我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的問題及對策建議

□ 陳前金

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是在特殊的歷史條件下形成的，存在權(quán)屬不明、界線不清、耕作不便、監(jiān)管不力、流轉(zhuǎn)困難、影響穩(wěn)定、制約發(fā)展等問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大批農(nóng)村勞動力和農(nóng)村居民進(jìn)入城鎮(zhèn)，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新階段。應(yīng)對農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化的趨勢，亟需構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。針對農(nóng)村土地制度存在的問題，一是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，弱化農(nóng)村土地的社保功能;二是要統(tǒng)一管理土地。在土地公有制的背景下，將城鄉(xiāng)土地全部收歸國有，統(tǒng)一由國家土地管理局管理。三是要修訂相關(guān)法律。四是要調(diào)整相關(guān)政策。

1 制度形成

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是在特殊的歷史條件下形成的。我國是社會主義國家，從1952年實行社會主義改造起，一直實行土地公有制度。1978年，黨的十一屆三中全會之后，農(nóng)村普遍建立了“雙層經(jīng)營，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，把原由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)隊）統(tǒng)一經(jīng)營的土地承包給農(nóng)戶分散經(jīng)營，農(nóng)村土地實行“兩權(quán)”分離，村集體（生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)隊）擁有土地的所有權(quán)，承包農(nóng)戶擁有土地的使用權(quán)。加上國家大幅度提高了糧食收購價格，減少了糧食征購量，農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)經(jīng)營的積極性空前高漲，從1978年到1984年，全國糧食總產(chǎn)量由30 477萬t增加到40 731萬t，增長了33.6%，年均增長5%，人均占有糧食由319kg增加到396kg，增長了24.1%，年均增長3.7%，從根本上解決了全國人民的吃飯問題。為了穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，2002年8月29日第九屆全國人民代表大會第二十九會議通過，出臺了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。規(guī)定“耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年;特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長?！蓖瑫r規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地?！薄俺邪趦?nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承?！薄傲值爻邪某邪怂劳?，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！薄叭魏谓M織和個人不得強迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。

2 存在問題

2.1 權(quán)屬不明

人民公社廢除之后，生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊被村民委員會和村民小組所替代。村民委員會和村民小組是村民自治組織，不具備村集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)組織功能和財產(chǎn)管理功能。隨著改革的深入，部分村民委員會和村民小組被調(diào)整撤并，原集體經(jīng)濟(jì)組織（生產(chǎn)隊）已不再存在，經(jīng)濟(jì)功能基本喪失。加上法律和政策規(guī)定承包土地幾十年不變，農(nóng)村土地名為農(nóng)民集體所有，實際上已經(jīng)成為部分農(nóng)民的私有財產(chǎn)。

2.2 界線不清

《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！眹型恋嘏c農(nóng)民集體所有土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶的土地都存在界線不清現(xiàn)象。

2.3 耕作不便

改革初期，農(nóng)村土地是按照家庭人口、耕地肥瘦、灌溉條件、耕作條件搭配承包到戶的，土地分割零碎，耕作不便，特別是不適應(yīng)機械化耕作。

2.4 監(jiān)管不力

中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)。”“使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！边@些規(guī)定并未得到認(rèn)真執(zhí)行。建房、葬墳、取土、挖礦等毀壞農(nóng)田的行為和擅自買賣土地、改變農(nóng)田用途、撂荒土地、閑置土地的現(xiàn)象普遍存在。

2.5 流轉(zhuǎn)困難

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。通過土地流轉(zhuǎn)，可以創(chuàng)新規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”。2014年中央1號文件進(jìn)一步提出，“要以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系?！奔铀俎r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的重大舉措，有利提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，由于法律規(guī)定“任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，只要承包農(nóng)戶不同意土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)就無法進(jìn)行。

2.6 影響穩(wěn)定

改革初期，農(nóng)村土地是按照農(nóng)村人口平均分配到戶的。從1982年實行家庭承包責(zé)任制到1993年，實行“大穩(wěn)定，小調(diào)整”政策規(guī)定，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（生產(chǎn)隊）為單位，按照農(nóng)戶家庭人口變化，每年進(jìn)行一次調(diào)整，人均土地基本上是均等的。1994年第二輪土地承包后，按照“30年不變”的政策和法律規(guī)定，實行“生不增，死不退”，農(nóng)村人均土地發(fā)生了重大變化，形成“死人有地（1994年以后死亡的人有地），活人無地”（1994年以后出生的人無地）;女兒有地（1994年以后出嫁的女兒有地），媳婦無地（1994年以后娶進(jìn)的媳婦）”等不合理現(xiàn)象。土地是社會資源，社會資源分配應(yīng)當(dāng)堅持均等原則。農(nóng)村土地分配不均，必定會導(dǎo)致社會財富分配不均，引發(fā)社會矛盾，成為社會的隱患。改革以來，由于工業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、道路建設(shè)等建設(shè)征用土地而引發(fā)的無數(shù)惡性案件，從表面上看，是因為地方干部或施工單位處置不當(dāng)而引發(fā)的，實際上是因為土地財富被剝奪，征地補償不到位或分配不均而引發(fā)的。

