“典權(quán)”入法促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

□ 王曉雁

在我國廣袤農(nóng)村大地上，一場牽涉利益最大、最為復(fù)雜的社會變革——新一輪農(nóng)村土地制度改革正在進(jìn)行。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

1月16日，國土資源部法律中心、中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)學(xué)院舉行“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度改革研討會”，并發(fā)布《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地法律與銀行金融服務(wù)研究報告》?！秷蟾妗分赋觯袊F(xiàn)有的農(nóng)村集體土地制度成為城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大障礙，要進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵即是農(nóng)村土地改革，特別是農(nóng)村宅基地制度改革。

來自2014年全國國土資源工作會的消息顯示，農(nóng)村宅基地管理制度改革，將和征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市一起，成為國土資源部今年進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革主要內(nèi)容。農(nóng)村宅基地，成為這場土地制度改革中的重點。

1 受限使用權(quán)難保財產(chǎn)權(quán)

在我國，宅基地特指用于農(nóng)村居民住宅建設(shè)的集體土地。農(nóng)民的宅基地及其上的房屋實則包含了三項權(quán)利：集體對宅基地的所有權(quán)、農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)和農(nóng)民對宅基地上房屋的所有權(quán)。

在各類土地權(quán)利中，宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)方面幾乎是受法律政策限制最為嚴(yán)格的：禁止城市居民購置宅基地，只允許村民在本村范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，嚴(yán)格限制超過該范圍的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押。

《報告》指出，由于農(nóng)民在宅基地上建造的房屋無法產(chǎn)權(quán)化，農(nóng)民房屋的財產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能受到限制，進(jìn)而限制了農(nóng)民房屋財產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能，如抵押、擔(dān)保等，農(nóng)戶的房屋財產(chǎn)權(quán)益無法在經(jīng)濟(jì)上充分實現(xiàn)，不能進(jìn)入社會財產(chǎn)增值體系和流動體系，不利于農(nóng)戶房產(chǎn)增值及實現(xiàn)增值收益，不利于保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。

在我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，法律對于宅基地的流轉(zhuǎn)限制已顯露弊端，較為普遍的現(xiàn)象就是“空心村”的出現(xiàn)——大批農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村出現(xiàn)了宅基地閑置現(xiàn)象，而且距離城市核心區(qū)越遠(yuǎn)，空心化程度就越高。

中國社科院農(nóng)村所研究員黨國英等專家在河北、河南、湖北、山西等地的30多個行政村進(jìn)行了調(diào)查，以大范圍村莊調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行估算表明，我國村莊空置面積，相當(dāng)于全國耕地總量的1/18。

1月16日，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長王衛(wèi)國指出，雖然按照土地管理法規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但在實踐中，“一戶一宅”規(guī)定并未得到有效執(zhí)行，宅基地“一戶多宅”現(xiàn)象突出，而且普遍存在面積超標(biāo)問題，村民在主體住宅之外亂搭濫建，盡可能多占地——現(xiàn)行的宅基地管理制度已越來越顯得捉襟見肘，力不從心。

2 保障宅基地的用益物權(quán)

與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不同，宅基地流轉(zhuǎn)制度不屬于集體經(jīng)濟(jì)或集體財產(chǎn)領(lǐng)域，而是農(nóng)民私人財產(chǎn)的范疇。迄今為止，土地管理法等法律法規(guī)尚未對宅基地使用權(quán)制度作出突破性規(guī)定。

但在實踐中，各地已經(jīng)邁出了探索步伐。比較具有代表性的，有重慶“地票模式”、天津“以宅基地?fù)Q房”模式和嘉興“兩分兩換模式”等。廣東省在2013年3月提出“允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財產(chǎn)收益”；同年10月，安徽省政府出臺《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》，建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度。

由于大多是“摸著石頭過河”，一些地區(qū)對農(nóng)民的宅基地使用權(quán)不夠重視，因此在房屋流轉(zhuǎn)過程中也出現(xiàn)了一些問題，導(dǎo)致農(nóng)民失去了宅基地使用權(quán)，尤其是個別地區(qū)“資本入村”帶來的農(nóng)民失地“出局”風(fēng)險，也引發(fā)了社會關(guān)注。

