學(xué)習(xí)新《江蘇省水土保持條例》的體會(huì)與認(rèn)識(shí)

鄧先兵 錢 洲

（南京市水土保持管理中心，江蘇 南京 210008）

1 新《條例》的“亮點(diǎn)”分析

2014年3月1日，《江蘇省水土保持條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式頒布實(shí)施，《條例》的出臺(tái)是配合新修訂的《水土保持法》在江蘇具體落實(shí)而進(jìn)行的?！稐l例》為我省更好地預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，維護(hù)生態(tài)安全提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

新的條例與舊的條例相比，在以下幾個(gè)方面有了較大的進(jìn)步和提高了可操作性：

1.1 細(xì)化了政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核制度

一是明確水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全水土保持目標(biāo)責(zé)任制度和考核獎(jiǎng)懲制度，將水土保持工作納入年度工作考核內(nèi)容。

水土保持事關(guān)國(guó)計(jì)民生，是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。土壤資源是生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是人類賴以生存的基礎(chǔ)。水土流失及水土保持狀況是衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)。防治水土流失，保護(hù)水土資源對(duì)人類可持續(xù)發(fā)展起著關(guān)鍵性作用。水土保持是可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，是全面建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)工程，是促進(jìn)人與自然和諧相處的重要途徑，是中華民族生存發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。水土保持的艱巨性、長(zhǎng)期性和公益性，決定了水土保持任務(wù)的落實(shí)不能完全依靠和運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制進(jìn)行，而必須發(fā)揮政府的組織引導(dǎo)作用，通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政策和法律、行政等各種手段，組織和調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，完成水土保持規(guī)劃確定的目標(biāo)和任務(wù)。近20年來(lái)水土保持所取得的實(shí)踐成果充分證明，要搞好水土保持工作，必須依靠各級(jí)人民政府的高度重視，并列入政府重要工作職責(zé)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，各部門協(xié)調(diào)配合，制定和落實(shí)各項(xiàng)方針政策，充分發(fā)揮各單位和廣大群眾的積極性，才能真正取得成效。

二是明確實(shí)行水土保持任期責(zé)任目標(biāo)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并將任期責(zé)任目標(biāo)完成情況作為考核和評(píng)價(jià)主要負(fù)責(zé)人工作的重要內(nèi)容。

建立和完善政府目標(biāo)責(zé)任制是強(qiáng)化政府水土保持職責(zé)的重要保證。對(duì)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)地方人民政府實(shí)行水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度是強(qiáng)化政府水土保持管理責(zé)任、推動(dòng)水土保持工作順利開(kāi)展的重要舉措和制度保證。實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度，包括以下幾方面的內(nèi)容：（1）明確各級(jí)水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度的范圍。上一級(jí)人民政府在其確定的重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)范圍內(nèi)，對(duì)下一級(jí)人民政府進(jìn)行考核和獎(jiǎng)懲。省、市、縣級(jí)人民政府劃定并公告行政區(qū)劃內(nèi)重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，并對(duì)本級(jí)重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)范圍涉及的下一級(jí)人民政府實(shí)施水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。（2）明確水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度的具體內(nèi)容。將年度生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)和實(shí)施率、水土流失治理面積、水土保持投入占財(cái)政收入的比例等可量化、可測(cè)定的指標(biāo)作為考核內(nèi)容，并將這些指標(biāo)納入政府目標(biāo)管理。（3）明確水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度的具體考核獎(jiǎng)懲措施。把水土保持工作目標(biāo)任務(wù)完成情況作為評(píng)價(jià)各級(jí)政府年度工作的指標(biāo)之一，通過(guò)一定的程序進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果與具體的獎(jiǎng)懲掛鉤。

1.2 明確了編制水土保持方案報(bào)告形式的區(qū)分

用地面積在50000 m2以上或者挖填土石方總量在50000 m3以上的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案報(bào)告書(shū)，其他生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)指出編報(bào)水土保持方案報(bào)告表。

