我國(guó)老年人權(quán)益保障路徑研究

陳 龍，何 龍

（1.河海大學(xué)，江蘇 南京 210098；2.南京醫(yī)科大學(xué)，江蘇 南京 210029）

0 引言

根據(jù)《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》，“十二五”時(shí)期我國(guó)出現(xiàn)第一個(gè)老年人口增長(zhǎng)高峰，60 歲以上老人將由1.78 億增加到2.21 億，老年人口比例由13.3%增加到16%。當(dāng)前，我國(guó)老齡人口絕對(duì)值為世界之冠，約占世界老年人口的1/5，亞洲的1/2，到2055 年前后達(dá)到峰值4.72 億。隨著人口老齡化程度的提高，老年人權(quán)益保障需求越來越強(qiáng)烈，老年人權(quán)益保障問題凸顯，由此引發(fā)的各種矛盾層出不窮，影響社會(huì)和諧。文章將從制度演化視角進(jìn)行分析，試圖為老年人權(quán)益保障的路徑選擇提供參考。

1 老年人權(quán)益保障的法律背景

1.1 老年人權(quán)益保障的社會(huì)意義

尊重老年人是中華民族的傳統(tǒng)美德?！袄衔崂弦约叭酥稀币恢笔俏覈?guó)奉行的孝親文化。尊老敬老愛老既是道德層面的問題又屬于法律范疇。老年人作為社會(huì)的組成成員，既享有公民的普遍性權(quán)利，又享有其特殊性權(quán)利。這是由老年人的雙重屬性決定的。老年人作為社會(huì)的公民這一普遍性，法律必須保障其作為公民的合法權(quán)益；同時(shí)，老年人在社會(huì)中又處于弱勢(shì)，其在社會(huì)屬性方面具有明顯的弱勢(shì)特征，具體表現(xiàn)在：在當(dāng)代大數(shù)據(jù)、大信息的趨勢(shì)下，其接受新事物、新信息的能力弱于一般社會(huì)群體；其社會(huì)參與能力明顯小于中青年人；其受教育的機(jī)會(huì)也少于年輕人；隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市化趨勢(shì)使得青壯勞力大量遷移，客觀上阻礙了老年人與傳統(tǒng)之間的聯(lián)系，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式被打破，老年人成為被社會(huì)忽略的對(duì)象。為了自身的生存與再發(fā)展，其體力與精力損耗得程度更高。因此，必須從法律角度保障其作為老年人屬性的特殊性，才能為構(gòu)建和諧社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2 老年人權(quán)益保障的法律沿革

我國(guó)老年人權(quán)益保障的法律沿革大致經(jīng)歷了3 個(gè)階段，第1 階段是96 年以前，可以稱之為道德為主階段，即尚未形成規(guī)范的法律文件對(duì)老年人權(quán)益進(jìn)行規(guī)范性保障，主要依據(jù)是道德規(guī)范；第2 階段可以稱之為初步探索階段，即1996 年頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，將保障老年人權(quán)益以法律的形勢(shì)確定下來，使老年人權(quán)益保障做到有法可依。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，老年人權(quán)益保障在實(shí)施過程中出現(xiàn)了許多新的問題，因此客觀上需要對(duì)該法律進(jìn)行修改，以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境；第3 階段可以稱之為逐步完善階段，2012 年以后，政府對(duì)1996 年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》（以下簡(jiǎn)稱《老年人權(quán)益保障法》）進(jìn)行了修訂，新修訂的《老年人權(quán)益保障法》不僅把老年人與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了有機(jī)統(tǒng)一，還體現(xiàn)了保護(hù)特殊弱勢(shì)群體的法律原則，更加確定了該法律在保障老年人權(quán)益的法律體系中的核心地位，并且增強(qiáng)了對(duì)老年人權(quán)益保障的法律層面的針對(duì)性和可操作性，使司法機(jī)關(guān)在維護(hù)老年人合法權(quán)益的問題時(shí)能做到有法可依，尤其增加了對(duì)于歧視、侮辱、虐待、遺棄老年人，干涉老年人婚姻自由，欺詐、侵占老年人財(cái)產(chǎn)、老年人生活照料和精神慰籍、以及老年人維權(quán)渠道和方式等方面的具體條款和懲戒措施，這些新的內(nèi)容為老年人合法權(quán)益維護(hù)提供強(qiáng)而有力的指導(dǎo)，減少了司法實(shí)踐的盲目性。

