寒地黑土生態(tài)法律制度研究

徐洪軍 崔海波

(綏化學(xué)院 黑龍江綏化 152061)

一、寒地黑土區(qū)域生態(tài)概況

中國(guó)寒地黑土區(qū)域處于東經(jīng)125觷-127觷北緯44觷-49觷之間的高寒緯度地區(qū)，主要分布在黑龍江和吉林兩地。相較我國(guó)其他地域生態(tài)環(huán)境的惡化而言，寒地黑土區(qū)域仍保留著黑土、茂林、濕地、草場(chǎng)等良好的自然生態(tài)環(huán)境，出產(chǎn)的產(chǎn)品具有天然、優(yōu)質(zhì)、綠色和有機(jī)性。加之特色的氣候條件、物產(chǎn)資源、交通優(yōu)勢(shì)、人文底蘊(yùn)等因素，這客觀決定了其具有深度開發(fā)的價(jià)值。特別是可以大力發(fā)展以綠色生態(tài)品牌農(nóng)業(yè)為典型的寒地黑土大經(jīng)濟(jì)。然而伴隨著工業(yè)化進(jìn)度的不斷深入，這一地域亦出現(xiàn)了許多令人擔(dān)憂的問(wèn)題：土地浪費(fèi)嚴(yán)重，森林管理不善，水資源污染，草原生產(chǎn)能力降低，濕地功能削弱。與此同時(shí)，人口的不斷增長(zhǎng)對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)也帶來(lái)了不小的壓力，城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中不同程度的生態(tài)破壞，城市生態(tài)的建設(shè)比較滯后等，這一切都應(yīng)引起相關(guān)部門的高度關(guān)注。究其原因，根源則在于法律制度建設(shè)缺位。目前，缺少地方和國(guó)家立法層面上高位階專門體系化的生態(tài)法律，以政策文件管理控制的比例仍顯過(guò)大。寒地黑土區(qū)域地方政府也仍然沒(méi)有形成針對(duì)寒地黑土特定情況的專門性的生態(tài)制度規(guī)范，主要仍是以《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《森林法》等國(guó)家法律來(lái)指導(dǎo)地方生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，筆者以為，現(xiàn)下當(dāng)務(wù)之急是將生態(tài)文明理念引入生態(tài)建設(shè)之中，從原則層面來(lái)引導(dǎo)寒地黑土區(qū)域生態(tài)法律制度的研究。

二、生態(tài)文明的法理內(nèi)涵解讀

從廣義上看，所謂生態(tài)應(yīng)包涵生態(tài)環(huán)境、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等諸多方面的內(nèi)容。故而，時(shí)下寒地黑土若要走上健康快速的發(fā)展道路，必須在尊重傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明基礎(chǔ)上的多學(xué)科、多領(lǐng)域系統(tǒng)建設(shè)。不能一味單純地強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，而應(yīng)是“涵蓋環(huán)境污染防治、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展(包括生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等)、人居環(huán)境建設(shè)、生態(tài)文化建設(shè)等方面。”[1]黨的十八大亦指出：必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。[2]生態(tài)文明是新理念、新制度、新文化，是可持續(xù)循環(huán)發(fā)展的新模式。以生態(tài)文明觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)寒地黑土法律的生態(tài)化，將生態(tài)本位主義引入寒地黑土生態(tài)法律體系當(dāng)中。生態(tài)法律制度，是由調(diào)整生態(tài)環(huán)境社會(huì)關(guān)系的生態(tài)法律規(guī)范所組成的規(guī)范體系，包括對(duì)生態(tài)環(huán)境運(yùn)行中的各環(huán)節(jié)和各方面進(jìn)行調(diào)控的規(guī)則、程序和保障措施。當(dāng)下，研究的重點(diǎn)應(yīng)以生態(tài)本位思想為立法理念,運(yùn)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)法學(xué)基礎(chǔ)理論，探究寒地黑土區(qū)生態(tài)法律制度的理論內(nèi)涵。在生態(tài)法律基本原則的指導(dǎo)下，以生態(tài)權(quán)為基點(diǎn)，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究為側(cè)重點(diǎn)，探究寒地黑土生態(tài)法律關(guān)系，明確生態(tài)法律主體的范疇，理順寒地黑土生態(tài)法律的基本內(nèi)容構(gòu)成。