該條對(duì)應(yīng)新《水土保持法》第二十五條第四款“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的編制和審批辦法，由國(guó)務(wù)院水行政主管部門制定?！焙拖鄳?yīng)的《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》（水利部令第5 號(hào)）第四條“凡征占地面積在一公頃以上或者挖填土石方總量在一萬(wàn)立方米以上的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案報(bào)告書(shū)；其他開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案報(bào)告表?！狈桨笗?shū)相對(duì)于方案表章節(jié)更全面，對(duì)于項(xiàng)目的“防治責(zé)任范圍、水土流失量、防治措施”，不僅明確了“是多少、怎么做”，而且論述和分析了“為什么，怎么來(lái)”，在編制上需要投入更多的精力和更高的技術(shù)水平?？紤]到江蘇省特殊的地理情況：山丘區(qū)較少，濱海平原區(qū)居多，而且目前城市建設(shè)強(qiáng)度大、項(xiàng)目多，大多在地形簡(jiǎn)單的城市建設(shè)區(qū)，不需要太深入的分析和研究，因此，適當(dāng)放寬編制水土保持方案書(shū)的限制。相對(duì)來(lái)說(shuō)，報(bào)告表要點(diǎn)明確、通俗易懂，建設(shè)和施工單位能更好地理解執(zhí)行。水土保持方案表按水利部相關(guān)規(guī)范要點(diǎn)編制到位，再由各地方水行政主管部門落實(shí)監(jiān)管后，對(duì)于規(guī)模較小的建設(shè)項(xiàng)目一樣可以達(dá)到較好防治水土流失的效果。

1.3 確立了水土保持方案的行政許可是環(huán)境影響報(bào)告批準(zhǔn)的前置

生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門不予批準(zhǔn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告。

該條在《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十七條第二款有此規(guī)定，相對(duì)新《水土保持法》第二十六條“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)?！备訌?qiáng)調(diào)了政府行政審批機(jī)構(gòu)的責(zé)任，而不僅是對(duì)建設(shè)單位有所限制。

水土流失本身是環(huán)境惡化的表現(xiàn)，同時(shí)也是造成其他環(huán)境破壞的重要因素之一。在汛期表土隨著水流流失，造成泥水遍地、城市地面污染，大量的泥沙進(jìn)入地下水管道、行洪通道，造成地下管道淤塞、雨洪漫溢，不但有礙觀瞻，也影響防洪安全。每年汛期南京市城區(qū)各低洼地段積水，城內(nèi)行洪通道水位暴漲，水土流失嚴(yán)重。同時(shí)，大量裸露地表塵土在機(jī)械振動(dòng)和風(fēng)力作用下擴(kuò)散到近地面大氣中，造成空氣質(zhì)量急速下降。自從青奧期間施工項(xiàng)目全面叫停，南京的空氣一直保持優(yōu)良水準(zhǔn)，毫無(wú)疑問(wèn)表明項(xiàng)目建設(shè)的表土保護(hù)與大氣環(huán)境有密切聯(lián)系。

另外，水土流失造成地表土層減薄、土壤肥力下降、土壤保水能力降低，從而使得植物立地條件惡化，地表景觀質(zhì)量下降。雖然南京地處南方，光熱和降雨條件都很好，但是由于表土的流失以及其他環(huán)境原因，南京本土植物已有不少滅絕，城市生物多樣性急劇下降，生態(tài)系統(tǒng)單薄。

鑒于此，將水土保持作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前置是非常有必要的。《條例》第三十六條第四款明確了不執(zhí)行規(guī)定的法律責(zé)任，環(huán)保部門違反該條款違規(guī)審批項(xiàng)目的，“由監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”，此條通過(guò)行政手段對(duì)相關(guān)審批部門予以規(guī)范。

