P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的監(jiān)管建議

單彬彬

(天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300171)

P2P網(wǎng)絡(luò)借貸是借貸雙方在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的幫助下實(shí)現(xiàn)信息交流、確立借貸關(guān)系并最終完成借貸資金轉(zhuǎn)移的一種新型借貸模式。P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)近年來(lái)的蓬勃發(fā)展，一方面是由于傳統(tǒng)金融領(lǐng)域存在金融抑制和信貸配給等問(wèn)題，使P2P網(wǎng)絡(luò)借貸能夠有機(jī)會(huì)以低成本高效地彌補(bǔ)部分融資缺口;另一方面，網(wǎng)絡(luò)的普及與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步為其發(fā)展提供了足夠的技術(shù)支持。如今，我國(guó)較為成熟的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)主要有“拍拍貸”、“速貸幫”、“紅嶺創(chuàng)投”、“人人貸”等，其中“速貸幫”“人人貸”等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)被引入2012年3月份開(kāi)始的溫州金融改革實(shí)驗(yàn)中，成為民間借貸登記的重要方式。

目前，對(duì)于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的法律屬性看法不一，有學(xué)者認(rèn)為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)只是部分符合目前學(xué)界關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此應(yīng)當(dāng)稱其為準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。筆者對(duì)此予以認(rèn)同。首先，就服務(wù)的性質(zhì)而言，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)提供的服務(wù)正是在幫助擁有閑置資金的人利用其資金獲利的同時(shí)，使資金短缺者的資金需求得到滿足，已然成為金融市場(chǎng)中融資服務(wù)的提供者。其次，就金融創(chuàng)新而言，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的P2P借貸模式作為一種創(chuàng)新性金融工具，已經(jīng)具備了金融機(jī)構(gòu)的一些主要特征，雖然其并未完全滿足金融機(jī)構(gòu)的不同類型的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但從保守的角度來(lái)看，將其視為準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)也是恰當(dāng)?shù)?。最后，就現(xiàn)實(shí)法規(guī)而言，目前我國(guó)法律法規(guī)對(duì)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的形式及性質(zhì)并未正式認(rèn)定，但在中國(guó)銀監(jiān)會(huì)公布的《關(guān)于人人貸有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提示通知》(以下簡(jiǎn)稱《風(fēng)險(xiǎn)提示通知》)中，稱呼此類主體為人人貸信貸服務(wù)中介公司，一定程度上承認(rèn)了其提供信貸服務(wù)和中介組織的性質(zhì)。因此，將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)定位為準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)并無(wú)不妥。

雖然P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)在我國(guó)發(fā)展迅速，但發(fā)展規(guī)模得到擴(kuò)大并不必然意味著行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了安全穩(wěn)健的快速發(fā)展軌道。相反，“淘金貸”等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)跑路事件和借貸活動(dòng)中違約行為的一再發(fā)生，說(shuō)明P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)行業(yè)發(fā)展過(guò)程中同樣存在著嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，目前我國(guó)與此相關(guān)的監(jiān)管規(guī)范并不完善，使風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題難以得到有效解決。

一、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的監(jiān)管理論和借鑒

(一)金融監(jiān)管的傳統(tǒng)理論

當(dāng)前圍繞“為何要實(shí)施金融監(jiān)管”和“如何使金融監(jiān)管最優(yōu)化”問(wèn)題，主要形成了三類監(jiān)管理論。［1］(1)公共利益論。該理論認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)自由競(jìng)爭(zhēng)可能對(duì)金融體系造成負(fù)面影響，同時(shí)信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致金融活動(dòng)中出現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)和低效率，所以政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)實(shí)施必要的管制措施來(lái)對(duì)市場(chǎng)缺陷進(jìn)行糾正。(2)集團(tuán)利益論。監(jiān)管供求論認(rèn)為，監(jiān)管是一種金融服務(wù)，它由市場(chǎng)中的需求與供給情況進(jìn)行配置，作為需求方的利益集團(tuán)與作為供給方的政府通過(guò)監(jiān)管活動(dòng)實(shí)現(xiàn)利益交換;監(jiān)管俘獲論認(rèn)為，監(jiān)管部門(mén)與被監(jiān)管者之間很可能建立密切聯(lián)系，被被監(jiān)管者所利用;監(jiān)管尋租論認(rèn)為，政府可能通過(guò)監(jiān)管的手段達(dá)到尋租的目的，使生產(chǎn)者受益。(3)監(jiān)管辯證論。該理論認(rèn)為，金融監(jiān)管是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，金融機(jī)構(gòu)會(huì)因市場(chǎng)、技術(shù)等因素的變化而進(jìn)行行為調(diào)整，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的行為變化進(jìn)行監(jiān)管制度的變革。此外，資本監(jiān)管和市場(chǎng)紀(jì)律等相關(guān)理論也對(duì)金融監(jiān)管進(jìn)行了深入的研究，并日漸受到高度關(guān)注。