2.7 制約發(fā)展

改革以來，我國的工業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、道路建設(shè)、水利建設(shè)迅速發(fā)展，這些建設(shè)都需要征用土地。尤其是大型水利工程建設(shè)，蓄水和安置移民都需要大量征用土地。然而，由于現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的存在，不僅造成土地征地困難，而且推高了征地成本。

3 對策建議

3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

黨的十八大指出：“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。要在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利?！蓖瑫r指出：“共同富裕是中國特色社會主義的根本原則。要堅持社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度，調(diào)整國民收入分配格局，加大再分配調(diào)節(jié)力度，著力解決收入分配差距較大問題，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)?！鞭r(nóng)業(yè)人口是國民的重要組成部分，理應(yīng)和非農(nóng)人口一樣，享受平等國民待遇，分享改革成果。要建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，把農(nóng)業(yè)人口的社會保障納入財政管理，做到“幼有所養(yǎng)，老有所依”。對60歲以上的老年農(nóng)民，由財政發(fā)給不低于當(dāng)?shù)刈畹蜕钏降酿B(yǎng)老金，徹底解除農(nóng)業(yè)人口的后顧之憂。通過建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，弱化農(nóng)村土地的保障功能和財富功能，發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)資源的高效配置;促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，加速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

3.2 統(tǒng)一管理土地

由于代表農(nóng)民集體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（生產(chǎn)隊）已不再存在，在土地公有制的背景下，將城鄉(xiāng)土地全部收歸國有，統(tǒng)一由國家土地管理局管理。不再按性質(zhì)劃分為城鎮(zhèn)土地（國有土地）和農(nóng)村土地（集體土地），堅持按用途劃分為農(nóng)業(yè)用地、工礦用地、商業(yè)用地、軍事設(shè)施用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地。農(nóng)業(yè)用地由農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營，只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地管理中心作為發(fā)包方與承包農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂承包合同。

3.3 修訂相關(guān)法律

改革初期，為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律，規(guī)定農(nóng)村土地承包期30年不變（山林70年不變）。改革30多年來，我國的政治形勢、經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了巨大的變化。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大批農(nóng)村勞動力和農(nóng)村居民進(jìn)入城鎮(zhèn)，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新階段。應(yīng)對農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化的趨勢，亟需構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，解決“誰來種地”和“怎么種地”的問題。辯證法告訴我們，世間一切事物每時每刻都處于變化之中，變是絕對的，不變是相對的。法律應(yīng)當(dāng)隨著形勢的變化而變化。對那些不符合社會發(fā)展規(guī)律、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會穩(wěn)定的法律和規(guī)定應(yīng)作一些必要的調(diào)整。

3.4 調(diào)整相關(guān)政策

3.4.1 取消按農(nóng)村人口平均承包土地的作法，鼓勵農(nóng)民創(chuàng)辦家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社，引導(dǎo)農(nóng)村土地向種田能手集中，實行規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化、組織化、社會化生產(chǎn)

3.4.2 取消農(nóng)村土地承包幾十年不變的政策規(guī)定。對農(nóng)村土地實行動態(tài)化管理。土地承包期限由發(fā)包方與承包方協(xié)商確定，承包方違反規(guī)定，撂荒土地，發(fā)包方有權(quán)終止合同，收回承包土地。農(nóng)戶目前承包的土地（含山林、水面、灘涂），愿意繼續(xù)承包的，可以保留，但必須與發(fā)包方簽訂和完善承包合同。

3.4.3 取消按承包土地面積發(fā)給農(nóng)業(yè)補貼的作法。種糧補貼按農(nóng)民交售商品糧數(shù)量發(fā)給;良種補貼按農(nóng)民購買良種數(shù)量發(fā)給。

3.4.4 土地（含山林、水面、灘涂）是社會資源，應(yīng)由全社會共享，凡占用土地者必須按面積交納占用費（承包費或租賃費）。農(nóng)民（農(nóng)業(yè)企業(yè)）承包農(nóng)業(yè)土地（含山林、水面、灘涂），承包費數(shù)額由發(fā)包方與承包方根據(jù)土地性質(zhì)、用途協(xié)商確定。工礦用地、商業(yè)用地、軍事設(shè)施用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地，根據(jù)用地性質(zhì)、用途、面積收取占用費。土地占用費收入（承包收入或租賃收入）、征地收入全額上繳財政。

（文章來源：中國改革論壇網(wǎng)）