行政應(yīng)急性原則與公民權(quán)益保障原則的沖突及平衡

陳瑞杰，靳長(zhǎng)偉

(天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300)

一、行政應(yīng)急性原則的提出及其含義

對(duì)行政法基本原則的探討，一直伴隨著我國(guó)行政法學(xué)研究發(fā)展的歷程。而關(guān)于行政應(yīng)急性原則，最早論及此原則的是龔祥瑞先生于1987年發(fā)表在《法學(xué)雜志》第6期的《行政應(yīng)變性原則》一文，雖然有一字之差，但二者基本內(nèi)涵是相同的，至少應(yīng)變性包含了應(yīng)急性。［1］龔先生隨后在其1989年主編的《行政法與行政訴訟法》一書中，把行政應(yīng)變性原則總結(jié)為我國(guó)行政法的基本原則之一。［2］但明確將行政應(yīng)急性原則列入我國(guó)行政法基本原則的是1988年羅豪才教授主編的《行政法論》，而影響最廣、被學(xué)者們引用最多的則是羅教授1996年主編的《行政法學(xué)》(新編本)一書對(duì)行政應(yīng)急性原則的論述，主要內(nèi)容如下:“行政應(yīng)急性原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容，指在某些特殊的緊急情況下，出于國(guó)家安全、社會(huì)秩序或公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以采取沒(méi)有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施?！?/p>

國(guó)家和社會(huì)在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中不可避免地會(huì)發(fā)生一些緊急情況，在正常的憲政、法律體制難以運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，行政機(jī)關(guān)采取必要的應(yīng)急措施，即使該措施沒(méi)有法律依據(jù)或與法律相抵觸，也應(yīng)視為有效。應(yīng)急性原則是合法性原則的例外，但是應(yīng)急性原則并非排斥任何的法律控制。不受任何限制的行政應(yīng)急權(quán)力同樣是行政法治原則所不容許的。從廣義上講，行政應(yīng)急性原則是合法性原則、合理性原則中的非常原則。應(yīng)急性原則并沒(méi)有脫離行政法治原則，而是行政法治原則特殊的重要內(nèi)容。

二、公民權(quán)益保障原則

保障人權(quán)是憲法和憲政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是判斷憲法是否為“良憲”的重要標(biāo)準(zhǔn)。綜觀當(dāng)今世界各國(guó)憲法，雖然其基本內(nèi)容一般都包括國(guó)家權(quán)力的正確行使和人民權(quán)利的有效保障兩個(gè)部分，但就這兩部分相互關(guān)系看，人民權(quán)利的有效保障居于支配地位。二次世界大戰(zhàn)以后，人權(quán)的保護(hù)更是呈現(xiàn)出明顯的國(guó)際化趨勢(shì)。在不少國(guó)家，國(guó)際人權(quán)公約具有高于本國(guó)憲法的效力，人權(quán)的價(jià)值在國(guó)際社會(huì)取得了普遍的承認(rèn)。就各國(guó)實(shí)踐看，在憲政國(guó)家的常態(tài)社會(huì)時(shí)期，人權(quán)一般都獲得了較好的保障。

但是，當(dāng)社會(huì)進(jìn)入某個(gè)緊急狀態(tài)時(shí)期，政府需要采取非常措施，行使常態(tài)社會(huì)下不享有的緊急權(quán)力，才能夠消除危機(jī)，以迅速恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，最大限度地減少人民生命財(cái)產(chǎn)損失。為達(dá)此目的，就必然要對(duì)人民權(quán)利加以限制。但是，由于此時(shí)國(guó)家權(quán)力較之人民權(quán)利占據(jù)了超強(qiáng)勢(shì)地位，極容易破壞兩者之間在常態(tài)社會(huì)中既存的平衡關(guān)系，構(gòu)成對(duì)人權(quán)的輕視甚至侵犯，還有可能超出憲政秩序之外而復(fù)歸于專制。這種緊急權(quán)力如果不能得到憲法和法律的理性規(guī)制，將會(huì)給社會(huì)和人民帶來(lái)大患。

