我軍地震災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援組織體制現(xiàn)狀

公 斌，孔 兵，孫志宏，劉思含，郭樹森

(1.解放軍第148醫(yī)院醫(yī)務(wù)處，淄博 255300;2.解放軍總醫(yī)院，北京 100853;3.解放軍后勤學(xué)院，北京 100858)

我國(guó)是世界上地震災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，面對(duì)地震災(zāi)害的頻繁發(fā)生，我軍擔(dān)負(fù)著黨中央、中央軍委賦予的抗震救災(zāi)使命。提高地震災(zāi)害應(yīng)急救援能力，應(yīng)對(duì)多種安全威脅，執(zhí)行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)，是新世紀(jì)新階段我軍必須面對(duì)的重大現(xiàn)實(shí)問題，是我軍和平時(shí)期肩負(fù)的重要使命和艱巨任務(wù)。開展地震災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援組織體制的研究，有利于提高地震災(zāi)害應(yīng)急救援能力。

1 我軍災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援的組織形式

敬建軍認(rèn)為，我軍災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援在組織實(shí)施上具體有三種形式:一是在災(zāi)害發(fā)生前就預(yù)先準(zhǔn)備衛(wèi)生救援的組織和實(shí)施;二是針對(duì)突發(fā)性災(zāi)害事故衛(wèi)生救援的組織和實(shí)施;三是自發(fā)性災(zāi)害衛(wèi)生救援的組織與實(shí)施。在地區(qū)突發(fā)性災(zāi)害情況下，由地方政府向駐軍軍事部門提出救援請(qǐng)求，然后軍事部門向后勤衛(wèi)生部門下達(dá)救援命令，根據(jù)作訓(xùn)條例，軍區(qū)一級(jí)只能調(diào)動(dòng)營(yíng)以下部隊(duì)，軍區(qū)一級(jí)派遣救災(zāi)醫(yī)療隊(duì)屬此權(quán)限;發(fā)生國(guó)家級(jí)重大災(zāi)害時(shí)，國(guó)家和地區(qū)都將組織臨時(shí)救災(zāi)指揮部，下設(shè)衛(wèi)生保障組，總后衛(wèi)生部派領(lǐng)導(dǎo)參加國(guó)家層次的衛(wèi)生保障組，軍區(qū)聯(lián)勤部衛(wèi)生部派領(lǐng)導(dǎo)參加地區(qū)層次的衛(wèi)生保障組，由衛(wèi)生保障組統(tǒng)一組織實(shí)施災(zāi)害衛(wèi)生救援工作;自發(fā)性災(zāi)害衛(wèi)生救援的組織與實(shí)施，由地方衛(wèi)生行政部門會(huì)同當(dāng)?shù)夭筷?duì)組織參加救援［1］。王謙、陳文亮在《非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤應(yīng)急管理》中述，2008年四川汶川大地震衛(wèi)勤依托軍事組織指揮體系設(shè)立的四級(jí)指揮體制，第一級(jí)為全軍抗震救災(zāi)衛(wèi)勤指揮組，由總后衛(wèi)生部部長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，統(tǒng)一組織指揮全軍抗震救災(zāi)衛(wèi)勤保障和醫(yī)學(xué)救援工作;第二級(jí)為成都軍區(qū)組建的抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部中的衛(wèi)勤指揮組;第三級(jí)為5個(gè)責(zé)任區(qū)衛(wèi)勤指揮組;第四級(jí)是任務(wù)部隊(duì)衛(wèi)勤協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，確保了大規(guī)模地震應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援行動(dòng)快速、高效、有序的展開［2－3］。鄭靜晨在《論災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援的組織體系建設(shè)》中也有相同的表述。

2 我軍地震災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援組織體制存在問題

2.1 政策與法規(guī)尚不健全 法律體系是我軍能夠直接參與地震災(zāi)害應(yīng)急救援的依據(jù)，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》、《軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法規(guī)中，明確了我軍參加地震應(yīng)急救援的規(guī)定和具體實(shí)施辦法。但軍隊(duì)災(zāi)害救援衛(wèi)勤保障的相關(guān)政策與法規(guī)尚不健全，尤其是對(duì)我軍在參加災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援過程中，三軍協(xié)調(diào)、各軍兵種相應(yīng)衛(wèi)勤保障的職責(zé)任務(wù)缺乏明確的界定。