1.3 老年人權(quán)益保障的法律界定

《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》(2012 年12 月28 日中華人民共和國(guó)主席令第72 號(hào)公布)（以下簡(jiǎn)稱《老年人權(quán)益保障法》）規(guī)定，我國(guó)老年人享有以下5 個(gè)方面的權(quán)利，主要包括：①受贍養(yǎng)優(yōu)待權(quán)，包括物質(zhì)、服務(wù)和精神上的慰藉；②醫(yī)療保障權(quán)，老年人在疾病預(yù)防、治療和康復(fù)等方面得到的保障和必要的方便；③社會(huì)參與權(quán)，主要是支持老年人根據(jù)身體實(shí)際情況老有所為、繼續(xù)為社會(huì)做出貢獻(xiàn)，參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等生活的權(quán)利；④自我發(fā)展權(quán)，老年人為自身健康發(fā)展對(duì)各種科學(xué)知識(shí)和技術(shù)獲得繼續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)；⑤精神文化權(quán)，國(guó)家和社會(huì)采取措施開展適合老年人的群眾性文化體育娛樂活動(dòng)。這些權(quán)利大都體現(xiàn)了老年人的特殊要求，贍養(yǎng)與醫(yī)療保障是老年人的生存權(quán)，社會(huì)參與、自我發(fā)展、精神文化是老年人的發(fā)展權(quán)。這些權(quán)益以立法的形式體現(xiàn)，這就為老年人權(quán)益保障提供了法律依據(jù)。

2 當(dāng)前我國(guó)老年人權(quán)益保障面臨的困境

2.1 老年人權(quán)益保障的社會(huì)成本加大

人口老齡化超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，急劇加大了保障老年人權(quán)益的社會(huì)成本，加大了政府和社會(huì)負(fù)擔(dān)，用于承擔(dān)老年群體權(quán)益保障的交易費(fèi)用（退休費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用、社會(huì)福利等）增加，而預(yù)期收益降低與機(jī)會(huì)成本變大，行為主體包括家庭、組織、社會(huì)、甚至政府都不愿意從事這方面投入。因此，有一部分屬于公共物品屬性的、能保障老年人權(quán)益的選擇必然“被廢棄或被調(diào)整”。造成一大批老年人尤其是農(nóng)村老年人處于“管理真空”狀態(tài)，不均衡狀態(tài)的博弈雙方在相互較量之間會(huì)出現(xiàn)新的行為選擇。正如諾思［1］認(rèn)為理解制度變遷的過程關(guān)鍵在于造成制度變遷的參與者的意向性以及他們對(duì)問題的理解一樣，人們所持的信念決定了他們的選擇，而這些選擇反過來又構(gòu)造了人類處境的變化。政府作為制度的制定者，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)的積累和信念的變化，重新調(diào)整規(guī)則，建立社?；?，允許單獨(dú)家庭生二胎、鼓勵(lì)社會(huì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域，擬定延長(zhǎng)退休政策、發(fā)布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（2014 年7 月1 日正式施行），進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老金個(gè)人繳費(fèi)改革等，期冀減少老年群體服務(wù)的政府投入，從而增加社會(huì)積累，緩解經(jīng)濟(jì)壓力。從整個(gè)社會(huì)來看，政府對(duì)老年權(quán)益保障的全面實(shí)施僅僅局限在民政部規(guī)定的特殊老人群體即優(yōu)撫、低保、“三無”“五?！崩先说葌鹘y(tǒng)意義上的民政救助對(duì)象，并沒有延伸到整個(gè)老年群體。新出現(xiàn)的失獨(dú)老人、失能老人、半失能老人等的權(quán)益保障仍然主要依靠家庭來完成。但是許多失獨(dú)老人家庭根本沒有能力照顧自己，基本生存權(quán)利實(shí)際上無法得到保障。