綜上所述，對(duì)于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的規(guī)制，可以做出以下判斷。首先，由于我國(guó)金融市場(chǎng)是由銀行主導(dǎo)的，雖然網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展迅速，但其遠(yuǎn)不能同銀行抗衡，所以難以在金融市場(chǎng)中形成壟斷，但是應(yīng)當(dāng)防范其可能對(duì)局部金融穩(wěn)定造成威脅。另外，信息不對(duì)稱背景下的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的運(yùn)行中同樣難以避免，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的跑路現(xiàn)象和登記著逾期借款人的黑名單都證明了這些問(wèn)題的存在。其次，集團(tuán)利益論將公共利益論的假設(shè)予以摒棄，將焦點(diǎn)集中在生產(chǎn)者、消費(fèi)者、監(jiān)管者等各個(gè)參與團(tuán)體，通過(guò)監(jiān)管過(guò)程使自己獲利。［2］P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)目前之所以積極地尋求監(jiān)管，同樣存在著通過(guò)監(jiān)管措施規(guī)范行業(yè)發(fā)展以保護(hù)自己正當(dāng)利益的意圖。而對(duì)于監(jiān)管者可能尋租或被被監(jiān)管者俘獲的分析，可以視為監(jiān)管過(guò)程中需要解決的問(wèn)題，但這無(wú)法顛覆對(duì)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的初衷。最后，監(jiān)管辨證論可以視作對(duì)P2P進(jìn)行監(jiān)管的有益提醒，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)P2P行業(yè)的發(fā)展變化情況及時(shí)對(duì)監(jiān)管制度進(jìn)行調(diào)整，以使行業(yè)得到更加平穩(wěn)健康的發(fā)展。

(二)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的監(jiān)管借鑒

由于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)行業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，同時(shí)其運(yùn)營(yíng)模式又出現(xiàn)演化，所以目前還難以確定最優(yōu)的監(jiān)管對(duì)策。在美國(guó)，證券交易委員會(huì)曾于2008年向作為美國(guó)最主要的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)之一的Prosper發(fā)布禁令，認(rèn)為Prosper作為溝通貸款人和借款人的借貸平臺(tái)，其發(fā)行的借款票據(jù)已經(jīng)基本符合證券法對(duì)證券的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。［3］Prosper于9個(gè)月后重新開(kāi)業(yè)，并在美國(guó)證券交易委員會(huì)進(jìn)行了注冊(cè)，被正式納入了監(jiān)管范疇。除此以外，消費(fèi)者金融保護(hù)局和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)也在履行著保護(hù)消費(fèi)者的職能。盡管如此，對(duì)于目前的管理模式美國(guó)國(guó)內(nèi)仍存在著爭(zhēng)議，Andrew Verstein(2011)認(rèn)為，美國(guó)證券交易委員會(huì)沒(méi)能正確地理解P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的本質(zhì)，其監(jiān)管行為已經(jīng)超越了權(quán)限，并對(duì)市場(chǎng)構(gòu)成了威脅。英國(guó)對(duì)于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的監(jiān)管力度比美國(guó)小，英國(guó)知名的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)Zopa因其較新的借貸交易市場(chǎng)業(yè)務(wù)不符合英國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管類目，因此其不受英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)的監(jiān)管，而是由公平交易辦公室(OFT)進(jìn)行監(jiān)管，并且行業(yè)內(nèi)部已成立行業(yè)自律組織，設(shè)置了最低資本金、資金分離原則等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

