對(duì)“區(qū)分實(shí)施選任制和委任制干部選拔方式”的思考

文/（中共成都市委黨校，四川成都 610110）

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“改進(jìn)競爭性選拔干部辦法，改進(jìn)優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔機(jī)制，區(qū)分實(shí)施選任制和委任制干部選拔方式，堅(jiān)決糾正唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象”?！稕Q定》提出的這一要求為改革我國干部選拔機(jī)制指明了方向，這對(duì)于優(yōu)化我國干部的選用機(jī)制具有十分重要的意義。

一、現(xiàn)行干部選拔方式過分依賴民主選舉

有人認(rèn)為，民主選舉是民主政治的核心內(nèi)容，于是十分重視民主選舉，這本身并沒有錯(cuò)。但是，民主選舉并不是選舉范圍越大越好，什么樣的權(quán)力職位適宜選舉，什么樣的權(quán)力職位不適宜選舉，其實(shí)是有邊界的。因?yàn)椋裰鬟x舉其實(shí)就是選舉者將權(quán)力授與被選舉者，這就要求被選舉者要對(duì)選舉者負(fù)責(zé)，而且被選舉者一旦獲得選舉成功也有能力對(duì)選舉者負(fù)責(zé)。如我們選舉市長就是將全市的行政權(quán)力交給市長來管理，市長就應(yīng)該對(duì)選民及市民負(fù)責(zé)，既然他有了全市的行政管理權(quán)力當(dāng)然他也有這個(gè)能力對(duì)選民或者市民負(fù)責(zé)。同樣，我們選舉人大代表，就是我們將立法權(quán)力交給了人大代表，人大代表對(duì)選民負(fù)責(zé)，在行使立法權(quán)力時(shí)要表達(dá)選民的利益和訴求。因此，筆者認(rèn)為，有這種權(quán)力授受關(guān)系的就適合選舉，沒有這種權(quán)力授受關(guān)系的就不適合選舉。民主選舉往往是針對(duì)特定權(quán)力對(duì)象的選舉，如一個(gè)國家或地區(qū)的行政首長或立法人員等等。這就是說民主選舉有一定的對(duì)象范圍，即該“選誰”的問題，并不是說一談民主選舉就一窩蜂地什么干部職位都要求選舉，其實(shí)這不是真正意義的民主選舉，而且還浪費(fèi)大量的人力、物力和精力。

然而，在現(xiàn)實(shí)中，我們很尷尬地發(fā)現(xiàn)，干部民主選舉有一種越來越擴(kuò)大的趨勢，特別是在人們要求干部人事制度改革的呼聲中，民主選舉干部似乎成了靈丹妙藥，選舉的范圍對(duì)象不斷擴(kuò)大。部門領(lǐng)導(dǎo)要選舉，部門處（科）室領(lǐng)導(dǎo)要選舉，甚至連巡視員（助理巡視員）、調(diào)研員（助理調(diào)研員）等非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)同樣要選舉。每當(dāng)選舉時(shí)候看到被選舉者為競選局長（副局長）、處長（副處長）、巡視員（助理巡視員）、調(diào)研員（助理調(diào)研員）而慷慨陳詞的時(shí)候，我們都很困惑。因?yàn)?，作為選舉者不知道自己將什么權(quán)力授予了競選者，作為競選者也不知道自己該對(duì)誰負(fù)責(zé)。于是，其競選講的多是空話、套話，讓選舉者對(duì)民主選舉產(chǎn)生錯(cuò)覺，這就將民主選舉的本來意義完全顛倒了，無助于民主政治的健康發(fā)展。

二、干部選拔過度依賴民主選舉存在的弊端

干部選拔如果不根據(jù)干部職務(wù)的特點(diǎn)，搞一刀切，甚至無限擴(kuò)大民主選舉干部的范圍，造成過度依賴民主選舉，其實(shí)存在很大的弊端。