1.4 對(duì)城市市區(qū)的水土流失治理提出了要求

應(yīng)當(dāng)以生態(tài)措施為主，采取植樹(shù)、種草、固坡和雨水蓄滲、雨水洪水利用等措施，恢復(fù)和提高生態(tài)系統(tǒng)功能，減輕水土流失，防止河道淤積。

該條相對(duì)于水保法更具體、要求更高，特別是雨水蓄滲、雨水洪水利用措施，一方面保留了水資源，另一方面減小了徑流量和徑流流速，從而減小了對(duì)地表沖刷和進(jìn)入城市排水管網(wǎng)和城外洪水通道的泥沙，具有很好的生態(tài)效益。目前，南京市報(bào)審的市政場(chǎng)館和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目基本上都建設(shè)了雨水回收利用系統(tǒng)，不僅可以用于消防儲(chǔ)備，平時(shí)還可以作為地面水景觀、沖洗和綠地養(yǎng)護(hù)用水，雖然增加了投資，但是對(duì)于整個(gè)社會(huì)的資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)有很積極的意義。同時(shí)，對(duì)于降低熱島效應(yīng)也有一定作用，值得大范圍推廣和進(jìn)一步研究。

2 幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

《條例》生效以來(lái)，結(jié)合我市水土保持行政審批和監(jiān)督管理一線經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，還有不少思路需要打開(kāi)，有不少具體工作需要去做。

2.1 加大宣傳力度

通過(guò)多形式、全方位的宣傳，使城市政策制定者、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與者和廣大市民的保水保土和生態(tài)文明意識(shí)逐步提高。

南京市水土保持管理中心（以下簡(jiǎn)稱中心）為了服務(wù)廣大項(xiàng)目建設(shè)單位，制定了水土保持服務(wù)指南，內(nèi)容涵蓋了水土流失危害、相關(guān)法律法規(guī)摘要、水土保持方案編制和水土保持補(bǔ)償費(fèi)收取以及各項(xiàng)相關(guān)監(jiān)督檢查事項(xiàng)、各類建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)審批水土保持方案的流程、相關(guān)服務(wù)單位名錄和簡(jiǎn)介等。中心將指南制作成冊(cè)印發(fā)到行政服務(wù)大廳環(huán)保和水利窗口，供各項(xiàng)目建設(shè)單位取閱。并印制了建設(shè)項(xiàng)目水土保持咨詢表，由建設(shè)單位填寫(xiě)項(xiàng)目基本情況，再由中心反饋給建設(shè)單位。但是由于整個(gè)政務(wù)大廳相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)不夠，建設(shè)單位對(duì)于水土保持方案審批事項(xiàng)還不夠重視，取閱資料和編制方案的很少。截至8月底累計(jì)審批項(xiàng)目8 宗，尚有7 宗正在著手編制。

7月16日，南京市人民政府印發(fā)了《南京市投資項(xiàng)目并聯(lián)審批實(shí)施方案》（寧政發(fā)〔2014〕191 號(hào)），明確由市政務(wù)辦依托市政務(wù)服務(wù)綜合管理系統(tǒng)，建立并聯(lián)審批協(xié)同平臺(tái)，明確在立項(xiàng)審批和竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)由水利局參與。相信隨著審批制度的健全，必然會(huì)推動(dòng)全社會(huì)水土保持意識(shí)的提高，再結(jié)合中心的監(jiān)督落實(shí)，水土保持預(yù)防治理會(huì)逐漸顯出效果。

另外，對(duì)于積極履行水土保持義務(wù)、落實(shí)水土保持措施的建設(shè)單位，中心要在《南京日?qǐng)?bào)》“五水和諧”專欄給予積極宣傳，讓所有建設(shè)單位，特別是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商認(rèn)識(shí)到其中的效益，積極主動(dòng)參與到水土保持事業(yè)中來(lái)。