2.2 缺乏統(tǒng)一有效的應(yīng)急指揮組織指揮中樞機(jī)構(gòu) 我軍地震應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援組織指揮中樞機(jī)構(gòu)處于分散狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一有效的應(yīng)急指揮。我軍地震應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援組織指揮既有軍隊(duì)衛(wèi)勤專業(yè)的指揮人員，又有地方黨政領(lǐng)導(dǎo);既包括各兵種衛(wèi)勤指揮機(jī)構(gòu)，又包括省軍區(qū)、軍分區(qū)衛(wèi)勤指揮機(jī)構(gòu);既有常設(shè)衛(wèi)勤指揮機(jī)構(gòu)，又有臨時(shí)衛(wèi)勤指揮機(jī)構(gòu);既要遵守和平時(shí)期法律法規(guī)，又要考慮緊急狀態(tài)的特殊要求。鄧硯、陳文亮、毛建亭等均指出，我軍在沒有改變組織指揮機(jī)構(gòu)中樞的狀態(tài)下，采用多元化衛(wèi)勤組織指揮方式，使衛(wèi)勤指揮層次增多，指揮效率下降，這和地震救援應(yīng)急性的特點(diǎn)恰好矛盾，導(dǎo)致衛(wèi)勤應(yīng)急保障得不到高效指揮;我軍和地方的地震災(zāi)害、救援體系各自相對(duì)獨(dú)立，機(jī)構(gòu)和體系有很大的不同，無論是在機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)，還是體系使用方面存在著一定的差異性［4－6］。

2.3 保障體制亟需完善和創(chuàng)新 我軍在地震災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援中的保障體制，沿用戰(zhàn)時(shí)體制進(jìn)行保障，在一定程度上影響保障效果，保障體制缺乏針對(duì)性，無論從醫(yī)療后送還是藥材供應(yīng)方面，戰(zhàn)時(shí)保障方式都不能夠很好地滿足地震災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援保障的需求，亟需完善和創(chuàng)新。

3 我軍地震災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援組織體制發(fā)展趨勢(shì)

3.1 組織體制結(jié)構(gòu)向扁平化發(fā)展 最高層的戰(zhàn)略級(jí)軍隊(duì)抗震救災(zāi)組織指揮部，在抗震救災(zāi)中屬于后方救援機(jī)構(gòu)。中層的戰(zhàn)區(qū)抗震救災(zāi)指揮部和底層的執(zhí)能機(jī)構(gòu)責(zé)任區(qū)都屬于前方救援機(jī)構(gòu)，從總體上看這種組織機(jī)構(gòu)呈金字塔狀。塔狀組織機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是直上直下，以集權(quán)為主，分權(quán)為輔的傳統(tǒng)組織機(jī)構(gòu)體制。其優(yōu)點(diǎn)是機(jī)構(gòu)較簡(jiǎn)單，從高層到低層，層層人員責(zé)任分明，命令統(tǒng)一;缺點(diǎn)是所有高層指令的下達(dá)都是自上而下的方式，所有執(zhí)行層的信息反饋都是由自下而上的方式傳達(dá)上報(bào)。當(dāng)遇到重大地震災(zāi)害時(shí)，往往救援隊(duì)伍較多，指揮關(guān)系復(fù)雜，容易造成上級(jí)下達(dá)指令信息傳遞時(shí)間延長(zhǎng)，加劇隊(duì)伍等待指令延長(zhǎng)滯留，信息到達(dá)底層時(shí)準(zhǔn)確程度明顯降低，嚴(yán)重浪費(fèi)衛(wèi)生人力資源，也導(dǎo)致指揮不暢通的局面發(fā)生。

將后方救援高層的決策重心下移，增設(shè)四總部前方工作組，代表總部進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)決策，才能縮短決策到指揮之間的程序和時(shí)間，保證應(yīng)急救援的時(shí)效性。美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(F E 1VI A)的歷史和ASTMF1633－2008中均指出，在最緊急的時(shí)刻幾乎都是決策和指揮同步進(jìn)行［7－8］。扁平狀組織指揮體制不僅可以解決高層領(lǐng)導(dǎo)管理幅度大的弊端，減輕高層領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)負(fù)擔(dān)，使其能夠有更多的精力和時(shí)間致力于決策性問題的思考。更重要的是，簡(jiǎn)化救援組織體制從決策到指揮再到執(zhí)行的程序和時(shí)間，在災(zāi)區(qū)救援前方工作組中，直接快速有效地解決救援中所出現(xiàn)的問題，為救援工作增加有效醫(yī)學(xué)救治時(shí)間，提高災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援的有效性。

