公共服務(wù)視閾下的社會(huì)活力分析

文 （中共攀枝花市委黨校，四川攀枝花 617000）

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展不斷提升人們的需求層次，經(jīng)過30多年的改革開放，人們的物質(zhì)生活水平有了顯著提高，市場上可供選擇的商品與服務(wù)琳瑯滿目，人們在選擇私人物品與服務(wù)時(shí)有了更廣闊的空間，但在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，可以選擇的服務(wù)和產(chǎn)品卻相對(duì)單一。長期以來，我國公共服務(wù)的供給主要依賴政府力量，以政府為單一主體的服務(wù)模式既不能滿足人民群眾日益增長的多元化、高質(zhì)量服務(wù)需求，同時(shí)也束縛了社會(huì)活力的競相迸發(fā)。

一、公共服務(wù)視閾下社會(huì)活力的表現(xiàn)形式

社會(huì)活力是指在一定自然歷史條件下，一個(gè)社會(huì)有機(jī)體各個(gè)構(gòu)成要素及其相互作用時(shí)具有的自我修復(fù)與自我完善的能力。社會(huì)整體發(fā)展的活力源于社會(huì)主體的細(xì)胞即人的活力、資源的活力和社會(huì)生產(chǎn)生活整體運(yùn)行的活力，它是一個(gè)民族、國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力。在公共服務(wù)體系中，社會(huì)活力表現(xiàn)為三個(gè)層面：

1.公共服務(wù)主體的活力。公共服務(wù)主體的活力表現(xiàn)為其能動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性的充分發(fā)揮，既包括以政府為主的服務(wù)機(jī)構(gòu)，也包括社會(huì)中有能力也愿意參與公共服務(wù)的個(gè)體和組織。使公共服務(wù)主體充滿活力成為可能隱含三個(gè)前提：一是參與服務(wù)的人們能在自由、公平與開放的社會(huì)環(huán)境中有尊嚴(yán)的工作，以維系旺盛的生命力和樂觀向上的人生態(tài)度。二是參與公共服務(wù)的社會(huì)組織在數(shù)量和類型上應(yīng)該豐富多樣，呈現(xiàn) “百花齊放”、“百舸爭流”的社會(huì)形態(tài)。三是參與公共服務(wù)的社會(huì)組織或個(gè)體之間能有效協(xié)調(diào)與整合以形成社會(huì)凝聚力、向心力和整合力。

2.公共資源的活力。公共資源是提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)性條件，主要包括社會(huì)資源、自然資源和行政資源。由于資源的稀缺性與公共性，其運(yùn)行模式往往是不同利益主體間博弈的結(jié)果，政府作為公共資源的分配者，公共資源怎樣提供，向誰提供以及提供的數(shù)量、方式等在很大程度上由政府說了算。公共資源的活力一方面表現(xiàn)為資源能夠得到有效配置和利用，實(shí)現(xiàn)公共資源的社會(huì)價(jià)值最大化；另一方面，公共資源的公共性特征要求公共資源在分配過程中要體現(xiàn)公正、公平。

3.公共服務(wù)機(jī)制的活力。公共服務(wù)機(jī)制的活力表現(xiàn)為能實(shí)現(xiàn)其運(yùn)行過程中的自我調(diào)控和自我更新，不斷滿足新的公共服務(wù)需求。公共服務(wù)雖是政府的主要職責(zé)之一，但是公共服務(wù)的組織和生產(chǎn)方式卻是多種多樣的，在不同國家由于歷史文化和政治制度的不同，往往有不同的選擇。如美國在公共服務(wù)領(lǐng)域通過引入市場機(jī)制，打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，引導(dǎo)和鼓勵(lì)其他社會(huì)組織和個(gè)人參與其中，在市場競爭機(jī)制下，各方參與力量不得不考慮如何以更低的成本來提升服務(wù)質(zhì)量和效率。競爭的市場可以提升服務(wù)效率和降低生產(chǎn)成本，有研究表明：公共服務(wù)的競爭性外包平均降低25%-30%的成本，英國的經(jīng)驗(yàn)也顯示，一度是政府財(cái)政包袱的英國石油、英國航空公司、電信公司等轉(zhuǎn)移為民營后，從1979年起，英國政府每年增加了50%的收入。［1］