同時(shí)，為擴(kuò)大對(duì)廣大市民的宣傳，中心準(zhǔn)備制作水土保持方面的宣傳短片，在公交、地鐵和一些公眾媒體播放，借此提升水土保持這項(xiàng)基本國(guó)策在公眾心中的地位。

2.2 嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)法律威嚴(yán)和市場(chǎng)公正

中心加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的服務(wù)，對(duì)被列入市行政服務(wù)中心并聯(lián)審批的建設(shè)項(xiàng)目，堅(jiān)持上門服務(wù)、跟蹤服務(wù)，將水土保持的相關(guān)政策法規(guī)宣傳落實(shí)到位。同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)水土流失的日常監(jiān)督管理，及時(shí)成立了水土水資源監(jiān)察大隊(duì)，以監(jiān)督執(zhí)法為手段，促進(jìn)城市水土保持法律法規(guī)政策的貫徹落實(shí)。2013年以來(lái)，中心深入建設(shè)密度較大的河西地區(qū)，檢查水土保持執(zhí)行情況，通過(guò)監(jiān)督檢查與宣傳教育并舉的方式，解答建設(shè)單位疑問(wèn)，敦促建設(shè)單位在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)水土保持措施的落實(shí)。

但是，對(duì)于建設(shè)單位未按規(guī)定要求進(jìn)行水土保持的，除了督促其編報(bào)水土保持方案以外，暫時(shí)還未采取新法中第五十三條的相關(guān)執(zhí)法行為。譬如：雨花區(qū)轄區(qū)內(nèi)大周路上的兩家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，中心自3月份以來(lái)多次督促其辦理審批手續(xù)，但其始終未予回復(fù)。對(duì)于該類建設(shè)單位如何處理，是擺在我們執(zhí)法人員面前的一道棘手的問(wèn)題。

2.3 完善水土保持規(guī)劃，提升技術(shù)含量

城市水土保持規(guī)劃要突破固有的行政和行業(yè)劃分局限，以整體的地理形態(tài)劃分，根據(jù)城市整體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文發(fā)展趨勢(shì)，前瞻性地規(guī)劃城市生態(tài)系統(tǒng)模式，按新法第十五條賦予的權(quán)利和責(zé)任，積極對(duì)各地各部門的規(guī)劃和建設(shè)提出意見(jiàn)和建議，積極參與到關(guān)乎社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃和各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃中去，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷調(diào)整城市水土保持規(guī)劃內(nèi)容。

城市水土流失的一個(gè)重要因素是大規(guī)模的市政和建筑項(xiàng)目造成的土方擾動(dòng)，汛期的水土流失模數(shù)高達(dá)1.5 萬(wàn)t/（km2·a）。針對(duì)整個(gè)城市的近遠(yuǎn)期規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃，水土保持部門應(yīng)分析規(guī)劃研究過(guò)程中的水土流失因素，配合城市管理部門選定棄土場(chǎng)的場(chǎng)址，擬定棄渣容量和防治措施系統(tǒng)，盡量減少水土流失。

另外，根據(jù)小流域治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合南京市已有的城市建成區(qū)小流域劃分成果，分析水資源和土壤資源流失造成城市排水管網(wǎng)擁堵的機(jī)理，研究如何防止水土流失并加以綜合利用。首先，應(yīng)當(dāng)摸清南京市小流域承雨面積、地面組成、地形特征、產(chǎn)水總量和產(chǎn)水速度規(guī)律。其次，針對(duì)實(shí)際情況，研究制定雨水收集、存儲(chǔ)、水景觀營(yíng)造、雨水持續(xù)下滲等一系列有效治理水土流失的措施。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著宣傳、執(zhí)法、研究等各項(xiàng)系統(tǒng)工程的展開(kāi)，城市水土保持工作一定會(huì)大有作為，必將會(huì)給南京市生態(tài)文明建設(shè)帶來(lái)明顯的效果，為南京市創(chuàng)建生態(tài)文明的國(guó)際性人文綠都作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！