淺談我國(guó)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理制度的改革

□張紅珍

我國(guó)2000年以前實(shí)行的是傳統(tǒng)的財(cái)政撥付制度，但這種制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下出現(xiàn)了諸多不合理的問題，局限性越來越明顯。一是財(cái)務(wù)活動(dòng)私密性強(qiáng)，無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的有效管理。賬戶設(shè)置的重復(fù)性和分散性，必然產(chǎn)生財(cái)政資金管理的混亂，進(jìn)而弱化對(duì)國(guó)庫(kù)收支的監(jiān)督。二是財(cái)政信息滯后，無法真實(shí)反映財(cái)政信息，進(jìn)而影響財(cái)政政策的制定與執(zhí)行。三是過渡性質(zhì)的收入賬戶必然造成財(cái)產(chǎn)的流失。四是分散撥付帶來了巨大的資金漏洞，給貪污腐化帶來了可乘之機(jī)。與此同時(shí)，國(guó)際上已經(jīng)實(shí)行了現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理制度，并且取得了良好的效果。特別是在信息技術(shù)發(fā)展之后，在信息技術(shù)的依托下，逐漸形成了單一賬戶操作系統(tǒng)，這給國(guó)庫(kù)管理帶來了極大便利。我國(guó)于2001年開始實(shí)施國(guó)庫(kù)制度改革，其包括單一賬戶體系、規(guī)范化管理、直接支付和授權(quán)支付等內(nèi)容。經(jīng)過十幾年的改革與努力，目前我國(guó)的國(guó)庫(kù)管理水平已經(jīng)有了質(zhì)的提升，但總體來講與國(guó)際水平還存在一定差距，需要我們不斷努力。

1 對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度的思考

國(guó)庫(kù)集中支付是把所有的財(cái)政收入全面繳入國(guó)庫(kù)，所有支付均由財(cái)政直接支付或授權(quán)支付，取消了過渡賬戶和其他賬戶，這樣在不改變各部門、各單位支出權(quán)限的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理。國(guó)家財(cái)政部門掌握支付權(quán)，實(shí)際上形成對(duì)每一筆支出資金動(dòng)向的掌握，將資金直接支付給收款人賬戶，避免了不必要的中間環(huán)節(jié)，資金動(dòng)向一覽無余?？梢哉f，國(guó)庫(kù)集中支付是從源頭、機(jī)制上防治腐敗的治本良策，對(duì)強(qiáng)化財(cái)政資金管理，推動(dòng)財(cái)政體制改革有著重要的意義。國(guó)庫(kù)集中支付制度的舉措：

1.1 做好預(yù)算編制工作

預(yù)算編制是國(guó)庫(kù)集中支付重要的一環(huán)，其科學(xué)性和合理性體現(xiàn)了國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的高效性。做好預(yù)算編制工作應(yīng)從以下幾方面著手：首先，建立健全預(yù)算管理制度。建立和完善事業(yè)單位的預(yù)算管理制度，提高預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的效果。加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)，在預(yù)算編制方案出來以后，要通過監(jiān)督機(jī)制對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行檢查和監(jiān)督，保證其不流于形式。其次，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。為了確保預(yù)算編制方案的高效執(zhí)行，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)必須充分重視起來，使預(yù)算更具權(quán)威性和約束性。預(yù)算編制內(nèi)容要求十分詳細(xì)，能量化指標(biāo)的盡可能量化，不能量化的要通過集體決議制定標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算方案要層層分解，細(xì)化到各個(gè)部門和個(gè)人，堅(jiān)決杜絕超預(yù)算或隨意更改資金使用事項(xiàng)的現(xiàn)象發(fā)生。

1.2 強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的監(jiān)督功能

一方面要規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)。不同的地域其經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)各地的特點(diǎn)與需求制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)有利于為各地事業(yè)單位監(jiān)督考評(píng)預(yù)算執(zhí)行提供參考，而避免盲目攀比現(xiàn)象發(fā)生。監(jiān)督和服務(wù)是國(guó)庫(kù)集中支付的兩大職能，相關(guān)人員應(yīng)有強(qiáng)烈的工作責(zé)任感，明確自身的職責(zé)，切實(shí)做好各項(xiàng)工作。另外，在支付方面授權(quán)支付的比例偏高，所以應(yīng)適當(dāng)降低其比例，實(shí)現(xiàn)資金的科學(xué)分配，杜絕資金的流失與浪費(fèi)，保持資金使用效益的最大化。

1.3 逐步擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付的范圍

國(guó)庫(kù)集中支付建立起統(tǒng)一的賬戶管理系統(tǒng)，財(cái)政收入一旦實(shí)現(xiàn)，就會(huì)被統(tǒng)一納入一個(gè)賬戶之中，這樣大大提高了財(cái)政資金的使用效率，而且這種方式大大提高了財(cái)政部門對(duì)資金動(dòng)向的監(jiān)控，使資金被非法挪用或占用的可能性變小。所以應(yīng)大力推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付在國(guó)庫(kù)支付中的比例，更多發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付的效能。另外，對(duì)存在國(guó)庫(kù)支付資金與事業(yè)單位基本存款賬戶混合的情況，應(yīng)清理風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)監(jiān)管，盡量避免挪用國(guó)庫(kù)資金現(xiàn)象的發(fā)生。