二、我國公共服務(wù)體系中抑制社會(huì)活力的因素

1.政府單一主體的供給模式?jīng)]有形成社會(huì)參與的合力。在一個(gè)充滿活力的社會(huì)中，公共服務(wù)的供給應(yīng)該是全社會(huì)主體積極參與的多種模式的呈現(xiàn)。我國公共服務(wù)的供給基本上是以政府為單一主體的供給模式，政府雖然在一定程度上可以解決公共服務(wù)的公益性問題，但在滿足公眾參與公共服務(wù)的需求以及政府工作人員提高服務(wù)的積極性方面顯得不足。在以政府為單一主體的供給模式中，一方面，公眾參與公共服務(wù)的渠道狹窄，相關(guān)的公共服務(wù)需求和信息處于封閉、半封閉狀態(tài)，這直接影響到公民參與公共服務(wù)的能動(dòng)性和熱情；另一方面，它使得基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律在公共服務(wù)的運(yùn)行過程中被屏蔽，在缺乏有效的競爭下，政府作為單獨(dú)的服務(wù)主體，可以無視市場的變化和公眾的需求，任意決定提供服務(wù)的類型、時(shí)間和質(zhì)量等，缺乏提升公眾滿意度的動(dòng)力。因此，在現(xiàn)有的公共服務(wù)體系下，參與公共服務(wù)供給的政府主體和社會(huì)主體的活力都不能得以有效發(fā)揮，更難以形成全社會(huì)積極參與公共服務(wù)供給的合力。社會(huì)是一個(gè)有機(jī)整體，它要可持續(xù)健康的發(fā)展就要形成社會(huì)參與的合力，活力蘊(yùn)含在合力之中，如果社會(huì)缺乏個(gè)體要素的活力與整體的凝聚力，社會(huì)活力就如同無根之木，無源之水。

2.公共服務(wù)供給不足限制了社會(huì)自由選擇的能力?；盍ι鐣?huì)首先是一個(gè)能夠自由選擇的社會(huì)，自由選擇的前提是多樣性。長期以來，我國公共服務(wù)供給整體呈現(xiàn)出供不應(yīng)求的局面，不僅中西部地區(qū)的公共服務(wù)供給不足，即使是天津、杭州等東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，也出現(xiàn)供給不足的問題。如在公共教育服務(wù)上，市場上可供選擇的“優(yōu)質(zhì)教育”資源供給嚴(yán)重不足，人們不得不在有限的教育資源下尋求體制外的選擇空間，從而導(dǎo)致大量非法幼兒園的存在，讓孩子放棄九年義務(wù)教育念私塾的家長，高考空巢班的出現(xiàn)等等亂象。公共服務(wù)的供給不足嚴(yán)重限制了人們在獲得公共產(chǎn)品與服務(wù)時(shí)自由選擇的權(quán)利?；盍σ馕吨杂桑杂赡転榛盍ぐl(fā)提供最大的選擇空間，在充滿各種可能性的空間中社會(huì)主體才能達(dá)到最為自主和活力極度釋放的狀態(tài)。因此，公共服務(wù)供給的不足使人們沒有辦法按照人性的內(nèi)在需求去充分享受參與、競爭、選擇公共服務(wù)的自主和自由，甚至還容易造成強(qiáng)制消費(fèi)的現(xiàn)象，即政府生產(chǎn)什么，生產(chǎn)了多少，公眾就得消費(fèi)什么，消費(fèi)多少，人們參與社會(huì)實(shí)踐的自由受其限制，社會(huì)活力也必然受到制約。

3.公共資源配置不合理抑制了社會(huì)建設(shè)的動(dòng)力。公平是人們進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的動(dòng)力源泉，可以有效地激發(fā)社會(huì)活力。從現(xiàn)實(shí)情況看，公共服務(wù)資源配置不公是我國當(dāng)前社會(huì)的普遍現(xiàn)象。城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)存在較大差距，如衛(wèi)生資源配置方面：包括醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人才等醫(yī)療衛(wèi)生資源的80%集中在大城市，而80%的患者卻集中在農(nóng)村地區(qū)；中國享有醫(yī)療衛(wèi)生保障的人約占15%，主要是國家公務(wù)人員群體，而大多數(shù)社會(huì)低收入群體的基本醫(yī)療服務(wù)卻得不到有效覆蓋。［2］社會(huì)是由個(gè)人組成的，對(duì)每一個(gè)社會(huì)成員來說，基本公共資源的配置是影響其參與社會(huì)建設(shè)的重要?jiǎng)恿ΑＲ环矫?，人們本能地希望流向資源更多的地區(qū)，但一個(gè)城市的承載能力有限，當(dāng)其不堪負(fù)重時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)城市和農(nóng)村公共資源雙缺的尷尬局面；另一方面，在公共資源的配置上，人們既患寡更患不均，當(dāng)公共服務(wù)資源只為少數(shù)人所享有時(shí)，社會(huì)中大多數(shù)人參與社會(huì)建設(shè)的動(dòng)力必將受挫，而社會(huì)活力也會(huì)走向窒息。