一是任意擴(kuò)大民主選舉的范圍和對(duì)象很容易混淆和顛倒權(quán)力授受關(guān)系。民主選舉有特定的范圍和對(duì)象，如前所述，我們選舉市長，縣長等，是選舉者明確授予了市長和縣長的行政權(quán)力，我們選舉人大代表是明確授予了人大代表的立法權(quán)力，我們選舉法院院長和檢察院檢察長是明確授予了他們的司法權(quán)力。其選舉者與被選舉者之間有明確的權(quán)力授受關(guān)系，即責(zé)任關(guān)系。但是，我們選舉部門領(lǐng)導(dǎo)、處（科）室領(lǐng)導(dǎo)、甚至巡視員（助理巡視員）和調(diào)研員（助理調(diào)研員）等，選舉者既沒有授權(quán)的權(quán)力，被選舉者也沒有對(duì)選舉者負(fù)責(zé)的義務(wù)，因?yàn)椴块T領(lǐng)導(dǎo)、處（科）室領(lǐng)導(dǎo)、巡視員（助理巡視員）和調(diào)研員（助理調(diào)研員）這些都是公務(wù)人員，他們更應(yīng)該對(duì)法律負(fù)責(zé)，而不是對(duì)選舉者負(fù)責(zé)，除非他們違反法律規(guī)定滿足選舉者的要求。顯然，這樣的民主選舉是不科學(xué)的，與民主選舉的本質(zhì)相悖。

二是任意擴(kuò)大民主選舉的范圍和對(duì)象很容易讓人們對(duì)民主選舉產(chǎn)生錯(cuò)覺。由于目前民主選舉范圍和對(duì)象的任意擴(kuò)大，全國各地和各部門都在選舉。于是，在我國天天都有民主選舉發(fā)生，有時(shí)候一個(gè)單位一年都有幾次民主選舉局長（副局長）、處長（副處長）、巡視員（助理巡視員）、調(diào)研員（助理調(diào)研員）等，這就很容易讓選舉者產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，以為原來民主選舉都是這樣一個(gè)形式，特別是由于民主選舉的頻率過高，大家不僅沒有認(rèn)識(shí)到民主選舉是選舉者的重要權(quán)利，而且一聽說民主選舉就是要去劃“勾”，甚至帶著某種囑托去劃這個(gè)“勾”，由此對(duì)民主選舉從心理上產(chǎn)生厭煩情緒甚至有抵觸，這就完全背離了民主選舉的本質(zhì)意義，嚴(yán)重危害民主選舉的健康發(fā)展。

三是任意擴(kuò)大民主選舉的范圍和對(duì)象很容易導(dǎo)致公務(wù)人員不注重平時(shí)努力踏實(shí)工作，而是想盡辦法通過“民主選舉”競選拉票獲得想要的職位。由于民主選舉的程序要求投票表決，按照得票多少確定當(dāng)選后才能任命。得票多少成為是否當(dāng)選的關(guān)鍵環(huán)節(jié)或者是最為重要的因素。于是，競選者想盡一切辦法去爭取獲得更多的選票，這就導(dǎo)致平時(shí)認(rèn)真塌實(shí)工作尤其是嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事情的老實(shí)人，要么因?yàn)樽约涸诟傔x中不善于去拉票而落選，要么因?yàn)樽约浩綍r(shí)做事嚴(yán)格認(rèn)真容易得罪人而導(dǎo)致得票少也落選。這樣下去，在公務(wù)人員中形成一種不好的風(fēng)氣，大家都愿意當(dāng)好好先生，不愿得罪人，人人都想到競選那一天的“得票”多少，關(guān)系到自己職位升遷，不敢批評(píng)，也不愿意批評(píng)，這就把考核任命公務(wù)人員與民主選舉權(quán)力機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人員混為一談，嚴(yán)重扭曲了民主選舉的功能。

