長吉圖城市圈地方政府合作治理模式初探

趙 娜 吳興識

(吉林工程技術師范學院，吉林 長春 130052)

作為中國參與圖們江區(qū)域合作開發(fā)的核心地區(qū)和重要支撐，長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)憑借其突出的區(qū)位優(yōu)勢、良好的基礎設施、多邊的外貿(mào)合作、較強的科技支持自2009年獲批后，取得了經(jīng)濟社會的長足發(fā)展，近三年更是實現(xiàn)了經(jīng)濟總量翻一番的優(yōu)良業(yè)績，成為推動吉林省經(jīng)濟騰飛的重要引擎。然而，面對日益復雜的社會問題、挑戰(zhàn)與機遇并存的經(jīng)濟環(huán)境及瞬息萬變的競爭局勢，為加快發(fā)展振興步伐，開拓特色發(fā)展之路，長吉圖城市圈各地方政府需要發(fā)揮推進作用，創(chuàng)新合作治理模式，為長吉圖繁榮發(fā)展提供助力。

一、地方政府合作治理的理論基礎

20世紀70年代，西方社會陷入了社會、經(jīng)濟與管理各種問題交錯的緊張危機之中，如此便推動了公共行政與公共管理研究范式的變革，為“治理”時代的到來鋪墊了濃墨重彩的背景。祛除壟斷與強制、發(fā)揮多元主體參與、以協(xié)商合作為依托的公共事務管理全新模式應運而生。一個嶄新的概念——公共治理，浮出水面。20世紀90年代以來，治理理論以其平等、合作、多中心的核心價值迎合了時代需求，為國家和政府改革提供了新的視角。英國工黨政府率先引領改革，聯(lián)合若干政府甚至多級政府一同提供公共服務，美國政府也同樣催生了網(wǎng)絡化治理的萌芽。我國也積極推進“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更是強調(diào)堅持系統(tǒng)治理，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與。

對政府間關系的研究也是隨時代發(fā)展實踐的深入而逐漸興起的。20世紀60年代，美國學者安德森首次將“政府間關系”的概念提上研究課題。經(jīng)過20多年的管理實踐，對政府間關系的研究呈現(xiàn)出一定的進展。許多學者在政府間合作關系方面的研究，對政府的公共行政實踐產(chǎn)生了重要影響。學者羅森布羅姆提出了政府在縱向和橫向上的兩種合作形式，湯姆·林對“協(xié)同政府”的協(xié)同模式予以了闡述與分析，拉塞爾·M·林登以“無縫隙政府”的理論打破部門界限整合了資源，海倫·沙利文等學者從契約、伙伴關系和網(wǎng)絡3個方面研究了英國政府間的跨域合作。在我國，也有不少學者對政府間的合作關系給予了密切的關注，謝慶奎認為府際關系是縱橫交錯關系及不同政府間的關系，林尚立則認為政府間關系是權力關系、財政關系及公共行政關系的糅合，朱光磊則從職責職能方面對政府間關系給予了一定的闡述，臺灣學者趙永茂也通過英美日等國的跨域合作提出了一些富有建樹的理論。地方政府間的合作不僅是行政改革的趨向，也是學界對政府行為研究的焦點。

二、長吉圖城市圈地方政府合作治理的可行性分析

目前，我國圍繞長三角、珠三角與長株潭經(jīng)濟一體化發(fā)展進程中地方政府合作的微觀研究已經(jīng)深入而具體，并針對具體區(qū)域提出了適當?shù)慕ㄗh或者對策等，這些對研究長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)地方政府間的合作提供了有力的借鑒，在較為完備的理論指導基礎上，長吉圖城市圈地方政府合作治理還具備以下幾點可行性：

（一）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的大勢所趨

長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)是我國圖們江區(qū)域的核心地區(qū)，對于帶動吉林加快發(fā)展振興具有重要的戰(zhàn)略意義。但是，在區(qū)域發(fā)展過程中，僅利用區(qū)位優(yōu)勢任由經(jīng)濟往來互通，保持原有的經(jīng)濟增長模式，一味加大政策支持和資金投入力度，并不能充分發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的最優(yōu)效用。區(qū)域發(fā)展需要合理的統(tǒng)籌，要注重經(jīng)濟的科學發(fā)展、資源的優(yōu)化配置及生態(tài)環(huán)境的保護治理，區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)發(fā)展不能依靠一種結構模式，需要科學規(guī)劃保持持久的經(jīng)濟活力。因此，地方政府間的合作在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境下意義非凡。合作的前提自然是打破原有唯GDP為政績觀的政務考量觀念，使人民群眾充分共享改革發(fā)展的成果。地方政府的合作能夠有效推動各城鎮(zhèn)分工合作、優(yōu)勢互補、良性互動、共同發(fā)展。

