山西省太原市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀與思考

□丑高奇 楊紅梅

近幾年，太原市率先轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展，工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城中村改造力度加大，隨之也帶來許多新情況新問題。農(nóng)村集體資產(chǎn)資源面臨非農(nóng)化轉(zhuǎn)移和重行配置，農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值、農(nóng)民利益保障、集體資產(chǎn)運營管理、維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定成為人們關(guān)注的焦點和熱點。外部環(huán)境的變化和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展，急需農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革邁出新步伐。為認(rèn)真探索我市在村集體經(jīng)濟(jì)改制中，如何使村集體經(jīng)濟(jì)日益壯大、村民的利益不受侵害，筆者深入基層，采取座談交流，查看資料，填寫表格的方式，對涉及集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制的村進(jìn)行了調(diào)研。

1 基本情況及成效

太原市173個城中村中有6個區(qū)（小店、晉源、杏花嶺、尖草坪、迎澤、經(jīng)濟(jì)區(qū)）、96個村涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作。其中41個村已完成改制（11個村改制工作完成較好），5個已基本完成改制，正在搞改制的村有29個，準(zhǔn)備搞的村有21個。涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的村占全市城中村總數(shù)的55%。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市改制村量化資產(chǎn)總額247 519.95萬元，股東總數(shù)51 661萬個，集體股東2個，當(dāng)年上交稅金總額51萬元，當(dāng)年股金分紅總額3 565萬元，個人股股東分紅總額6 606萬元。

在市、縣、區(qū)政府的引導(dǎo)下，改制村依據(jù)農(nóng)業(yè)部、財政部1998年制定的《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織清產(chǎn)核資辦法》、太原市委、市政府《關(guān)于加快推進(jìn)城中村改造的實施意見》（并發(fā)[2006]42號）、太原市農(nóng)業(yè)局《關(guān)于城中村改造集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革的指導(dǎo)意見》（并農(nóng)發(fā)[2005]150號）及太原市民政局《關(guān)于城中村改造中撤村建居及低保的指導(dǎo)意見》（并民發(fā)[2005]74號）文件精神，在保持穩(wěn)定和確保集體資產(chǎn)不流失及實行“四議兩公開”民主議事程序的前提下，通過成立集體經(jīng)濟(jì)改制領(lǐng)導(dǎo)組和工作機(jī)構(gòu)，委托有資質(zhì)的會計師事務(wù)所、評估事務(wù)所、律師事務(wù)所完成清產(chǎn)核資、資產(chǎn)審計、資產(chǎn)評估、律師見證，依法經(jīng)村民代表會議或村民會議討論通過后制定改制方案，合理設(shè)置股權(quán)并折股量化，組建股份制等多種形式的現(xiàn)代企業(yè)公司。

村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制起到了積極的經(jīng)濟(jì)和社會效益。一是加快了城中村改造步伐，破解了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的弊病，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化建設(shè)；二是明晰村集體資產(chǎn)資源權(quán)屬，防止集體資產(chǎn)流失；三是保障村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，明確細(xì)化集體成員應(yīng)享有集體資產(chǎn)資源股份和集體收益分配份額；四是改制后的公司擁有了獨立的法人資格，更適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)管理體制、經(jīng)營機(jī)制，有利于經(jīng)營管理集體資產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加集體成員收入；五是妥善化解村集體內(nèi)部利益爭端和干群矛盾，促進(jìn)今后社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

2 主要做法

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策性強(qiáng)，涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，牽扯部門多，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制是產(chǎn)權(quán)制度改革的一項重要內(nèi)容之一。太原市政府加快城中村改造的政策要求，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制的起因。改革的主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織或代行其職能的村委會。每個村的改制都是在不斷的借鑒、探討和研究中完成的，概括起來主要有以下做法：

2.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)、目標(biāo)、原則

按照市政府有關(guān)城中村改造、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制文件精神，在市、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街辦）政府的具體指導(dǎo)下，經(jīng)過入戶征求意見，村兩委會、兩議會成員討論決定成立村集體經(jīng)濟(jì)改制領(lǐng)導(dǎo)組，開展村集體經(jīng)濟(jì)改制工作。領(lǐng)導(dǎo)組設(shè)組長、副組長、下設(shè)辦公室、清產(chǎn)核資部、集體經(jīng)濟(jì)改制部。領(lǐng)導(dǎo)組成員包括黨員代表、村民代表、民主理財小組成員。領(lǐng)導(dǎo)組職責(zé)，主要負(fù)責(zé)農(nóng)轉(zhuǎn)居、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、股東資格認(rèn)定、集體資產(chǎn)處置、組建新經(jīng)濟(jì)組織等項工作。

