200。根據(jù)四川統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)得知，2008年成都市城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)為93 001人，保障資金為19 883萬元，人均為2 317.93元;農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為162 385人，保障資金為10 141萬元，人均為624.50元，城鎮(zhèn)人均最低生活保障是農(nóng)村人均最低生活保障的3.42倍。［3］

三、成都市社會保障的城鄉(xiāng)轉續(xù)機制不健全，阻礙了勞動力的有效流動

作為完善的社會保障機制，當工種或就業(yè)地點發(fā)生變更時，參保人應該能夠因身份轉移或空間轉移變更保險關系，并且自動接續(xù)變更前后的保障關系。由于受城鄉(xiāng)社會保障管理體制、相關保障制度的限制，以及當?shù)卣鲇谪斦娴目紤]，成都市城鄉(xiāng)社會保障轉續(xù)機制未能有效形成。

首先，城鄉(xiāng)社會保障管理體制不統(tǒng)一，不利于城鄉(xiāng)社會保障轉續(xù)機制的形成，影響了城鄉(xiāng)社會保障的銜接和轉續(xù)。城市社會保障已基本實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，制度化、規(guī)范化、社會化程度有顯著提高，管理機制趨于成熟。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險原來由勞動與社會保障部門負責管理，農(nóng)村合作醫(yī)療歸衛(wèi)生部門負責管理，農(nóng)村社會救助由民政部門負責管理［4］，農(nóng)村社會保障呈現(xiàn)出多頭管理、管理不規(guī)范的問題。城鄉(xiāng)社會保障分割的管理體制，不利于社會保障城鄉(xiāng)轉續(xù)機制的形成，既影響了城鄉(xiāng)社會保障的銜接和轉續(xù)，也降低了保障效果。

其次，城鄉(xiāng)社會保障管理制度不統(tǒng)一，地區(qū)間利益分割嚴重，制約了城鄉(xiāng)社會保障轉續(xù)機制的形成，影響了城鄉(xiāng)社會保障的銜接和轉續(xù)，阻礙了以沒有固定工作的農(nóng)村居民為主的流動人口的有效流轉。成都市目前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，是基于農(nóng)村低生活水平而建立的以低保障，廣覆蓋為原則的依靠家庭儲蓄積累為主的一種社會養(yǎng)老保險模式，其無論是基金交納、還是養(yǎng)老金的測算，都遠遠低于城鎮(zhèn)生活保障標準和水平。由于城市社會保障制度要求城鎮(zhèn)企業(yè)職工繳納的保費標準為工資總額的28%，其中企業(yè)應負擔20%，這些規(guī)定使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城市社會養(yǎng)老保險接軌困難。另外，因為制度規(guī)定統(tǒng)籌部分無法帶出，而地區(qū)間利益分割嚴重，出于財政利益考慮，致使社保轉出地愿意轉出，但接收地因財政壓力并不愿意接收，增加了社保在地區(qū)間轉移的困難。

盡管近年來成都市在農(nóng)村建立和發(fā)展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等農(nóng)村社會保障制度，也取得了明顯的成績，但因保障資金有限，城鄉(xiāng)社會保障資金分配機制的不健全，與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村社會保障還是存在滯后，覆蓋農(nóng)村的社會保障還沒有完全形成，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、覆蓋農(nóng)村的社會救助制度和社會保障制度的實施需要強有力的資金支持，各種農(nóng)村保障制度的普及程度在很大程度上受限于地方政府的財力。

綜上所述，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會保障資金分配機制不健全，造成社會保障資金在城鄉(xiāng)分配不合理，城鄉(xiāng)居民社會保障種類差別較大，保障水平差距懸殊;同時，社會保障的城鄉(xiāng)轉續(xù)機制不完善，制約了流動就業(yè)人員保險關系的轉續(xù)，影響了社會保障的效果，也阻礙了勞動力的有效流動。致使與城市居民相比，農(nóng)民難以得到有效的社會保障，降低了農(nóng)民的政策性收入，很難實質性地平等分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，致使農(nóng)民的生活長期在低水平上徘徊，城鄉(xiāng)差距不能有效縮小。同時，也限制和阻礙了勞動力，尤其是農(nóng)村勞動力的自由流動，不利于形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場，制約了城市化的發(fā)展進程，也阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

只要我們改革城市偏向的社會保障制度，構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會保障機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障內(nèi)容和保障水平，使農(nóng)村居民能夠平等享受各種社會保障，使農(nóng)村居民享受的保障水平與城市居民基本相當，可以一定程度地縮小城鄉(xiāng)居民在基本生活條件和生活水平方面的差距，有助于推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展。

［1］張素琴.強化政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的責任［J］.湖南行政學院學報，2009(3):8－9.

［2］曾萬明.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的路徑選擇與實踐探索［D］.成都:西南財經(jīng)大學，2007.

［3］四川省統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局四川調(diào)查總隊.2009年四川統(tǒng)計年鑒［G］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2010.

［4］汪國華.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展研究［J］.天府新論，2013(2):95－100.