長吉圖城市圈雖然身處東北亞區(qū)域的幾何中心，但其周邊地區(qū)環(huán)境錯綜復雜，其偏低的外貿(mào)依存度，導致吉林省一直是東北地區(qū)經(jīng)濟的“短板“。長期以來，長吉圖地區(qū)的經(jīng)濟結構較單一，過度依賴汽車、石化兩大支柱產(chǎn)業(yè)，這使得長吉圖城市圈產(chǎn)業(yè)競爭力不強，不能夠有效支撐國際性區(qū)域合作開發(fā)。因此，只有科學統(tǒng)籌，系統(tǒng)規(guī)劃才能實現(xiàn)長吉圖開發(fā)開放水平的不斷提高，地方政府間合作則成為該城市圈發(fā)展的關鍵。

（二）比較優(yōu)勢的恰當助推

“如果一個區(qū)域在本區(qū)域生產(chǎn)一種產(chǎn)品的機會成本低于其他區(qū)域生產(chǎn)該產(chǎn)品的機會成本，那么這個區(qū)域生產(chǎn)該產(chǎn)品就擁有比較優(yōu)勢?！盵1]長春市和吉林市一直是吉林省的經(jīng)濟重心，加上四平、遼源、松原的依托，形成了輻射20多個縣（市）的經(jīng)濟腹地。這個區(qū)域的優(yōu)勢在于經(jīng)濟活躍、交通發(fā)達、產(chǎn)業(yè)集聚密度大、科學技術水平高，充分利用該城市群的崛起和輻射作用是長吉圖開發(fā)開放的要點?，q春市是長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)的窗口，早在1992年琿春市就是中國參與聯(lián)合國開發(fā)署倡導的圖們江區(qū)域合作開發(fā)項目的地區(qū)，1999年更擴大到了延邊州全境，2012年4月13日國務院更是正式批準在琿春設立中國圖們江區(qū)域（琿春）國際合作示范區(qū)。但由于各種原因，琿春市并沒有把握好自身的政策優(yōu)勢，在新形勢下，利用自身的“窗口”優(yōu)勢，完善基礎設施建設，開展生態(tài)建設是其未來發(fā)展的重中之重。延龍圖從“零項目、零產(chǎn)值、零稅收”到2012年總產(chǎn)值達378億元，4年間的一體化進程吸引了大量的投資和項目建設。[2]然而，在基礎設施不斷完善、產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化、城鎮(zhèn)化水平不斷提高的同時，延龍圖地區(qū)還要注重區(qū)位優(yōu)勢提升，找準特色產(chǎn)業(yè)，開拓產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型，而實現(xiàn)這些目標都需要加強地方政府間的協(xié)商合作，確定各自的優(yōu)勢與特色，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，避免項目的重復建設、資源浪費及不良競爭。

（三）地方政府的職責驅(qū)使

2007年，胡錦濤總書記在吉林考察時對有條件的老工業(yè)基地地區(qū)進行改革開放做出了指示，溫家寶總理訪問韓國時希望盡早制定出中韓合作互贏的方案，吉林省便在這樣的歷史時機研究擬定了長吉圖開放的設想，并于2009年獲批。此后，省政府出臺各項政策與規(guī)劃促進長吉圖的發(fā)展，在招商引資、企業(yè)發(fā)展、城市建設等各方面發(fā)揮了主導作用。2013年2月27日，吉林省還成立了長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)戰(zhàn)略實施小組，這在一定程度上，為地方政府間的合作提供了政治保障。但是，由于起步較晚，對于地方政府間合作的范圍、方向、內(nèi)容以及其他各相關事項還有待研究。

地方政府合作的動力來源是多方面的，例如“引力、壓力、推力和阻力”[3]等等。在長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)的發(fā)展進程中，無論哪種力對政府的推動作用更大，政府合作的出發(fā)點都是為保障資源利用的最大化和公共利益的最大化。在政府職責的驅(qū)使下，長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)得到了政府政策和財政的大力支持，為吉林省的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了強勁的助推作用。為促進先導區(qū)的進一步發(fā)展，政府會基于合作環(huán)境、合作目標以及合作效益的現(xiàn)實狀況來裁量是否合作，合作到什么程度。也就是說，合作環(huán)境、合作預期以及合作的契機將成為地方政府合作的主要動機。當前形勢下，地方政府間的合作治理已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展的趨勢，但是如何能夠更好地合作是地方政府需要考慮的問題。