2.2 老年人權(quán)益保障城鄉(xiāng)差距較大

目前老年社會(huì)保障體系某些制度不健全，城鄉(xiāng)區(qū)別差距較大。主要表現(xiàn)在：農(nóng)村覆蓋范圍窄、保障水平低等諸多問題；養(yǎng)老保障體系出現(xiàn)制度分層，并表現(xiàn)出分層制度的“不均衡”。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度缺失使農(nóng)村老齡權(quán)益保障的投入成本變得更高，當(dāng)行為個(gè)體都為了避免支出額外費(fèi)用而選擇逃避時(shí)，農(nóng)村老人的權(quán)益保障面臨無法實(shí)現(xiàn)的危機(jī)。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，許多農(nóng)村的青年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，他們開始并未意識(shí)到未來老齡群體面臨權(quán)益難以保障的問題。相反，經(jīng)驗(yàn)告訴他們只有去城鎮(zhèn)才能擺脫貧困的束縛，改善生活條件和環(huán)境。因此，更多的勞動(dòng)力涌向城鎮(zhèn)，帶來城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的再增長(zhǎng)。相應(yīng)的由于農(nóng)村老年群體數(shù)量增加，社會(huì)積累卻在減少，集體能為老年人帶來的利益越來越少。這種情況使更多的中青年勞力涌向城鎮(zhèn)，帶來的結(jié)果是農(nóng)村老年人的各項(xiàng)權(quán)益保障在實(shí)施層面陷入落空狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012 年全國(guó)農(nóng)村老年人留守老年人約有5000 萬，其中的高齡、失能和患病老年人的照料護(hù)理問題顯得尤為突出。

2.3 空巢少子家庭老人權(quán)益保障問題突出

在計(jì)劃生育政策下，家庭成員觀念發(fā)生變化，通過對(duì)周圍的場(chǎng)景預(yù)期，家庭不得不改變以往歷史的、已經(jīng)形成的、固有的“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念調(diào)整預(yù)期：家庭式理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)會(huì)由政府或單位“買單”。然而家庭成員通過對(duì)周圍的場(chǎng)景考察和信息搜尋，并未能預(yù)期未來30 年后部分邁入老齡的權(quán)益保障得不到順利實(shí)現(xiàn)?；谶@樣的預(yù)期使“空巢”老人現(xiàn)象突出，“空巢”老人的權(quán)益保障成為當(dāng)前老年社會(huì)的一大重大問題。同時(shí)，獨(dú)生子女政策改變了以往幾代同堂的家庭模式，變成“四二一”的家庭成員結(jié)構(gòu)，家庭為老年人權(quán)益保障的投入成本增加。目前，我國(guó)第一代獨(dú)生子女已經(jīng)進(jìn)入婚育年齡，一對(duì)夫婦在供養(yǎng)四位老人的同時(shí)，要撫養(yǎng)一個(gè)孩子，隨著社會(huì)資源競(jìng)爭(zhēng)的加劇，使相當(dāng)數(shù)量的子女受自身?xiàng)l件的限制，贍養(yǎng)老人的機(jī)會(huì)成本急劇增加，時(shí)間成本、能力成本等隱形支出更加重了以家庭為單位的負(fù)擔(dān)，許多家庭不得不減少對(duì)老年保障投入。因此，可以看出“四二一”的家庭成員結(jié)構(gòu)，加大了老年人權(quán)益保障實(shí)現(xiàn)的難度。

2.4 老年人權(quán)益保障多元化需求與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)缺乏之間存在矛盾

由于地域、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)文化發(fā)展不同，影響了老年人權(quán)益保障的內(nèi)容。老年人所屬狀態(tài)不同，對(duì)物質(zhì)權(quán)益保障和精神權(quán)益保障需求各異，老年人權(quán)益保障需求呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。作為老年弱勢(shì)群體，在保障老年人基本生存權(quán)益的同時(shí)，如何保障他們更好的生活，提高其生活質(zhì)量和幫助其獲得精神慰籍保障，也是全社會(huì)面臨的難題。例如，雖然《老年人權(quán)益保障法》以法律的形勢(shì)確立下了精神慰藉、心理?yè)嵛?，但是如何具體落實(shí)、由誰負(fù)責(zé)落實(shí)等等問題依然存在。不僅如此，老年人收到權(quán)益損害時(shí)，如何能幫助其維護(hù)合理合法權(quán)益，也是一個(gè)值得社會(huì)重視的問題。老年人受害受騙事件、老年人自殺現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這很大程度上影響了社會(huì)穩(wěn)定性，為未來埋下不確定的隱患。