三、生態(tài)法律化選擇的價(jià)值分析

當(dāng)前社會(huì)給予自然關(guān)懷與保護(hù)已達(dá)共識(shí)，給予自然生態(tài)權(quán)利應(yīng)有的認(rèn)可和法律地位，將法律的公平正義價(jià)值與人類社會(huì)發(fā)展的自由權(quán)利保護(hù)想契合，是構(gòu)建生態(tài)文明社會(huì)的時(shí)代訴求?，F(xiàn)代法治不再簡(jiǎn)單的是一種治理方式，其背后是自由、公平的道德義務(wù)，其根源是人的人性、正義和良知等價(jià)值觀。生態(tài)文明成為人類社會(huì)發(fā)展的基本形態(tài)。法治的生態(tài)文明也勢(shì)必應(yīng)征時(shí)代的呼喚，展現(xiàn)其功能價(jià)值。

首先，法律對(duì)人的行為具有規(guī)范作用。法通過(guò)對(duì)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活以指引、評(píng)價(jià)、褒獎(jiǎng)、強(qiáng)制、制裁而產(chǎn)生積極影響。具有生態(tài)功能的客體通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)導(dǎo)致人的利益變化,進(jìn)而引發(fā)人與人的關(guān)系緊張。當(dāng)這種緊張關(guān)系需要依法解決時(shí),則形成了生態(tài)法律關(guān)系。[3](P144)完善的生態(tài)法律關(guān)系可以約束追求主體福利或效用最大化的個(gè)人行為，從而有效防止人們追求最大利益而濫用自然資源等行為。

其次，法律對(duì)生態(tài)具維護(hù)功能。維護(hù)社會(huì)生態(tài)基本條件，保證最低限度的公共安全，食品衛(wèi)生安全，環(huán)境安全，生態(tài)平衡；維護(hù)生態(tài)生產(chǎn)和交換秩序，確定一般性規(guī)則，減少不確定的偶然性和任意性因素，增加交易安全，降低風(fēng)險(xiǎn)成本；組織社會(huì)化力量，調(diào)動(dòng)宏觀能力完成水利、能源等大型生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；推進(jìn)教育、科學(xué)、文化的生態(tài)發(fā)展，完善相應(yīng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)建設(shè)。[4](P355-356)

再次，法律對(duì)于生態(tài)資源具有配置功能。法律通過(guò)為社會(huì)提供一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)與合作的框架，在保證生態(tài)資源得到最優(yōu)利用的同時(shí)，避免因競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序而造成的生態(tài)損失。同時(shí)，大量的實(shí)踐證明，法律目前是現(xiàn)代生態(tài)管理的最佳方式。

四、寒地黑土區(qū)域生態(tài)法律制度的建構(gòu)框架

社會(huì)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)先傾向影響了法律對(duì)人與自然和諧關(guān)系的構(gòu)建，客觀上導(dǎo)致生態(tài)法律發(fā)展的不健全性，因而難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明與物質(zhì)文明的相互協(xié)調(diào)平衡，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題。所以，解決生態(tài)問(wèn)題法律制度建構(gòu)是關(guān)鍵。目前，我國(guó)生態(tài)立法主要集中在有關(guān)防治環(huán)境污染和自然資源方面。制度內(nèi)容研究集中于環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)制度、污染控制和限期治理制度、現(xiàn)場(chǎng)檢查制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任等方面。[5](P3-4)這些法律制度從國(guó)際國(guó)內(nèi)的全局性的高度制定了規(guī)則，雖未面面俱到，但卻總體上使生態(tài)法律的發(fā)展有了一定的依據(jù)和指導(dǎo)。以此為基礎(chǔ)，考察寒地黑土區(qū)域地方的實(shí)際，現(xiàn)對(duì)寒地黑土生態(tài)法律制度的建構(gòu)提供一些可行性的框架建議。