2 關(guān)于深化國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的思考

在確保預(yù)算支付的前提下，采取靈活的運(yùn)作機(jī)制，使國(guó)庫(kù)余額保持在一個(gè)合適的水平，從而提高國(guó)庫(kù)資金管理效益。

2.1 盡量少發(fā)或買回債券

針對(duì)國(guó)庫(kù)存款余額較高的情況，應(yīng)該通過各種途徑來降低。國(guó)家應(yīng)盡量少發(fā)債券，同時(shí)還要買回剩余期限較長(zhǎng)的長(zhǎng)期債券，這樣可以減少政府債務(wù)余額和節(jié)省利息支出，是一個(gè)非常好的降低國(guó)庫(kù)存款余額的辦法。

2.2 增加國(guó)庫(kù)現(xiàn)金持有形式

財(cái)政部可考慮多種現(xiàn)金持有方式，以避免給中央銀行貨幣市場(chǎng)穩(wěn)定造成不利影響。主要可從兩方面著手：第一方面是以活期存款存在中央銀行賬戶，以保證應(yīng)急支付；第二方面是活期或定期方式儲(chǔ)蓄在商業(yè)銀行。當(dāng)然，現(xiàn)金存放在中央銀行是最安全的，但并不是最好的選擇。存儲(chǔ)在商業(yè)銀行，為保證其安全性，可讓商業(yè)銀行提供足額的抵押品，同時(shí)還要合理分配定期儲(chǔ)蓄與活期儲(chǔ)蓄，以保證國(guó)庫(kù)支付的需要。

2.3 發(fā)行短期債券和現(xiàn)金管理債券

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額具有一定的波動(dòng)性，雖然維持在較低水平是合理的，但可能會(huì)出現(xiàn)某個(gè)月份或日過低的現(xiàn)象，這是有一定風(fēng)險(xiǎn)性的。財(cái)政部門可發(fā)行短期債券，甚至可發(fā)行期限更短的現(xiàn)金管理債券來彌補(bǔ)。

3 發(fā)行短期國(guó)債的思考

我國(guó)目前債券主要是中長(zhǎng)期債券，短期債券發(fā)行量較少。應(yīng)逐漸提高短期債券的流通量，提高其余比重，以降低債務(wù)總體籌資成本。逐步降低中長(zhǎng)期債券的占比，使其下降到一個(gè)合理的比例，從而發(fā)揮短、中、長(zhǎng)期債券的組合優(yōu)勢(shì)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，定期、大量、滾動(dòng)發(fā)行短期債券是發(fā)展的趨勢(shì)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒并根據(jù)國(guó)內(nèi)發(fā)展情況制定合理的短期債券比例。重點(diǎn)發(fā)行3個(gè)月和6個(gè)月的短期債券品種，逐步形成短期債券的基準(zhǔn)收益率，最終取代一年期銀行存款利率成為長(zhǎng)期浮動(dòng)利率債券的利率基準(zhǔn)。

4 消除制約國(guó)庫(kù)管理制度的瓶頸

4.1 明確國(guó)庫(kù)管理的主體

應(yīng)當(dāng)明確中央銀行與財(cái)政部的職責(zé)分工，中央銀行的主要工作是制定貨幣政策，掌管貨幣發(fā)行、外匯儲(chǔ)備匯率和維護(hù)幣值穩(wěn)定等；財(cái)政部的主要工作是制定財(cái)政政策、管理財(cái)政資金、債務(wù)以及處理國(guó)外援助等項(xiàng)事宜。財(cái)政部門是國(guó)庫(kù)資金的主體管理機(jī)構(gòu)，國(guó)庫(kù)資金的管理和運(yùn)作應(yīng)由財(cái)政部門來完成。一方面要確立財(cái)政部門的主體位置和對(duì)國(guó)庫(kù)富余資金運(yùn)作職責(zé)，同時(shí)建議在《中國(guó)人民銀行法》和《國(guó)家金庫(kù)條例》

4.2 完善國(guó)庫(kù)信息管理系統(tǒng)

在當(dāng)前已形成的信息管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大安全保護(hù)系統(tǒng)建設(shè)，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)覆蓋面。一是加快技術(shù)開發(fā)，完善和優(yōu)化集中支付系統(tǒng)功能，建立高效、便捷的財(cái)政信息系統(tǒng)平臺(tái)。二是完善收付監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全過程的監(jiān)控，確保每一筆財(cái)政資金的安全使用。三是加快國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理子系統(tǒng)的建立，進(jìn)一步提高現(xiàn)金管理水平，杜絕盲目、低效的資金管理，發(fā)揮資金最大效益。四是加快實(shí)施財(cái)稅庫(kù)銀收支橫向聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)間信息共享，為相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)分析和研究制定宏觀調(diào)控政策提供支持。

國(guó)庫(kù)管理制度從制定到現(xiàn)在已經(jīng)走過十幾個(gè)年頭，現(xiàn)在已經(jīng)基本與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，其成果還是非常值得肯定的。但是，國(guó)庫(kù)管理制度的問題還有很多，需要我們不斷去挖掘和改變，這樣才能使這項(xiàng)制度一直保持活力。下一步我們應(yīng)該在國(guó)庫(kù)管理制度的規(guī)范化、高效透明等方面下功夫，建立具有中國(guó)特色的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。

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