老年人的需求呈多元化趨勢(shì)，而社會(huì)提供的相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)卻相對(duì)缺乏。在深化改革后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以市場(chǎng)為主導(dǎo)，政府在保障老年人權(quán)益方面的作用呈弱化趨勢(shì)。由于老年人權(quán)益保障的社會(huì)環(huán)境發(fā)生改變，必須尋求新的方式保障老年權(quán)益的順利實(shí)施。因此社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等服務(wù)方式出現(xiàn)。部分老年人逐漸接納和采取新的服務(wù)模式來獲取社會(huì)福利。但是，有些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能不全，服務(wù)水平不高。激勵(lì)機(jī)制不健全，城市多數(shù)社區(qū)尤其是老社區(qū)沒有養(yǎng)老服務(wù)用房，管理人員沒有正式編制，沒有相應(yīng)的工資待遇，為老人服務(wù)的許多事情主要靠志愿者去完成。在這種情況下，由于養(yǎng)老服務(wù)的不確定性，容易帶來老年權(quán)益保障的不確定性。

3 老年人權(quán)益保障路徑選擇

老年人權(quán)益保障的實(shí)施路徑主要包括：法律保障路徑、自我和家庭保障路徑、社會(huì)保障路徑和精神保障路徑4 個(gè)方面。

3.1 法律保障路徑

法律保障途徑是指需要建立完善的老年人法律保障體系。近20 年來，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門頒布的老齡法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)政策達(dá)20 余件，初步形成以《憲法》為基礎(chǔ)，《老年人權(quán)益保障法》為主體，包括有關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和有關(guān)政策在內(nèi)的老齡法律法規(guī)政策體系框架，為老年人權(quán)益保障提供了必要的法律依據(jù)。

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，老年人群體的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、文化習(xí)慣都存在區(qū)域性不同，還需完善各級(jí)地方保障性條例和監(jiān)督性條例，使老年人的生活保障、醫(yī)療保障、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、精神贍養(yǎng)等內(nèi)容有明確的法定條款可依，確保新《老年人權(quán)益保障法》的保障內(nèi)容得以順利實(shí)施。鼓勵(lì)全社會(huì)多角度、分層次參與老年人權(quán)益保障事業(yè)中；另外，建立老年人權(quán)益保障評(píng)估監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)、單位提供的權(quán)益保障服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，采取優(yōu)勝劣汰淘汰制度。

3.2 自我和家庭保障路徑

自我保障主要是指老年人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過自我和家庭保障實(shí)現(xiàn)權(quán)益。根據(jù)中國(guó)實(shí)際國(guó)情，家庭仍然是全社會(huì)的養(yǎng)老保障基礎(chǔ)，只有堅(jiān)實(shí)的家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)，才能保證社會(huì)穩(wěn)定和諧。新《老年人權(quán)益保障法》明確提出：“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當(dāng)尊重、關(guān)心和照料老年人?！边@需要家庭贍養(yǎng)老年人的成員自身牢固樹立“贍養(yǎng)老年人是其必須履行的義務(wù)和責(zé)任”的理念，才不至于導(dǎo)致家庭將養(yǎng)老責(zé)任推向社會(huì)和政府。為此，應(yīng)建立對(duì)家庭成員贍養(yǎng)老年人行為進(jìn)行評(píng)價(jià)的體系。建議由街道、社區(qū)或單位對(duì)贍養(yǎng)人定期進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查范圍不僅涉及老年人本人，還應(yīng)有周圍鄰居或其他老年人的評(píng)價(jià)。在對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行綜合打分，并將結(jié)果反饋到贍養(yǎng)人所在單位、街道或社區(qū)，甚至是公安部門，以此作為贍養(yǎng)人對(duì)應(yīng)盡贍養(yǎng)義務(wù)的約束。另外，當(dāng)家庭贍養(yǎng)人沒有盡到養(yǎng)老應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任時(shí)，需要有老年維權(quán)機(jī)構(gòu)為老年人進(jìn)行必要的維權(quán)，對(duì)家庭成員進(jìn)行法律監(jiān)督，督促其實(shí)施贍養(yǎng)義務(wù)。