三、區(qū)分實(shí)施選任制和委任制干部選拔方式，不同的干部類別實(shí)行不同的選任方式

分類選任是干部工作科學(xué)化、精細(xì)化的必由之路，是國家公職人員管理現(xiàn)代化的通行做法。所謂干部委任制即黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部由上級(jí)黨的機(jī)關(guān)直接任命。所謂選任制則是指通過一種規(guī)則和程序從所有人或少數(shù)人中選擇幾個(gè)人或一個(gè)人擔(dān)任一定職務(wù)的任用方式。在這兩種方式中，我們過去很長一段時(shí)間傾向委任制，所有的干部幾乎都是上級(jí)任命，也導(dǎo)致了“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺或不自覺地把自己的上級(jí)看成是自己職務(wù)的賜予者，甚至有時(shí)把自己上級(jí)中的某一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者看成是自己職務(wù)的賜予者”等問題。正因?yàn)槿绱?，委任制多遭詬病。上個(gè)世紀(jì)90年代以來，中央及地方各級(jí)政府在堅(jiān)持黨管干部原則的基礎(chǔ)上，不斷改革和完善委任制的干部選任制度，促使干部選任過程趨向公開化和民主化，選任程序趨向規(guī)范化和制度化，使選任制成為選拔任用干部的主要方式。于是，又出現(xiàn)了不分干部類別，不分干部職級(jí)等一律實(shí)行選任制的趨勢，在某種程度上也造成了不好的影響。為此，筆者認(rèn)為，委任制和選任制是我國干部選拔任用的兩種主要方式，都為黨的干部事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。很難簡單地說哪種方式絕對(duì)好，哪種方式絕對(duì)不好。不可否認(rèn)，世界上所有的民主國家都把民主選舉作為民主制度的主要表現(xiàn)形式之一。但是，各個(gè)國家并不是所有公職人員都要民主選舉，而是根據(jù)不同職位的特點(diǎn)實(shí)行不同的選人用人方式。

（一）干部選舉范圍法定，不要隨便擴(kuò)大干部民主選舉對(duì)象的范圍

到底該怎么選任干部其條件固然很多，但筆者認(rèn)為，重要的一條就是要堅(jiān)持民主選舉的范圍和對(duì)象不能隨便擴(kuò)大，必須嚴(yán)格按照國家的法律進(jìn)行民主選舉，我國的國家機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)成員其選舉也是有明確的范圍和對(duì)象規(guī)定。如，《憲法》第六十條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)每屆任期五年。全國人民代表大會(huì)任期屆滿的兩個(gè)月以前，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)必須完成下屆全國人民代表大會(huì)代表的選舉?！稇椃ā返谄呤艞l規(guī)定，中華人民共和國主席、副主席由全國人民代表大會(huì)選舉。《憲法》第六十二條規(guī)定，根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長的人選。全國人民代表大會(huì)行使選舉最高人民法院院長、選舉最高人民檢察院檢察長的權(quán)力；《憲法》第六十七條規(guī)定，根據(jù)最高人民法院院長的提請(qǐng)，任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會(huì)委員和軍事法院院長；根據(jù)最高人民檢察院檢察長的提請(qǐng)，任免最高人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會(huì)委員和軍事檢察院檢察長，并且批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長的任免?！稇椃ā返纳鲜鲆?guī)定，分別確定了我國的國家機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)成員哪些是由選舉產(chǎn)生，哪些是由任命決定的，顯然并非都由選舉產(chǎn)生。在地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府中，《憲法》第九十七條規(guī)定，省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)代表由下一級(jí)的人民代表大會(huì)選舉；縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉。《憲法》第一百零一條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長。這些規(guī)定也表明，我國地方立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)選舉的范圍和對(duì)象是特定的，并不是所有公務(wù)人員都由選舉產(chǎn)生。因此，堅(jiān)持民主選舉必須遵守國家《憲法》的規(guī)定，什么職務(wù)該民主選舉，什么職務(wù)該考核任命應(yīng)該有明確的范圍和界限，不能動(dòng)不動(dòng)就要民主選舉領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)甚至非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，那種把民主選舉范圍和對(duì)象隨意擴(kuò)大化的現(xiàn)象不僅無助于中國民主政治的發(fā)展，而且還有損于民主選舉的健康持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其成員的選拔，有民主選舉，也有考核任命，兩種形式各有自己的特點(diǎn)和優(yōu)勢，關(guān)鍵是要把握什么范圍和哪些對(duì)象適合民主選舉，哪些范圍和對(duì)象適合考核任命，必須嚴(yán)格區(qū)別其界限，不能絕對(duì)化，這也是世界民主選舉和民主政治發(fā)展的一個(gè)慣例。近年來，許多地方圍繞建立科學(xué)有效的選人用人機(jī)制進(jìn)行了有益探索，如投票推薦、民主測評(píng)、競爭性選拔等。不可否認(rèn)，這些探索創(chuàng)新豐富了干部選拔渠道和手段，讓一大批優(yōu)秀干部脫穎而出，但也存在唯票唯考唯年齡取人等不良傾向，致使一些高分低能的“考試專業(yè)戶”、和稀泥的“老好人”、拉關(guān)系走門子的“官油子”得到誤用，讓一些踏實(shí)干事、埋頭苦干的老實(shí)人吃虧、一些敢抓敢管敢頂敢碰硬的“鐵面人”受到冷落，模糊了用人導(dǎo)向，敗壞了黨內(nèi)風(fēng)氣。