既然人權(quán)保障是憲政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，而在緊急狀態(tài)下又不可避免地要對(duì)某些人權(quán)加以限制，只要人們還不期待憲政秩序的毀壞和專制政權(quán)的出現(xiàn)，那么，研究在緊急狀態(tài)下的人權(quán)保障就具有極為重要的意義。這一問(wèn)題在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下其意義尤為突出。中國(guó)已簽署了21個(gè)國(guó)際人權(quán)公約，探討這一問(wèn)題也有利于我國(guó)在國(guó)際人權(quán)事業(yè)中進(jìn)行交流和合作。而在“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”與“緊急狀態(tài)”被同時(shí)寫入憲法的今天，更是落實(shí)該憲法條款的現(xiàn)實(shí)需要。

三、現(xiàn)實(shí)沖突:行政應(yīng)急性原則與公民權(quán)益保障原則的碰撞

突發(fā)事件和緊急狀態(tài)的發(fā)生使人類的生命健康和財(cái)產(chǎn)面臨嚴(yán)重威脅，使正常的社會(huì)秩序受到破壞，使國(guó)家的法律和公共政策不能有效地貫徹實(shí)施，甚至使國(guó)家生命具有被毀滅的危險(xiǎn)。在此境況下，采取有效措施來(lái)控制和消除緊急狀態(tài)，恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活和法律秩序成為國(guó)家生活和社會(huì)生活中的首要價(jià)值。政府因其在國(guó)家生活中的權(quán)威地位，調(diào)動(dòng)各種資源的能力必將肩負(fù)著消解危機(jī)的主導(dǎo)作用。但因?yàn)榫o急狀態(tài)的危險(xiǎn)性、威脅性、緊迫性，僅僅采取一般的手段或措施難以應(yīng)對(duì)危急局勢(shì)，這就注定了要賦予政府以特殊的、比平常更大的權(quán)力——緊急權(quán)力，從而使政府能有效及時(shí)地組織、運(yùn)用各種資源，有效應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)，維持或恢復(fù)正常的憲法和法律秩序。

從以上分析我們可以看出，動(dòng)用緊急權(quán)力是非常有必要的，但我們也必須要清醒地明白:國(guó)家動(dòng)用緊急權(quán)力其根本目的在于防止外來(lái)力量對(duì)公民基本權(quán)利的侵害從而達(dá)到保障公民基本權(quán)利。但我們卻時(shí)常發(fā)現(xiàn)一個(gè)兩難的問(wèn)題，即面對(duì)緊急狀態(tài)，緊急權(quán)力按兵不動(dòng)，公民基本權(quán)利必將遭到重大損害;為消除緊急狀態(tài)，國(guó)家動(dòng)用一切手段，不顧一切地采取措施，勢(shì)必也會(huì)侵害公民權(quán)利。如此一來(lái)動(dòng)用緊急權(quán)力或不動(dòng)用緊急權(quán)力會(huì)同樣造成侵害公民基本權(quán)利的結(jié)果，這顯然與組成國(guó)家成立政府以保障公民權(quán)利的本義是背道而馳的。由此，根據(jù)行政應(yīng)急性原則，突發(fā)事件中可以對(duì)公民的人身或財(cái)產(chǎn)予以必要限制，而這種限制必然會(huì)對(duì)公民權(quán)益造成影響，行政應(yīng)急性原則與公民權(quán)益保護(hù)原則的現(xiàn)實(shí)沖突在所難免。

在以往的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，漠視人權(quán)、侵犯公民權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。以突發(fā)事件中信息公開(kāi)問(wèn)題為例，幾乎每一次突發(fā)事件從產(chǎn)生到惡化到最終的爆發(fā)，都或多或少地存在著信息沒(méi)能夠及時(shí)的公開(kāi)。值得高興的是，信息公開(kāi)的制度化逐漸成為各界共識(shí)，我國(guó)政府正在采取積極的措施邁向“陽(yáng)光政府”。