當(dāng)前，絕大多數(shù)老年人能夠自我生活、自我服務(wù)、自我娛樂、自我學(xué)習(xí)、自我參與、自我提高。對(duì)這類老年人，應(yīng)鼓勵(lì)其積極進(jìn)行健康生活的同時(shí)，多參與社會(huì)事務(wù)和社會(huì)活動(dòng)，既為社會(huì)年輕人做出榜樣和表率，又為社會(huì)提供超常的自我價(jià)值；鼓勵(lì)健康能自理的老年人多結(jié)交老年朋友，通過社區(qū)、單位、基層團(tuán)體、協(xié)會(huì)等多種平臺(tái)結(jié)實(shí)更多的老年朋友，不僅能夠進(jìn)行交流溝通，做好自我心態(tài)調(diào)節(jié)，而且能形成信息網(wǎng)絡(luò)，為社區(qū)、街道和個(gè)人建立良好的信息渠道。同時(shí)，老年人需要多接觸社會(huì)新的內(nèi)容，了解社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，才能更好的保障自我合法權(quán)益。比如，采取多渠道學(xué)習(xí)新的《老年人權(quán)益保障法》，樹立明確的自我維權(quán)意識(shí)，敢于依法維護(hù)自身的權(quán)益，并善于運(yùn)用多手段進(jìn)行自我維權(quán)。實(shí)際中，有一部分老年人雖然自身權(quán)益沒有得到保障，但是，受傳統(tǒng)觀念的影響，抱有家丑不可外揚(yáng)的觀念，不愿也不敢走出去維護(hù)自身權(quán)益。這就需要鄰里關(guān)心、社區(qū)關(guān)懷，首先老年人要自己敢于站出來，指出其權(quán)益受損的原因，然后可以委托旁系親屬、鄰里、社區(qū)、街道等為其維權(quán)。

3.3 社會(huì)保障路徑

社會(huì)保障路徑是指健全樹立健康養(yǎng)老、生態(tài)養(yǎng)老、幸福養(yǎng)老、科技養(yǎng)老的科學(xué)理念，由新型完善的社會(huì)保障和養(yǎng)老服務(wù)體系來實(shí)現(xiàn)。

隨著退休制度并軌，將來退休的老年人不會(huì)因?yàn)樯矸萋殬I(yè)的差別而受到不同的退休待遇，這將有利于消除公務(wù)員、事業(yè)單位和企業(yè)職工的退休差別。對(duì)全社會(huì)城鄉(xiāng)老年人實(shí)行統(tǒng)一社保，建立統(tǒng)一醫(yī)保，都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。參考國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)需要建立與醫(yī)保相配套的護(hù)理保險(xiǎn)制度，緩解失能、失獨(dú)老年人的生活照料、康復(fù)護(hù)理經(jīng)費(fèi)壓力。

諾斯關(guān)于路徑依賴觀點(diǎn)［2］認(rèn)為，人類社會(huì)中制度變遷可以理解為物理學(xué)中的慣性，一旦進(jìn)入某一路徑，無論該路徑好與壞，就可能對(duì)該路徑產(chǎn)生依賴。因此，制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)存在，而且制度變遷只能按這種路徑沿革。因此，在既定的制度變遷目標(biāo)下，要正確選擇制度變遷的路徑并不斷調(diào)整路徑方向，使之沿著不斷增強(qiáng)和優(yōu)化的軌跡演進(jìn)，避免陷入制度鎖定狀態(tài)。由此可以理解20 世紀(jì)80 年代，民政部提出“社會(huì)福利社會(huì)辦”的城市社會(huì)福利事業(yè)改革思路。1987 年首次提出“為老服務(wù)”這一概念［3］，并將其作為城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中重要內(nèi)容，精神慰藉等內(nèi)容在當(dāng)時(shí)沒有涉及。由于當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老路徑仍然緊緊依賴于家庭，人們固有觀念和知識(shí)還不能立即適應(yīng)制度內(nèi)的變遷，即由多個(gè)個(gè)體組成的老年群體，其長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益也就是老年權(quán)益保障仍被固有的認(rèn)為應(yīng)該由合適的指導(dǎo)者也就是政府承擔(dān)。政府作為這一規(guī)則的指導(dǎo)者與群體成員之間關(guān)系是:作為指導(dǎo)者（政府）能夠帶領(lǐng)成員（老年群體）行動(dòng)（養(yǎng)老），且能夠一視同仁地照顧群體成員;作為老年群體服從政府安排，到年齡退休，退休后的生活完全由政府及其代理者也就是單位完成。老年群體在共同場(chǎng)景取得了共同知識(shí)，此時(shí)老年權(quán)益實(shí)現(xiàn)的方式比較單一，家庭結(jié)構(gòu)仍處在比較穩(wěn)定的狀態(tài)。