改制村的總體目標(biāo)是通過集體經(jīng)濟(jì)改制，明晰資產(chǎn)權(quán)屬，將資產(chǎn)折股量化并分配到集體成員身上，保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益。使村民變股民，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì)。在實現(xiàn)集體利益最大化的同時，全體成員利益最大化。基本原則，堅持政府主導(dǎo)與市場運作原則；堅持依法公正、公平、公開原則；堅持“誰所有誰受益”的原則；堅持尊重客觀實際的原則；堅持以人為本，多予少取的原則。

2.2 委托中介，清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、法律審查

改制村聘請有資質(zhì)的合法的會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所和律師事務(wù)所，對改制村在確定的基準(zhǔn)日的資金、資產(chǎn)、資源進(jìn)行清產(chǎn)核資，資產(chǎn)評估。最后對改制工作進(jìn)行法律審查。會計師事務(wù)所依法出具了《清產(chǎn)核資專項審計報告征求意見稿》，經(jīng)村集體民主審議、公示，沒有異議后，正式出具《清產(chǎn)核資專項審計報告》，作為資產(chǎn)評估工作基礎(chǔ)。資產(chǎn)評估事務(wù)所，經(jīng)過科學(xué)評估后，出具《資產(chǎn)評估報告》，作為村民折股量化依據(jù)。律師事務(wù)所對改制的一系列工作的真實、合法、有效進(jìn)行審查，并出具法律意見書或律師見證書。

2.3 制定方案，陽光操作

制定集體經(jīng)濟(jì)改制方案，方案中明確總體目標(biāo)、基本原則和工作步驟。

2.3.1 集體改制成員資格的界定。集體經(jīng)濟(jì)改制首要工作是對改制基準(zhǔn)日的在冊人員和享受村民待遇人員情況進(jìn)行全面清查和統(tǒng)計，明確參與改制人員范圍，成員資格界定原則。

這一環(huán)節(jié)改制村將政策規(guī)定與本村實際情況相結(jié)合，堅持參與改制人員與實際享受村民待遇人員的統(tǒng)一，通過核對村委會人口底簿與公安局派出所戶籍資料，將參與改制人口逐一核實，分類統(tǒng)計，避免遺漏，為今后集體資產(chǎn)折股量化工作打基礎(chǔ)。

集體成員資格界定是易引發(fā)不同意見的環(huán)節(jié)。人口數(shù)量少的村，界定原則簡單，按照歷年享受待遇人員即可界定為股東的原則。如經(jīng)濟(jì)區(qū)下莊村，村民968人，歷年享受村民待遇的966人，除2名掛靠戶不享受股東資格外，966名均界定為股東；人口數(shù)量多的村，界定原則細(xì)。如晉源區(qū)武家莊村，截止改制基準(zhǔn)日，在冊人口2 568人，經(jīng)篩選確定參與改制人員2 552人。武家莊村界定原則是：在冊人員原則上應(yīng)當(dāng)列為改制人員范圍，非在冊人員適當(dāng)照顧特殊人群可以考慮列為參與改制人員范圍（如因就學(xué)遷出戶口人員、因參軍入伍遷出人員）。在冊人員又分不同情況區(qū)別對待。具體是：截止人口調(diào)查基準(zhǔn)日，在冊并實際享受村民待遇的人員及在冊但因服勞役、服兵役等原因不享受村民待遇的人員可考慮界定為改制成員；截止人口調(diào)查基準(zhǔn)日，因空掛戶、退休等原因不享受村民待遇的人員，不曾對集體經(jīng)濟(jì)組織的財富積累作出貢獻(xiàn)，不界定為參與改制成員。尖草坪區(qū)新城村界定原則是：戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的，依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的世居農(nóng)業(yè)戶籍其衍生人口。

2.3.2 集體資產(chǎn)權(quán)屬的界定。集體經(jīng)濟(jì)改制另一重要環(huán)節(jié)是清產(chǎn)核資和權(quán)屬界定。為確保該環(huán)節(jié)的合法性和專業(yè)性，村集體聘請專業(yè)的審計和評估機(jī)構(gòu)完成這項工作。通過帳帳核實、帳實核實、帳內(nèi)帳外核實、函調(diào)、現(xiàn)場勘查等手段，摸清截止改制基準(zhǔn)日，村集體資金、資產(chǎn)、資源的存量、構(gòu)成、權(quán)屬及分布狀況，從實物和價值兩個方面進(jìn)行清查、核實、評估、和分析。由審計機(jī)構(gòu)對村集體資產(chǎn)進(jìn)行分類，分為經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)三類。

經(jīng)調(diào)查，太原市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改制，集體資產(chǎn)折股量化的資產(chǎn)范圍主要是經(jīng)營性凈資產(chǎn)。公益性資產(chǎn)（如集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的或以投資、貸款和勞動積累形成的水利、電力、交通等生產(chǎn)性設(shè)施和教育、文化、衛(wèi)生、體育、通訊、福利等設(shè)施）、資源性資產(chǎn)（如土地）未列入折股量化范圍，只做概念性披露。