在國(guó)內(nèi)方面，近年來(lái)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的發(fā)展規(guī)模同樣顯著，但相關(guān)的制度建設(shè)卻極為缺乏。我國(guó)現(xiàn)階段針對(duì)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)出臺(tái)的官方文件僅僅局限于銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《風(fēng)險(xiǎn)提示通知》，且對(duì)于行業(yè)的監(jiān)管問(wèn)題并未提及。此外，行業(yè)內(nèi)部也一直在積極探索行業(yè)自律公約，以實(shí)現(xiàn)行業(yè)的健康發(fā)展。

二、我國(guó)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的監(jiān)管建議

(一)明確監(jiān)管主體

P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)是提供資金融通服務(wù)的金融中介機(jī)構(gòu)。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)主要職責(zé)之一是審批銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍，此外，還要承辦對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作。同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)于2011年發(fā)布的針對(duì)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)提示足以顯示其對(duì)該行業(yè)發(fā)展已經(jīng)掌握了大量的行業(yè)資料，并對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)已有足夠認(rèn)識(shí)，基于以上兩點(diǎn)考慮，可以確定銀監(jiān)會(huì)作為監(jiān)管主體的地位。此外，基于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)完全網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)聯(lián)合工信部對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的運(yùn)行進(jìn)行必要審查。

(二)完善監(jiān)管規(guī)范

1．完善市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。首先，在市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題上，雖然P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)大多采用公司制的形式，已經(jīng)在注冊(cè)資金、營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了一定的規(guī)范，但是金融行業(yè)畢竟屬于特殊行業(yè)，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其設(shè)置一些更加嚴(yán)格的條件，包括:適當(dāng)提高注冊(cè)資本;具有任職專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的董事以及高級(jí)管理人員;更加完善的公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制;符合行業(yè)發(fā)展要求的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、安全防范措施以及業(yè)務(wù)相關(guān)設(shè)施等，最后平臺(tái)的成立應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)監(jiān)管當(dāng)局的審核批準(zhǔn)。［4］其中對(duì)于注冊(cè)資本應(yīng)當(dāng)提出特別的要求，因?yàn)楫?dāng)前越來(lái)越多的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中開(kāi)始選擇為投資者的資金提供擔(dān)保，因此為了防范資不抵債的風(fēng)險(xiǎn)，必須提高對(duì)于注冊(cè)資本的要求。此外，由于互聯(lián)網(wǎng)和金融在創(chuàng)新方面的快速發(fā)展，應(yīng)當(dāng)注意對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)業(yè)務(wù)范圍的必要控制，以防止網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)走向非法集資。以宜信為例，宜信在開(kāi)展線上P2P借貸業(yè)務(wù)的同時(shí)，開(kāi)展線下債權(quán)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，以獲得資金的利息差。在全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任吳曉靈看來(lái)，公司采用自然人給人貸款，然后將貸款賣給自然人以吸收資金，并且承諾在一定的期限內(nèi)還本付息的行為，已經(jīng)符合最高人民法院關(guān)于非法集資的界定標(biāo)準(zhǔn)。其次，對(duì)于我國(guó)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的退出，應(yīng)該堅(jiān)持依法退出、金融穩(wěn)定、及時(shí)處置、成本最低、風(fēng)險(xiǎn)最小等原則，［5］當(dāng)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難、經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重違規(guī)等問(wèn)題時(shí)，通過(guò)破產(chǎn)、收購(gòu)與兼并等方式，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的平穩(wěn)退出，從而減少投資者的損失，降低對(duì)行業(yè)和社會(huì)造成的沖擊和震蕩。在市場(chǎng)退出機(jī)制的完善中，信息披露與相關(guān)預(yù)警機(jī)制等配套措施的構(gòu)建也是必不可少的。