然而家庭觀念中養(yǎng)老的意識(shí)隨著社會(huì)發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)變化慢慢淡薄，由于家庭成員結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，客觀上導(dǎo)致老年人養(yǎng)老權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)。因此，20 世紀(jì)90 年代，人們逐漸接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，養(yǎng)老院由此興建。90 年代末，開始實(shí)踐社區(qū)養(yǎng)老。這是由于隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的發(fā)展，原有的養(yǎng)老方式下所設(shè)定的決策集合不能降低環(huán)境的不確定因素，家庭式養(yǎng)老已經(jīng)與法律規(guī)定的要求背離，實(shí)際中的失獨(dú)老人、空巢老人、失能老人等的權(quán)益保障問題凸顯，此時(shí)制度內(nèi)分層結(jié)構(gòu)中的單純社會(huì)養(yǎng)老也不能滿足老齡群體需求時(shí)，各種互競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則開始嘗試尋找新的均衡，即能滿足老齡權(quán)益保障需求，又能降低交易成本，政府開始倡導(dǎo)民間社會(huì)資本向經(jīng)濟(jì)資本轉(zhuǎn)化。在轉(zhuǎn)型期不確定的制度環(huán)境下帶來養(yǎng)老模式多元化，從一定程度上改善了部分老年人權(quán)益保障實(shí)現(xiàn)程度。

根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)［4］，美國(guó)高度重視老年人的健康，讓更多的健康的老年人留在崗位上，不僅能減少社保開支，降低老年人醫(yī)療支出和護(hù)理費(fèi)用，還能創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。目前，老年人群體中大多數(shù)老年人身體比較健康，對(duì)老年生活的品質(zhì)有著特定的追求。健康的老年人群體需要社會(huì)為其提供養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)生保健、心理咨詢、老年旅游等適合這類老年人群體的服務(wù)。而政府更多承擔(dān)的是解決困難老人的基本生活和護(hù)理問題，此類屬于公共物品范疇，即沒有其他資本愿意為此項(xiàng)服務(wù)支付費(fèi)用，也只能由政府提供。而對(duì)于健康老年人的需求產(chǎn)品，屬于公共池塘資源，即只有在某個(gè)范圍內(nèi)的成員才能享受該產(chǎn)品，而得到該產(chǎn)品時(shí)必須支付必要的費(fèi)用。由于這部分老年人產(chǎn)品的成本投入和人力投入要求相對(duì)較高，因此，需要大力鼓勵(lì)民間投資進(jìn)入老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。根據(jù)老年市場(chǎng)需求多層次性對(duì)老年養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分層設(shè)計(jì)，為老年人提供更多的選擇內(nèi)容，不僅能減輕政府公共支出的負(fù)擔(dān)，又能擴(kuò)大社?；鸬拈L(zhǎng)期積累。

3.4 精神保障路徑

精神保障是指老年人不僅需要有健康積極的精神文化生活保障，還需要有專門針對(duì)老年人的心理咨詢。新《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)?？赐蛘邌柡蚶夏耆?。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和老年權(quán)益保障制度變遷，不僅是老年人本身，全社會(huì)都要關(guān)注老年人的精神需求。贍養(yǎng)老人不能簡(jiǎn)單停留在物質(zhì)滿足，物質(zhì)保障是基礎(chǔ)，精神保障是完善。孝親文化是中華民族的傳統(tǒng)美德，需要全社會(huì)的成員共同參與并發(fā)揚(yáng)。由于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差別仍然存在，所以也應(yīng)對(duì)老年人群體進(jìn)行分層次處理。例如，城市老年人，經(jīng)濟(jì)生活上比較滿足，更需要的是較高層次的文化需要和心理調(diào)試，客觀上需要整合各類老年人文化資源，為他們提供豐富的文化交流平臺(tái)，讓他們?cè)谶@個(gè)文化平臺(tái)上自由欣賞、自由發(fā)揮；同時(shí)，將老年人心理咨詢專業(yè)化和科學(xué)化，使老年人也能在心靈受到傷害時(shí)及時(shí)得到專業(yè)人士有針對(duì)性的心理咨詢。

［1］North，D.C.，Understanding the process of economic change［M］.Princeton:Princeton University Press，2005.

［2］科斯，A.阿爾欽.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集［M］.上海：三聯(lián)書店，1991.

［3］http://www.mca.gov.cn

［4］http://www.mca.gov.cn