(一)在立法精神上。寒地黑土生態(tài)法律制度應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)法的基本價(jià)值理念,尊重寒地黑土生態(tài)的自然性，并針對(duì)寒地黑土區(qū)域生態(tài)的普性和特性問(wèn)題而確定。立法精神是高度概括和抽象法律制度基本價(jià)值取向的體現(xiàn)。生態(tài)法律制度應(yīng)將立法精神價(jià)值取向由單一的人與人的社會(huì)秩序取向轉(zhuǎn)向人與人的社會(huì)秩序取向、人與自然的生態(tài)秩序取向并重，將對(duì)人價(jià)值的承認(rèn)與對(duì)自然價(jià)值的承認(rèn)結(jié)合起來(lái)。圍繞人類社會(huì)和自然生態(tài)、當(dāng)代人與未來(lái)人的共同利益而構(gòu)建法律制度體系。

(二)在宏觀立法層面上。我國(guó)已經(jīng)基本上形成了以憲法為核心，以環(huán)境保護(hù)法、自然資源法、森林法、民法等為基本法，以環(huán)境與資源保護(hù)的有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)章為主要內(nèi)容的比較完備的環(huán)境與資源法律體系。但這并不是嚴(yán)格意義上的生態(tài)法律制度，生態(tài)法律制度是以生態(tài)權(quán)為核心內(nèi)容建立的制度體系。調(diào)整的是人與人之間在同自然環(huán)境發(fā)生關(guān)系的過(guò)程中所形成的生態(tài)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。目前我國(guó)生態(tài)法尚未進(jìn)入立法層面，僅處于學(xué)理性探討階段。[6](P45)所以，寒地黑土區(qū)地方生態(tài)法律制度體系的建構(gòu)更多的是要進(jìn)行理論探討，對(duì)制度的對(duì)象、模式、體例評(píng)析、主體責(zé)任等進(jìn)行充分的分析。當(dāng)然，也可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候以地方性法規(guī)規(guī)章辦法等效力層級(jí)的規(guī)范性法律文件對(duì)某些研究成果進(jìn)行地方立法式的積極探索。比如《黑龍江省生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》等的出臺(tái)。

(三)中觀或微觀層面上。依據(jù)生態(tài)法律制度的基本內(nèi)涵，生態(tài)法律制度建設(shè)大體應(yīng)該包涵幾個(gè)方面的內(nèi)容：以生態(tài)權(quán)利為核心基點(diǎn)，包括開發(fā)和利用生態(tài)系統(tǒng)資源的權(quán)利，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡和良性循環(huán)，防止生態(tài)系統(tǒng)破壞或污染的權(quán)利，改善生態(tài)系統(tǒng)狀況的權(quán)利，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利、生態(tài)管理權(quán)、生態(tài)公益訴訟權(quán)等。[7](P91-92)以完善生態(tài)立法、規(guī)范生態(tài)執(zhí)法，嚴(yán)格生態(tài)司法、完善環(huán)境管理模式、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償和法律援助機(jī)制為要素。重點(diǎn)研究土地登記、利用規(guī)劃、用途管制、生態(tài)安全保護(hù)制度、生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度、生態(tài)環(huán)境法律制度、生態(tài)城市法律制度、生態(tài)旅游法律制度、生態(tài)法律文化制度，建立生態(tài)環(huán)境責(zé)任制度等。

五、寒地黑土區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)