3.2 組織體制向軍事組織體制發(fā)展 汶川地震我軍抗震救災(zāi)組織體制分為四級(jí)，即:軍隊(duì)抗震救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、軍區(qū)軍兵種抗震救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、方向(區(qū)域)聯(lián)合指揮部、軍以下部隊(duì)黨委現(xiàn)場(chǎng)指揮部。為了突顯抗震救災(zāi)搶救傷員的“戰(zhàn)斗”性質(zhì)和對(duì)應(yīng)急力量的運(yùn)用，衛(wèi)勤指揮體制可以直接參與到軍事指揮體制中，由原來后勤系統(tǒng)指揮領(lǐng)導(dǎo)的、處于救援前線的衛(wèi)勤部隊(duì)或分隊(duì)轉(zhuǎn)換成由軍事指揮員直接指揮領(lǐng)導(dǎo)，衛(wèi)勤的性質(zhì)、地位、作用分別也隨之發(fā)生變化和提升，充分發(fā)揮出衛(wèi)勤力量“戰(zhàn)斗隊(duì)”的作用。

3.3 指揮方式向融合式發(fā)展 以地方為主，軍隊(duì)內(nèi)部向三軍融合的指揮體制轉(zhuǎn)變，這是由我軍在歷次的抗震救災(zāi)過程中不斷總結(jié)出的規(guī)律。通過歷次的抗震救災(zāi)，特別是汶川抗震救災(zāi)可以看出，衛(wèi)勤力量組成多元，既有建制力量，又有上級(jí)支援力量，還有非災(zāi)區(qū)救援力量和國(guó)際救援力量。Saenz R等和《中國(guó)人民解放軍部隊(duì)抗震救災(zāi)行動(dòng)后勤保障》中均指出，要想進(jìn)行高效的組織指揮，必須把衛(wèi)勤指揮方式向融合式發(fā)展，使軍隊(duì)的指揮方式與地方指揮方式、國(guó)際指揮方式相融合，各種指揮方式、端口實(shí)現(xiàn)無縫銜接，實(shí)現(xiàn)各方力量的高效融合［9－10］。

3.4 保障手段向信息化發(fā)展 災(zāi)害救援衛(wèi)勤“保障力”的形成和發(fā)揮，以及實(shí)施有效衛(wèi)勤指揮和保障，主要依賴于信息的采集、處理、傳遞、控制和使用。災(zāi)害救援信息的特點(diǎn)具有復(fù)雜性、時(shí)效性、不確定性、知識(shí)性。衛(wèi)勤組織機(jī)構(gòu)之間、全軍與后勤之間聯(lián)系越來越廣泛，組織內(nèi)部各部門之間越來越緊密，信息交換頻繁，衛(wèi)勤組織指揮信息支持來源于全軍和后勤信息。林凡磊指出，災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援信息決策支持，只有通過按照統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)論證、突出重點(diǎn)、同步建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一管理的原則，才能一體化發(fā)展全軍和后勤保障信息［11］。災(zāi)害救援衛(wèi)勤所需要的信息資源才能充分共享和有效利用，為有關(guān)衛(wèi)勤組織指揮提供決策支持，快速、準(zhǔn)確完成災(zāi)害應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援組織指揮和保障任務(wù)，有效提高軍隊(duì)各級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)保障效率和衛(wèi)勤指揮人員的決策管理能力。

［1］ 敬建軍.陸軍師參加洪澇災(zāi)害救援時(shí)的衛(wèi)勤保障研究［C］.廣州:第一軍醫(yī)大學(xué)碩士論文，2000:27.

［2］ 王 謙，陳文亮.非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤應(yīng)急管理［M］.北京::人民軍醫(yī)出版社，2009:56.

［3］ 鄭靜晨.論災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援的組織體系建設(shè)［J］.中國(guó)急救復(fù)蘇與災(zāi)害醫(yī)學(xué)雜志，2007，2(1):6 －8.

［4］ 鄧 硯，聶高眾，蘇桂武.地震應(yīng)急的影響因素分析［J］.災(zāi)害學(xué)，2005，20(2):78 －80.

［5］ 陳文亮，杜國(guó)福.抗震救災(zāi)衛(wèi)勤組織指揮問題與反思［J］.解放軍衛(wèi)勤雜志，2008，增刊(53):27 －28.

［6］ 毛建亭，李 偉.抗震救災(zāi)衛(wèi)勤保障的特點(diǎn)及啟示［J］.解放軍衛(wèi)勤雜志，2009，11(2):63 －64.

［7］ 美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局.美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(F E 1VI A)的歷史［J］.國(guó)際地震動(dòng)態(tài)，2004(4):126－128.

［8］ ASTMF1633-2008，Standard Guide for Techniques in Land Search［J］.2008，10(3):96.

［9］ Saenz R，Bissell R A，Paniagua F.Post.disaster malaria in Cost Riea［J］.Prehosp Disaster Med，1995，10(3):86 －88.

［10］總后勤部司令部.中國(guó)人民解放軍部隊(duì)抗震救災(zāi)行動(dòng)后勤保障［M］.北京:解放軍出版社，2006:36.

［11］林凡磊.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理研究［C］.江蘇:江蘇大學(xué)碩士論文，2010:26.