2．完善市場(chǎng)運(yùn)作的監(jiān)管。(1)加強(qiáng)對(duì)借款方的審核與監(jiān)督。一是在貸前加強(qiáng)對(duì)借款方的資料和借款用途的審核。這一方面需要借助資料審核標(biāo)準(zhǔn)的完善和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的提升，另一方面也有賴于社會(huì)征信機(jī)制的改善。二是在借款使用階段，對(duì)借款人的信用狀況及資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，要求借款人將相關(guān)情況進(jìn)行定期反饋并附以必要證明資料。三是在還款階段，建立有效的債務(wù)追討機(jī)制，并在必要時(shí)協(xié)助出借人進(jìn)行維權(quán)。同時(shí)，債務(wù)二級(jí)市場(chǎng)的完善也可在一定程度上降低出借人的損失，當(dāng)違約行為發(fā)生時(shí)，網(wǎng)站可將債務(wù)轉(zhuǎn)讓給專業(yè)的債務(wù)收購(gòu)公司，將所得返還出借人。四是在違約罰則方面，對(duì)出現(xiàn)不同違約行為的借款人的再次借款資格分別予以限制，加強(qiáng)借款人的誠(chéng)信意識(shí)。(2)限制貸款額度。一是P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)可采取商業(yè)銀行授信機(jī)制類的措施，使不同信用級(jí)別的借款人得到的貸款額度有所差異，從而降低風(fēng)險(xiǎn)。二是針對(duì)同一貸款人設(shè)置最高貸款額度。一方面是出于個(gè)人還貸能力的考慮，另一方面也是控制貸款集中度的要求。(3)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)部控制制度的完善。應(yīng)當(dāng)參考金融機(jī)構(gòu)常用的方法，完善P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的內(nèi)部控制制度，包括完善對(duì)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的控制、對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的控制、對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制和對(duì)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的控制等，對(duì)關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員實(shí)行輪崗和強(qiáng)制休假制度，建立嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督管理制度等。此處應(yīng)當(dāng)尤其注意對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)資金管理系統(tǒng)的監(jiān)督管理，防止不法分子利用資金管理漏洞實(shí)施犯罪行為。(4)完善反洗錢(qián)系統(tǒng)建設(shè)。犯罪分子很可能利用不同的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分批將贓款貸出再收回，從而達(dá)到洗錢(qián)的目的，使網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)淪為犯罪分子洗錢(qián)的工具。因此，相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有必要將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)納入到負(fù)有反洗錢(qián)義務(wù)的機(jī)構(gòu)之內(nèi)。

此外，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)信息對(duì)公眾的披露及向監(jiān)管部門(mén)的上報(bào)，信息主要包括公司財(cái)務(wù)狀況、公司治理情況及包括借款成交量、借款利率、借款期限、償還情況等具體的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況。信息披露機(jī)制一方面使投資者能夠?qū)W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的發(fā)展有清晰的認(rèn)識(shí)，及時(shí)改變自己的投資策略;另一方面也使監(jiān)管者能夠?qū)崟r(shí)掌握網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的發(fā)展?fàn)顩r，采取必要措施，降低網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)展中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

鑒于當(dāng)前的監(jiān)管困境，為了推動(dòng)行業(yè)的健康發(fā)展，“人人貸”、“速貸幫”等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)自發(fā)成立了中國(guó)小額信貸服務(wù)中介機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)，并簽署了國(guó)內(nèi)首個(gè)《小額信貸服務(wù)中介機(jī)構(gòu)行業(yè)自律公約》。2012年11月中國(guó)小額信貸聯(lián)盟成立了P2P行業(yè)委員會(huì)，推出了P2P行業(yè)自律公約。截止到2013年3月1日，已有36家機(jī)構(gòu)簽署了行業(yè)自律公約。由此可見(jiàn)，行業(yè)內(nèi)部一直在規(guī)范化發(fā)展方面做著大量的努力，也確實(shí)取得了有益的成果。同時(shí)，2013年8月初，中國(guó)人民銀行牽頭組建互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展與監(jiān)管研究小組，開(kāi)始對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，這也為行業(yè)監(jiān)管的完善帶來(lái)了曙光。

［1］［4］［5］卞志村．金融監(jiān)管學(xué)［M］．北京:人民出版社，2011．

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［3］封延會(huì)，賈曉燕．人人貸的法律監(jiān)管分析—兼談中國(guó)的影子銀行問(wèn)題［J］．華東經(jīng)濟(jì)管理，2012(9)．