三、完善公共服務(wù)，激發(fā)和釋放社會(huì)活力

1.實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的理性回歸。在改革開放初期，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，中央制定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，30多年過去了，中國的經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造了舉世矚目的發(fā)展成績，人民的生活水平也得到了大幅度提高。但在公共服務(wù)領(lǐng)域，和人民切身利益相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和環(huán)境等問題卻相對(duì)欠缺。長期以來，一些地方政府唯經(jīng)濟(jì)論，不惜一切代價(jià)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，反而忽略和淡化了其生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的基本職能。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的是為了更好的服務(wù)人民，讓發(fā)展的成果為人民所共享。習(xí)近平任總書記第一次與中外記者見面會(huì)上就指出：“人民期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好?！保?］面對(duì)人民的眾多期盼，只有將公共服務(wù)作為政府的主要職能或核心職能，依法明確規(guī)定各級(jí)政府公共服務(wù)的職責(zé)權(quán)限，加大政府對(duì)公共服務(wù)的投入力度，實(shí)現(xiàn)政府理性回歸到公共服務(wù)職能的提供與保障上來，才能切實(shí)促使各級(jí)政府高度重視公共服務(wù)職能，以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共服務(wù)需求。

2.向社會(huì)力量進(jìn)一步放開公共服務(wù)領(lǐng)域。長期以來，政府在社會(huì)管理與服務(wù)中受制于傳統(tǒng)“管制”理念的束縛，習(xí)慣于按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路和模式直接向社會(huì)提供服務(wù)，嚴(yán)重束縛社會(huì)資源和生產(chǎn)要素的自由組合與優(yōu)化配置。在公共服務(wù)需求日益增長的今天，公共服務(wù)領(lǐng)域必須要向社會(huì)開放，充分吸納社會(huì)力量的廣泛參與，在相互協(xié)商與合作中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。一方面因?yàn)檎疀]有能力滿足社會(huì)多層次、多元化的公共服務(wù)需求，客觀上需要社會(huì)力量來進(jìn)行補(bǔ)充；另一方面，越來越多的社會(huì)組織和公眾在滿足自己需求之后期望進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，他們有意愿也有能力參與公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供。2004年，自然之友和北京地球村等六家組織發(fā)起并組織了 “26度空調(diào)節(jié)能行動(dòng)”，此行動(dòng)得到了全國51家民間環(huán)保組織的響應(yīng)和支持，也得到了公眾的積極響應(yīng)，全社會(huì)由此掀起了一股空調(diào)節(jié)能熱潮。2006年，全國各級(jí)政府部門開始加入進(jìn)來。2007年6月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公共建筑空調(diào)溫度控制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，要求所有公共建筑夏季室內(nèi)空調(diào)溫度不得低于26度。［4］

3.構(gòu)建合理的多元化公共服務(wù)供給機(jī)制。多元化的公共服務(wù)供給是指政府、社會(huì)組織與公眾等多元主體采用多種方式，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢共同參與公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，以形成公共服務(wù)供給的良性運(yùn)行機(jī)制。多元供給的特征在于公共服務(wù)由多元主體供給，多元主體能夠合作提供公共服務(wù)，多元主體之間也存在市場競爭。政府在構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給機(jī)制時(shí)，首先，要注意保障社會(huì)不能和不愿意提供的服務(wù)供給。如：國防、基礎(chǔ)設(shè)施等。因?yàn)槊駹I資本的逐利性與公共服務(wù)的公益性之間可能會(huì)產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾，提供社會(huì)不能或不愿意供給的公共服務(wù)既是政府的合法性基礎(chǔ)，也保障了公共服務(wù)的公共價(jià)值屬性；其次，在可私營化的公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制。服務(wù)質(zhì)量能否提高的關(guān)鍵在于提供服務(wù)的各方力量之間是否存在競爭，而不在于服務(wù)到底是由公共部門還是由私人部門提供，私人部門有適應(yīng)競爭的組織結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制，因此在可由私人部門提供的公共服務(wù)領(lǐng)域可采取合同出租、政府采購、特許經(jīng)營或參股等方式引導(dǎo)私人部門參與公共服務(wù)；最后，鼓勵(lì)社會(huì)提供和自我協(xié)助。社會(huì)作為政府和市場外的第三種力量，是公共服務(wù)供給的有效補(bǔ)充。