三、構建長吉圖城市圈地方政府合作治理模式的對策建議

根據(jù)長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)的比較優(yōu)勢以及現(xiàn)有的合作環(huán)境，采取地方政府合作治理應從合作的整體規(guī)劃、合作參與的主體、法制環(huán)境以及具體的運行形式等幾個方面著手。對此，筆者認為長吉圖城市圈地方政府合作治理模式亟需構建起協(xié)商機制、參與機制、監(jiān)督保障機制和互動機制等來調(diào)動起各方面的合作力量，實現(xiàn)合作目的。

一是協(xié)商機制的構建。地方政府之間除了合作的客觀需求，還存在相互競爭的現(xiàn)實壓力，所以也存在排斥合作的傾向。因此，只有搭建起協(xié)商機制，對合作作出長期規(guī)劃，對合作預期達成一致，才有機會在區(qū)域競爭中提升競爭力。協(xié)商機制的搭建能夠有效化解因“本位主義”驅(qū)使帶來的招商引資惡性競爭、由缺乏規(guī)劃帶來的重復建設以及跨行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境污染等影響社會發(fā)展的現(xiàn)實問題。有效的協(xié)商能夠分擔各地方政府的財政壓力，促進各行政區(qū)的平衡發(fā)展，充分發(fā)揮開發(fā)開放的區(qū)域優(yōu)勢。

二是參與機制的構建。公共治理強調(diào)主體的多元，在合作治理的過程中，不僅是政府部門參與其中，社會組織、企業(yè)甚至是公民都應有機會參與合作。響應時代的挑戰(zhàn)，在解決公共問題方面，地方政府不能在固守權力中心獨自處理公共事務，應順應環(huán)境轉變自身角色調(diào)動社會各方面力量多加合作，共同為振興吉林貢獻力量。參與機制能夠?qū)⒄Y源與非政府資源整合起來，依靠效率驅(qū)使和績效激勵使各組織保持治理活力，同時完善吸納與退出機制，使各方能夠在合作的浪潮中保障自身權利。

三是監(jiān)督保障機制的構建。目前，我國針對于地方政府之間合作的相關法律和規(guī)章制度還處于滯后狀態(tài)，法制的缺位與缺失將影響地方政府合作的進展。地方政府之間的利益關系沒有法律制度加以調(diào)節(jié)和保證，合作的風險就無人埋單，就有可能使合作在缺乏保障的環(huán)境中無法達到預期目的和效果。保障機制的構建實際上是規(guī)則意識的一種表現(xiàn)，除了地方政府間要通過協(xié)商在合作范圍、合作方式、合作內(nèi)容方面達成一致外，還要注重如何保障合作失利情況下的權利與責任的劃分問題。關于合作過程中的資金支持、政策扶持、公共服務的提供、績效的考核標準以及投資環(huán)境的建設等等各個事項都應囊括在監(jiān)督保障機制之中。合作前對供需及投入與產(chǎn)出的調(diào)研和評估，合作過程中的社會矛盾沖突緩解與疏通，實現(xiàn)合作后對部門和組織的獎懲等等，都是監(jiān)督保障機制需要把握的要素。將監(jiān)督制約、糾紛裁決、問責獎懲以一種契約的形式固定下來，地方政府以及各個社會組織的權利才能夠得到合法保障，地方政府才會有足夠的動力在合作治理中發(fā)揮主導作用。

四是互動機制的構建。在地方政府合作治理過程中，區(qū)域內(nèi)的各合作主體間如何良性互動是實現(xiàn)合作目標的關鍵因素。在合作中各部門及各組織之間的關系、不同組織的合作范圍、合作程度、合作形式都是構建合作互動機制時需要考慮的問題?；訖C制要能夠最大限度的影響到合作中的各相關變量，至少在宏觀上能夠關注到各個變量，對合作發(fā)展的趨勢擁有全局意識。

注釋：

[1]韋海鳴.區(qū)域政府間合作的理論基礎分析[J].學術論壇，2009，（04）.

[2]李納,駱家燁.延龍圖撐起地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展半邊天.中國吉林網(wǎng).2013年11月21日.http://www.chinajilin.com.cn/2013zhuanti/content/2013-11/21/content_3055279.htm

[3]龍朝雙,王小增.我國地方政府間合作動力機制研究[J].中國行政管理，2007，（06）.

[1]方雷.地方政府間跨區(qū)域合作治理的行政制度供給[J].理論探討，2014，（01）.

[2]尹艷紅.我國地方政府間公共服務合作中的承諾與兌現(xiàn)——面向長三角地區(qū)的探索性研究[J].國家行政學院學報，2013，（01）.

[3]王鵬.跨域治理視角下地方政府間關系及其協(xié)調(diào)路徑研究[J].貴州社會科學，2013，（02）.

[4]劉舒懷.地方政府間合作方式的比較研究[J].蘭州學刊，2010，（11）.

[5]楊龍.地方政府合作的動力、過程與機制[J].中國行政管理，2008，（07）.