因此，必須按照黨的十八屆三中全會(huì)《決定》要求，真正做到區(qū)分實(shí)施選任制和委任制干部選拔方式，明確哪些干部適用選舉民主，哪些干部適用實(shí)績晉升，不能搞“一刀切”，既不能將所有干部都實(shí)行民主選舉，也不能將所有干部的選拔都回到過去實(shí)行的任命制。必須堅(jiān)持黨管干部原則，分類選拔、知人善任、人盡其才，真正把好干部及時(shí)發(fā)現(xiàn)出來、合理使用起來。

（二）完善委任制選拔干部機(jī)制

過去我們說委任制選拔干部出現(xiàn)這樣那樣的問題，并不是說這個(gè)制度絕對(duì)不好，而是我們沒有建立相關(guān)的配套機(jī)制。因此，委任制選拔干部要建立健全一套機(jī)制，突出實(shí)績晉升。

首先，科學(xué)制定委任制干部的適用范圍。在我國干部人事制度中，領(lǐng)導(dǎo)干部也是一個(gè)門類眾多的復(fù)雜體系，有不同的類別，不同的職級(jí)，不同的屬性等等。對(duì)于這樣一個(gè)復(fù)雜的干部體系，我們的選拔方式也不能一概而論。從實(shí)際情況看，黨政機(jī)關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、部門中層領(lǐng)導(dǎo)、非領(lǐng)導(dǎo)職位和一般干部就可以適用委任制進(jìn)行選拔，沒有必要進(jìn)行民主選舉。因?yàn)樵谒麄兊倪x舉者和被選舉者之間很難形成權(quán)力義務(wù)關(guān)系，其選舉也只能是走走形式而已，既費(fèi)時(shí)費(fèi)力，又很難達(dá)到預(yù)期效果。不適合民主選舉的干部就不要照搬民主選舉方式，否則適得其反。當(dāng)然，對(duì)于委任制選拔干部人們會(huì)擔(dān)心上級(jí)任命會(huì)出現(xiàn)下級(jí)討好上級(jí)，甚至行賄上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，買官賣官等問題，這樣的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然存在，這如同選任制也存在被選舉人行賄選舉人、拉票等舞弊行為一樣，關(guān)鍵是我們要有配套制約措施，堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向和原則，積極引導(dǎo)干部在“實(shí)干、實(shí)績和能力”上比拼，將主要精力放在謀事干事成事上。

其次，明確委任制的基本原則。委任制實(shí)行的是上級(jí)任命，其任命的依據(jù)是什么，自然成為人們關(guān)心的重要問題。目前，對(duì)于委任制選拔干部最為重要的是要堅(jiān)持“實(shí)績晉升”原則。正如習(xí)近平同志指出，“真正使那些老老實(shí)實(shí)做人、扎扎實(shí)實(shí)做事、實(shí)績突出的干部得到褒獎(jiǎng)和重用，推動(dòng)全黨全社會(huì)形成當(dāng)老實(shí)人、講老實(shí)話、做老實(shí)事的良好氛圍?！币虼?，應(yīng)按照實(shí)績晉升原則，制定一套科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部績效考評(píng)機(jī)制，對(duì)不同層次、不同類型的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行分類考核，把領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)績系統(tǒng)地、全面地、歷史地反映出來，為選拔委任制干部提供科學(xué)依據(jù)。