“因此，改革首要強(qiáng)調(diào)的是保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。”《報告》指出，只有強(qiáng)化宅基地用益物權(quán)，才能保護(hù)其流轉(zhuǎn)和收益的動態(tài)財產(chǎn)利益。

長期以來，集體土地所有權(quán)和使用權(quán)都沒有頒發(fā)相關(guān)憑證，存在著產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)能不明確等弊端。因此，《報告》提出，要完善農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，就得給宅基地頒發(fā)土地權(quán)證，明確權(quán)利歸屬，才能為宅基地管理和宅基地用益物權(quán)保障奠定好基礎(chǔ)。

3 對出讓人設(shè)立資格限制

針對《決定》中要求“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，《報告》認(rèn)為，在這一推進(jìn)過程中，需要制定階段性、過渡性的制度措施。

《報告》稱，在現(xiàn)階段，要對農(nóng)村房產(chǎn)和宅基地的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓有所限制。比如，應(yīng)對出讓人設(shè)立資格限制，規(guī)定出讓人必須在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定住所和生活來源，對非本地受讓人設(shè)立在規(guī)定年限內(nèi)的再轉(zhuǎn)讓限制，限制對單個主體的宅基地?fù)碛辛?，超量擁有的予以?qiáng)制拍賣或征收高額稅收，以防止囤地投機(jī)和大面積兼并。

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授李顯冬提出了一種“現(xiàn)階段符合農(nóng)民實際需求的靈活流轉(zhuǎn)方式”——我國古老而特有的民事制度“典權(quán)”?！暗錂?quán)”即支付典價而使用收益他人的不動產(chǎn)，在他人不贖回時，取得該不動產(chǎn)所有權(quán)，“有買賣之實而無買賣之名”。

李顯冬建議，可以通過立法認(rèn)可這一傳統(tǒng)典賣方式，允許農(nóng)民通過典賣，以附贖回權(quán)方式出售房屋，不改變宅基地使用權(quán)主體而實現(xiàn)住房所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，同時保留未來若干年內(nèi)通過返還價款贖回房屋的權(quán)利，既能讓農(nóng)民取得進(jìn)入城鎮(zhèn)生活創(chuàng)業(yè)的資金以及收益保障，又能在一定時期內(nèi)保留回鄉(xiāng)返產(chǎn)的選擇權(quán)，無疑可以對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)土地等生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化重組。

4 建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場

《報告》認(rèn)為，未來須建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，通過公開競價完成土地轉(zhuǎn)讓，配置建設(shè)用地資源，繼而逐步將宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，淡化宅基地使用權(quán)與一般建設(shè)用地使用權(quán)在法律上的區(qū)別，實現(xiàn)國有土地和集體土地同制、同權(quán)、同價的根本目標(biāo)。

“嚴(yán)格地說，宅基地入市與集體建設(shè)用地入市有所不同，后者主要是針對城市地區(qū)的發(fā)展需求開展的土地投資和開發(fā)建設(shè)，而前者主要是面向農(nóng)村地區(qū)的住房消費需求開展的就地流通和財產(chǎn)變現(xiàn)?！蓖跣l(wèi)國解釋，如果說集體建設(shè)用地入市是直接進(jìn)入現(xiàn)成的“高速公路”，宅基地入市就是把原來的“羊腸小道”拓寬為“鄉(xiāng)道”、“省道”。

《報告》建議，對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，需要在總結(jié)試點經(jīng)驗和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上出臺法律法規(guī)，確定目標(biāo)，明確原則，設(shè)定權(quán)利義務(wù)，完善規(guī)則并注重監(jiān)管，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場完成從幼稚到成熟、從自發(fā)到規(guī)范、從實物到金融、從分散到聯(lián)網(wǎng)的成長過程。

來自國土資源部的消息則顯示，2014年，國土部將制定宅基地管理辦法，完善宅基地的規(guī)模確定、標(biāo)準(zhǔn)控制、取得和分配制度，對符合法定條件的農(nóng)民宅基地要應(yīng)保盡保。國土部還將加快包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。