生態(tài)保護(hù)是遵循生態(tài)規(guī)律，對(duì)生態(tài)環(huán)境采取一定的措施進(jìn)行保護(hù)的活動(dòng)。生態(tài)保護(hù)是用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究并解決人與生態(tài)環(huán)境相互影響的問(wèn)題，協(xié)調(diào)人類與生物圈之間相互關(guān)系。生態(tài)保護(hù)主要是解決生態(tài)破壞問(wèn)題。[8](P92-93)以寒地黑土黑龍江區(qū)域?yàn)槔?，生態(tài)環(huán)境存在諸多問(wèn)題：水土流失嚴(yán)重，土地沙化嚴(yán)重肥力下降且范圍不斷擴(kuò)展；森林資源急劇降低，可用資源趨于枯竭；濕地面積急劇縮減，生態(tài)質(zhì)量降低；草原面積逐年變小，退化速度加大；水體功能降低，湖泊、泡沼富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)加快；野生動(dòng)植物資源遭到破壞；[9](P82-83)生態(tài)城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)、自然資源開發(fā)和保護(hù)意識(shí)轉(zhuǎn)變過(guò)慢；生態(tài)旅游也面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、服務(wù)水平不高、知名度低的不足。面對(duì)這些問(wèn)題，使得生態(tài)保護(hù)工作在生態(tài)法律制度建設(shè)中的急迫性凸顯了出來(lái)。

(一)完善生態(tài)責(zé)任追究制度。在生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面，把生態(tài)效益、環(huán)境損害等指標(biāo)納入生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系中。運(yùn)用知識(shí)產(chǎn)權(quán)法和侵權(quán)責(zé)任法等公法和私法的相關(guān)法律規(guī)范，針對(duì)生態(tài)侵權(quán)，對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人追究其法律侵權(quán)責(zé)任，且可以終身追究，進(jìn)而為相應(yīng)權(quán)益主體提供最切實(shí)的法律保護(hù)。

(二)充分發(fā)揮政府的作用。政府在社會(huì)發(fā)展中要承擔(dān)政府生態(tài)責(zé)任，要擔(dān)負(fù)保護(hù)和治理環(huán)境，要引導(dǎo)公眾和相關(guān)團(tuán)體參與到環(huán)境管理中，從而保證生態(tài)的平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。寒地黑土地方各級(jí)政府及其職能部門應(yīng)加大保護(hù)生態(tài)環(huán)境、整治生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)城市的力度。認(rèn)真執(zhí)行生態(tài)保護(hù)方面的法律法規(guī)。執(zhí)法上公正執(zhí)法，遵循經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然的發(fā)展規(guī)律，實(shí)行依法、科學(xué)、民主決策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。并改變政府在生態(tài)文明理念上沿襲多年的GDP政績(jī)考核方式，將生態(tài)保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的指標(biāo)、生態(tài)質(zhì)量納入到政績(jī)考核體系。

(三)建立健全生態(tài)公益訴訟制度。生態(tài)利益本就具有典型的公共利益、社會(huì)利益性。公益訴訟則體現(xiàn)了法律調(diào)整由個(gè)人本位向社會(huì)本位的過(guò)渡。生態(tài)公益訴訟原則上允許公民、社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)等可為了社會(huì)公益，而向國(guó)家司法機(jī)關(guān)提起訴訟，從而制止和處罰生態(tài)環(huán)境破壞行為。目前，生態(tài)公益訴訟的實(shí)踐還處于探索之中，在寒地黑土區(qū)可以試點(diǎn)由人民檢察院代表生態(tài)利益受害人向法院提起社會(huì)公共利益訴訟，這樣既能最大程度的運(yùn)用檢察院的法律專業(yè)性，提高勝訴的幾率，又能補(bǔ)充以行政處罰和民事環(huán)境侵權(quán)訴訟為主的個(gè)體訴訟的追責(zé)形式。

(四)加強(qiáng)黑土國(guó)際合作研究。寒地黑土不僅中國(guó)有，除中國(guó)之外，北美洲，南美洲和歐洲都有大片黑土存在。一方面我們可以借鑒、學(xué)習(xí)、參考這些國(guó)家在黑土生態(tài)法律建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，另一方面互相之間可以簽訂國(guó)際合作協(xié)議，就共同感興趣的領(lǐng)域開展國(guó)際合作專題研究，聯(lián)合開展項(xiàng)目，促進(jìn)黑土學(xué)術(shù)交流，宣傳黑土及其研究成果。

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