2.3.3 股權(quán)設(shè)置和量化。經(jīng)調(diào)研，太原市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制股權(quán)設(shè)置類型目前主要有四種，集體預(yù)留股、個人股、人口股、村齡股（農(nóng)齡股）。下莊村股權(quán)設(shè)置為集體預(yù)留股和個人股。集體預(yù)留股，全體享有股東資格的村民共同所有。設(shè)置目的，主要是用于公共設(shè)施和公益事業(yè)，用于全體股東集體福利，用于公司增資擴(kuò)股，作為發(fā)展基金。設(shè)置比例為集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)的20%；個人股，享有股東資格的村民個人所有，設(shè)定比例為經(jīng)營性凈資產(chǎn)的80%進(jìn)行平均分配。武家莊村、新城村、許西村、鄭村、雙塔村股權(quán)設(shè)置為人口股和村齡股。以人口股為主，合理確定人口股和村齡股的比例。以人的生存權(quán)考慮人口股，以對村集體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)大小考慮村齡股。武家莊村人口股約占資產(chǎn)總量和股權(quán)總量的45.4%，村齡股約占54.6%。股東持股原則，生不增、死不減。下莊村還增加了，進(jìn)不增、出不減的原則。對五保戶死亡，沒有繼承人的股份收回集體。

各村因地制宜，股份設(shè)置原則上以在冊村民人口（享受村民待遇）和在村集體內(nèi)的村齡為計算依據(jù)，結(jié)合實際，設(shè)立股權(quán)類型。集體資產(chǎn)量化堅持男女平等原則，堅持實現(xiàn)集體利益最大化的同時，實現(xiàn)全體村民利益最大化原則，堅持合法、合理、合情原則，堅持民主集中制原則。不同的村村齡計算比例不同。

2.3.4 組建新的股份制經(jīng)濟(jì)實體。轉(zhuǎn)制模式主要有：貿(mào)易有限公司、房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司、物業(yè)管理有限公司、投資有限公司、貿(mào)易股份有限公司等形式。目前，大多數(shù)轉(zhuǎn)制公司都沒有正式運營。

制定公司章程，明確組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)。組織機(jī)構(gòu)設(shè)置為股東會、董事會、監(jiān)事會。股東會是股份制公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，股東會的股東由全體村民表決選舉方式產(chǎn)生，主要是本村兩委會成員和部分村民代表組成。股東大會行使職權(quán)：制定、修改公司章程；決定公司的經(jīng)營方針和投資計劃；選舉和更換董事、監(jiān)事，決定有關(guān)董事、監(jiān)事的報酬事項；審議批準(zhǔn)董事會的報告；審議批準(zhǔn)公司的當(dāng)年財務(wù)預(yù)決算方案；審議批準(zhǔn)公司的利潤分配方案和彌補(bǔ)虧損方案；對公司增加或減少注冊資本以及發(fā)行公司債券作出決議；對公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式作出決議；股東大會享有的其他權(quán)利。

董事會由村委會平穩(wěn)過渡。董事會職責(zé)：召集股東代表大會，并向股東大會報告工作；執(zhí)行股東代表大會的決議。決定公司的經(jīng)營計劃和投資方案；制定公司年度財務(wù)預(yù)算、決算方案；制定公司的利潤分配方案和彌補(bǔ)虧損方案制定；公司增加或減少注冊資本以及發(fā)行公司債券的方案；制定公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式的方案；任免公司高級管理人員，并決定起報酬和支付方法；制定公司的基本管理制度。

監(jiān)事會由黨支部平穩(wěn)過渡。監(jiān)事會職責(zé)：列席股東會會議；監(jiān)督董事、經(jīng)理等管理人員有無違反法律、法規(guī)、公司章程及股東會決議的行為；檢查公司財務(wù)，有權(quán)查閱財務(wù)資料，要求公司董事和經(jīng)歷報告公司的業(yè)務(wù)情況；參加董事會有關(guān)財務(wù)預(yù)決算和股息、紅利分配方案等財務(wù)會議；建議召開臨時股東會，向股東會會議提出提案；代表公司與董事交涉或?qū)Χ缕鹪V。

3 存在問題

3.1 股份制改革不徹底

集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)折股量化，公益性資產(chǎn)、土地資源沒有納入量化范圍，為將來集體經(jīng)濟(jì)利益糾紛埋下了隱患。

3.2 注冊公司人數(shù)問題

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制成股份制公司，在工商局注冊時，出現(xiàn)公司股東人數(shù)與公司法要求注冊的股東人數(shù)最高不超過50人的矛盾。