第三，完善相關(guān)配套措施，確保委任制選拔干部公平公正。委任制選拔干部實(shí)際上是伯樂相馬，伯樂如何選出好馬，不僅要發(fā)揮伯樂的作用，也要發(fā)揮制度的作用，兩個(gè)作用同時(shí)發(fā)揮出來，既可以保證伯樂選出“千里馬”，又能夠確保公平公平，維護(hù)其合法性。委任制干部的選拔，要建立擴(kuò)大提名制度、考察環(huán)節(jié)的民意收集制度、決定環(huán)節(jié)黨委（黨組）內(nèi)部民主討論制度，等等。通過這些制度環(huán)節(jié)的程序保障，真正使務(wù)實(shí)、扎實(shí)、踏實(shí)干事的干部，不事張揚(yáng)、埋頭苦干、實(shí)績突出的干部，受到鼓勵(lì)、褒獎(jiǎng)和重用。

（三）選任制選拔干部要完善有關(guān)制度和程序

選任制作為新的干部選拔方式，確實(shí)彌補(bǔ)了委任制的不足。但是，在實(shí)際工作中也出現(xiàn)了一些問題。尤其是民主推薦是選任制干部選拔方式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必經(jīng)程序，為廣大干部群眾廣泛關(guān)注。因此，針對(duì)這個(gè)問題，要進(jìn)一步完善相關(guān)制度，突出科學(xué)有效的選人用人機(jī)制，避免簡單以票取人，確保民主推薦風(fēng)清氣正。

首先，科學(xué)設(shè)置民主推薦參與人員。民主推薦參與人員是選任制選拔干部的重要參與者，什么人參與民主推薦，多少人參與民主推薦是民主推薦能否成功的重要因素。但在實(shí)際工作中，目前民主推薦的人員設(shè)置不是很科學(xué)。主要是具有被推薦資格者和不具有被推薦資格的人員同時(shí)參加推薦大會(huì)，具有被推薦資格范圍內(nèi)的人員相互具有排他性，容易干擾民主推薦的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。因此，要科學(xué)設(shè)置民主推薦參與人員，具有被推薦資格者及其相關(guān)人員應(yīng)該實(shí)行回避，一律不參加民主推薦大會(huì)。

其次，實(shí)行信息公開，公平競爭制度。既然是民主推薦，作為推薦者詳細(xì)了解被推薦者的信息、想法和打算，是推薦者是否推薦誰或者不推薦誰的重要依據(jù)。但在實(shí)際工作中，信息不對(duì)稱妨礙了民主推薦的公平競爭。在推薦大會(huì)上，符合推薦的人選都沒有機(jī)會(huì)展示自己的工作業(yè)績，甚至對(duì)被推薦的職位的認(rèn)識(shí)、喜好和打算等都沒有明確的表達(dá)。因此，推薦者也只能夠憑感覺劃“勾”，甚至順?biāo)浦?，得過且過，導(dǎo)致民主推薦的科學(xué)性大打折扣。要解決這個(gè)問題，應(yīng)該實(shí)行信息公開，讓被推薦者有機(jī)會(huì)將自己有關(guān)的信息通過正常渠道傳遞出去，特別是對(duì)被推薦的職位有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，為參加推薦者提供一個(gè)參考的依據(jù)。

第三，細(xì)化“德、能、勤、績、廉”的考核指標(biāo)，使推薦測評(píng)具體化，便于操作。在干部推薦測評(píng)中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，讓推薦者對(duì)被推薦者作出評(píng)價(jià)，由于沒有量化指標(biāo)，使推薦者很難作出全面真實(shí)的評(píng)價(jià)，甚至不知從何說起。因此，組織部門應(yīng)該按照規(guī)定，根據(jù)干部“德、能、勤、績、廉”的考核要素進(jìn)行分類細(xì)化。細(xì)化成各個(gè)要素后，對(duì)各個(gè)要素讓推薦者作出選擇性評(píng)價(jià)，使民主推薦和測評(píng)更具有準(zhǔn)確性和全面性。

［1］本社編.中華人民共和國憲法［M］.北京.法律出版社，2011:3.

［2］黃小鈁.干部選拔任用方式的歷史變遷——從委任制到選舉制［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（04）.

［3］侯長安.擴(kuò)大委任制干部工作民主構(gòu)建有效監(jiān)督機(jī)制［N］.組織人事報(bào)，2011-3-15.