四、制度建構(gòu):行政應(yīng)急性原則與公民權(quán)益保障原則的平衡機(jī)制

(一)明確政府的法律責(zé)任

1．關(guān)心公眾安全的責(zé)任。是否關(guān)心公眾安全，是判斷政府是否是責(zé)任政府的基本標(biāo)準(zhǔn)。突發(fā)事件發(fā)生后，如果政府將處理成本與可能的損失進(jìn)行比較，認(rèn)為處理成本要大于可能的損失，進(jìn)而消極應(yīng)對(duì)，那么這樣的政府就不是責(zé)任政府。實(shí)際上，政府在公眾安全問(wèn)題上的權(quán)衡比較，是一種行政惰性，是對(duì)公眾缺乏關(guān)愛(ài)、對(duì)公共安全缺乏責(zé)任意識(shí)的表現(xiàn)。

2．對(duì)突發(fā)事件信息的收集、分析和公開(kāi)的責(zé)任。行政信息公開(kāi)不僅是平常時(shí)期法制建設(shè)的基本內(nèi)容，更是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的一個(gè)重要課題。在危害社會(huì)安全的突發(fā)事件發(fā)生后，正常的社會(huì)秩序遭到破壞，公眾心理承受能力降低，政府如果不及時(shí)、全面地公開(kāi)相關(guān)信息，公眾就很容易因各種謠言陷入恐慌，甚至有可能引起騷亂，而且也無(wú)法主動(dòng)配合政府應(yīng)對(duì)危機(jī)，這樣就額外增加了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的難度。因此，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)、充分、準(zhǔn)確地向媒體和公眾公開(kāi)突發(fā)事件的相關(guān)信息，保障公民的知情權(quán)，使公眾能夠?qū)ν话l(fā)事件有一個(gè)全面的、真實(shí)的了解，從而主動(dòng)參與到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，使國(guó)家和社會(huì)能夠共同協(xié)力應(yīng)對(duì)危機(jī)。

3．采取應(yīng)急措施控制突發(fā)事件發(fā)生和蔓延的責(zé)任。應(yīng)急措施是非常規(guī)措施，突發(fā)事件發(fā)生后，政府不可能按照現(xiàn)行的行政組織體制、程序和形式發(fā)布指令，而必須迅速采取非常規(guī)的應(yīng)急措施。應(yīng)急措施產(chǎn)生的機(jī)制主要有兩種，一是平時(shí)針對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件提出處理預(yù)案，防范于未然;二是在突發(fā)事件剛剛發(fā)生之時(shí)提出緊急決策，并迅速部署和傳達(dá)，控制突發(fā)事件的蔓延。

4．組織動(dòng)員必要資源投入突發(fā)事件處理的責(zé)任。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)需要大量的人力、物力和財(cái)力資源，而政府在平時(shí)儲(chǔ)備的資源是不足以滿足應(yīng)對(duì)之需的，這就需要迅速征用和募集全社會(huì)的資源。政府組織社會(huì)資源的能力，不僅取決于其運(yùn)用行政權(quán)力的能力，而且取決于其信用能力。

5．恢復(fù)正常秩序的責(zé)任。在突發(fā)事件得到基本遏制的情況下，政府的主要責(zé)任就是盡快恢復(fù)正常的社會(huì)生活。突發(fā)事件下，政府所采用的主要是行政措施。行政措施具有剛性特征，組織化程度高，有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。而且行政慣性一旦形成，就難以改變。因此，當(dāng)突發(fā)事件情勢(shì)得到控制以后，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)取消應(yīng)急措施，恢復(fù)正常的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序。

6．對(duì)因處理突發(fā)事件所導(dǎo)致的社會(huì)公眾利益的損失予以補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。政府在采取突發(fā)事件應(yīng)急措施時(shí)，往往會(huì)使一部分人的利益受損。比如在“非典”時(shí)期，許多娛樂(lè)場(chǎng)所和網(wǎng)吧因被關(guān)閉而無(wú)法營(yíng)業(yè);有些企業(yè)被封閉隔離，致使所簽訂的經(jīng)濟(jì)合同不能履行。這些損失政府理應(yīng)給予補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢允嵌喾N多樣的，如減免稅費(fèi)、對(duì)貸款予以貼息等。