4.尊重和保障社會(huì)自主選擇公共服務(wù)的權(quán)利。在公共服務(wù)體系中，政府有提供服務(wù)的義務(wù)，但沒有控制社會(huì)自主選擇公共服務(wù)的權(quán)力。社會(huì)自主選擇公共服務(wù)的權(quán)利是指社會(huì)成員和組織對(duì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供主體、數(shù)量、品質(zhì)以及供給方式上的話語權(quán)與決定權(quán)。具體表現(xiàn)為社會(huì)成員在不期望消費(fèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域有拒絕的權(quán)利，在需要供給公共服務(wù)的領(lǐng)域能夠自主選擇適合自己的服務(wù)主體、服務(wù)方式和服務(wù)內(nèi)容。如：醫(yī)療衛(wèi)生方面，病人可以根據(jù)自身情況自主選擇醫(yī)院、醫(yī)生；教育領(lǐng)域，家長可以根據(jù)學(xué)校的課程設(shè)置或教學(xué)模式以及子女的特點(diǎn)為他們選擇理想的學(xué)校。隨著科技信息的不斷發(fā)展，人的活動(dòng)空間已不受國籍和地域限制，人們在購買私人物品時(shí)，本地區(qū)限制的商品可以通過網(wǎng)絡(luò)在其他地區(qū)購買，海外代購則可以避開各種高額稅費(fèi)，任何想要控制人們自主消費(fèi)的意愿在這個(gè)時(shí)代最終都會(huì)落空。因此，政府要尊重和保障社會(huì)自主選擇公共服務(wù)的權(quán)利，要建立以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)機(jī)制，改變過去自上而下供給公共服務(wù)的方式，由“為民做主”升級(jí)為“由民做主”，尊重公眾的主觀意愿；要保障公眾對(duì)公共服務(wù)信息的知情權(quán)，如公共服務(wù)的供給時(shí)間、地域、內(nèi)容、方式等的具體安排，這是公眾進(jìn)行公共服務(wù)選擇的基本前提。

5.實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源的公平配置。實(shí)現(xiàn)公共資源的公平配置就要保障社會(huì)成員對(duì)公共資源和社會(huì)財(cái)富的合理分配和享用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的最大化。首先，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入公共資源開發(fā)利用領(lǐng)域，營造公平競爭的社會(huì)環(huán)境。在我國，電力、電信、油氣等壟斷行業(yè)廉價(jià)甚至是免費(fèi)獲得全民所有的公共資源，他們付出的少卻得到很多，在和其他企業(yè)的競爭中具有不公平的競爭優(yōu)勢，其產(chǎn)生的壟斷利潤沒有轉(zhuǎn)化為公共利益，還進(jìn)一步加劇了收入分配的不公。其次，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。我國公共資源的配置優(yōu)先考慮的是城市，城市擁有更完善的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源，即便是進(jìn)入城市工作的“農(nóng)民工”，也沒有資格享受城市居民與生俱來的公共福利，因此要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)性公共資源的供給，改善農(nóng)村居住環(huán)境的軟硬件。同時(shí)要加快戶籍制度改革，逐步消除戶籍制度在公共資源配置中的影響，使城鄉(xiāng)居民能平等的享有公共資源。最后，建立覆蓋全體社會(huì)成員的社會(huì)保障機(jī)制，在社會(huì)保障、社會(huì)福利等公共資源上實(shí)現(xiàn)人人共享社會(huì)發(fā)展成果的基本宗旨。

［1］E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］.周志忍等譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.

［2］陳丹,唐茂華.關(guān)注公共資源配置的公平性問題［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/GB/49154/49156/7766672.html.

［3］習(xí)近平系列重要講話讀本:讓老百姓過上好日子［EB/OL］.http://opinion.people.com.cn/n/2014/0710/c1003 -25264271.html.

［4］ 自然之友. 我們的成就［EB/OL］.http://www.fon.org.cn/index.php/index/post/id/32.