3.3 公司、居委會工作職能不清，管理主體不明

雖然已經(jīng)初步完成了撤村建居，成立注冊公司。但目前公司與居委會一套人馬，兩塊牌子。政府開展新農(nóng)村建設(shè)工作要通知居委會，社區(qū)管理工作也通知居委會，居委會的會計核算在農(nóng)村會計委托代理中心，半農(nóng)半工，管理體制不順。然而新農(nóng)村建設(shè)、居委會管理工作的貫徹落實，又同時壓在公司的肩上。公司身兼市場體制與行政體制的職能，而政府現(xiàn)行的行政管理體制決定了二者必須并存，無法剝離，居企不分，這樣不利于公司發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

居委會和公司身份、地位尷尬，改制后的居委會管理模式仍是原來村委會管理模式，表面是完成了村改居，集體經(jīng)濟(jì)改制為股份制公司，有些改制單位不免落入“形式化”“走過場”的怪圈。

3.4 改制后的股份制公司目前基本上沒有正常運轉(zhuǎn)

公司收入來源仍是以原村集體土地房屋租賃收入為主，沒有實體經(jīng)濟(jì)。隨著城中村改造，產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步深化，土地收歸國有，原有的“村民”沒有賴以生存的土地，公司經(jīng)濟(jì)體制固有的風(fēng)險與不確定性，將來如何更好的解決他們的后續(xù)生存問題，無不讓人擔(dān)憂。

3.5 村民、居民與市民，三者微妙關(guān)系

村民、居民與市民，看著只是三個漢字的不同，實則內(nèi)涵深刻：只三個不同的漢字，就意味著這三類人群的不同地位，不同的利益保障。近幾年，國家不斷出臺強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，村民能夠享受到更多國家的政策扶持，享有更多利益保障。城中村改造，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，“村改居”的深入實施，帶來的是“村民”到“居民”的轉(zhuǎn)變，“居民”不再享有原來國家對于“村民”的政策扶持與資金扶助。如農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、新農(nóng)合醫(yī)保等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策都不能享受。那變?yōu)椤熬用瘛钡倪@類人群，脫離了“村民”隊伍，原有利益被“剝奪”，更多利益保障目前還沒有落實到位。改制后的村民目前沒有享受和市民一樣的醫(yī)保、養(yǎng)老制度。

3.6 改制后的稅收負(fù)擔(dān)

農(nóng)村歷史傳統(tǒng)遺留下來的福利分配及未來土地補(bǔ)償款，如果在轉(zhuǎn)制后的公司核算，按照稅法規(guī)定，必然應(yīng)當(dāng)納稅，無形中增加了改制后居民負(fù)擔(dān)。社區(qū)不斷新增人口，公共服務(wù)費用增加，單憑改制后的社區(qū)完成公益服務(wù)，困難很大，依靠公司又增加了集體負(fù)擔(dān)。

3.7 改制費用大，增加了村集體負(fù)擔(dān)

經(jīng)調(diào)查，村集體經(jīng)濟(jì)改制費用最低約40萬，有的高達(dá)300萬。

4 建議

4.1 過渡政策支持

特殊的群體轉(zhuǎn)換成特殊的居民、轉(zhuǎn)制成非正真意義上的股份制公司，需要特殊的過渡政策。政府相關(guān)部門要深入調(diào)研，共同關(guān)注改制后公司、居委會實質(zhì)性工作的后續(xù)配套政策和管理體制、機(jī)制問題。

4.2 加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)管

政府要加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制中的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估環(huán)節(jié)的監(jiān)管。各種清查資料、函證文書等清產(chǎn)核資資料要在縣、鄉(xiāng)經(jīng)管部門備案，不得擅自處置壞賬、呆死賬、固定資產(chǎn)的報廢、毀損、債權(quán)等資產(chǎn)的核銷，要按照四議兩公開程序，向縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管部門申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可處置，核銷資產(chǎn)，確保在改制過程中，集體資產(chǎn)不流失。

4.3 學(xué)習(xí)各地成功經(jīng)驗

省、市政府應(yīng)借鑒廣東、浙江等地好做法，出臺相關(guān)政策，引導(dǎo)改制村將改制后經(jīng)濟(jì)實體變?yōu)楹献魃?，以減輕改制費用和經(jīng)濟(jì)實體的稅賦。

4.4 加強(qiáng)管理能力

政府要加強(qiáng)對改制公司經(jīng)營管理的培訓(xùn)、指導(dǎo)，加大監(jiān)管力度，克服村干部短視心里，用發(fā)展的眼光經(jīng)營管理集體資產(chǎn)，實現(xiàn)保值增值。

4.5 健全完善改制制度

健全完善、貫徹落實各項改制制度，確保改制后的居民不折不扣地享受各項保障權(quán)益。