(二)緊急行政過(guò)程中保護(hù)公民權(quán)益相關(guān)制度的構(gòu)建

1．預(yù)警制度的建立與完善。國(guó)家有必要建立健全突發(fā)公共事件分級(jí)預(yù)警制度?？h級(jí)以上人民政府及政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立并完善突發(fā)公共事件監(jiān)測(cè)制度，根據(jù)不同突發(fā)公共事件的性質(zhì)和特點(diǎn)建立健全監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和信息分析處理系統(tǒng)。當(dāng)收集到的有關(guān)信息證明在一定區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共事件已經(jīng)發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，相應(yīng)級(jí)別的縣級(jí)以上人民政府可以依法決定和宣布有關(guān)地域進(jìn)入預(yù)警期，并確定預(yù)警級(jí)別。根據(jù)突發(fā)公共事件的危險(xiǎn)性和緊急程度，預(yù)警級(jí)別可以分別為初級(jí)、中級(jí)和高級(jí)，這些必須由有關(guān)法律、行政法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案事先規(guī)定。立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案是進(jìn)入預(yù)警期后所應(yīng)采取的重要措施。所謂應(yīng)急預(yù)案是各級(jí)人民政府和政府有關(guān)部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的行動(dòng)指南，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定組織指揮體系與職責(zé)、預(yù)測(cè)與預(yù)警機(jī)制、處置責(zé)任與程序、保障措施與事后恢復(fù)措施等內(nèi)容。一般由國(guó)務(wù)院會(huì)同相關(guān)國(guó)家主管部門制定國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，縣級(jí)以上人民政府相關(guān)工作部門或者縣級(jí)以上人民政府制定或者批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。

2．緊急行政中公民緊急抵抗權(quán)制度的建立。緊急抵抗是由抵抗權(quán)衍生出來(lái)的一個(gè)概念，顧名思義，它是指在緊急狀態(tài)下，公民可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的無(wú)效行政行為進(jìn)行抵抗。相對(duì)人行使抵抗權(quán)的前提是其認(rèn)定行政決定無(wú)效。關(guān)于行政決定無(wú)效的標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)一般采用“重大明顯說(shuō)”，即行政決定存在重大且明顯的瑕疵。在這種情況下，面對(duì)具有重大且明顯瑕疵的行政決定，公民享有拒絕權(quán)和抵抗權(quán)，以此來(lái)維護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵害。

3．緊急行政中公民獲得救助權(quán)的保障。獲得救助權(quán)，即公民在緊急情況下，有要求政府救助生命、幫助維持生存的權(quán)利。緊急狀態(tài)時(shí)期，人民安全具有最高價(jià)值，人民的生命健康權(quán)應(yīng)該得到充分的關(guān)照和保證，政府有義務(wù)實(shí)現(xiàn)受害個(gè)人和人群的救助權(quán)。

(三)構(gòu)建突發(fā)事件下公民權(quán)利保護(hù)的司法救濟(jì)制度

根據(jù)我國(guó)的憲政現(xiàn)狀，突發(fā)事件下公民權(quán)利保護(hù)的司法救濟(jì)制度可以在兩個(gè)層次上構(gòu)建。(1)建立突發(fā)事件下的憲法訴訟制度。突發(fā)事件下受限制的公民權(quán)利往往都是公民所享有的最基本的憲法權(quán)利，這些權(quán)利理應(yīng)成為憲法救濟(jì)的對(duì)象。而且隨著現(xiàn)代法治的發(fā)展，憲法司法化已成為世界各憲政國(guó)家的共識(shí)。(2)建立突發(fā)事件下的行政訴訟制度。突發(fā)事件下對(duì)公民權(quán)利的限制所涉及到的問(wèn)題，往往是公共利益與個(gè)人利益、政府與公民之間的沖突問(wèn)題，所引起的訴訟往往不是憲法訴訟而是行政訴訟。所以，行政訴訟是公民權(quán)利司法救濟(jì)的基本途徑。當(dāng)然，在保障突發(fā)事件下公民權(quán)利司法救濟(jì)途徑暢通的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮到公共利益的需要，不能因此而對(duì)公共利益的維護(hù)造成不利的影響，因此在起訴的時(shí)間、程序等具體制度的安排上應(yīng)和正常情況有所不同。

［1］趙肖筠．對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政應(yīng)急性原則的思考［J］．理論探索，2003(5)．

［2］張獻(xiàn)勇．緊急狀態(tài)下的人權(quán)保障機(jī)制［J］．天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(1)．