地方政府績(jī)效審計(jì)問(wèn)題分析與對(duì)策研究*

（淮陰師范學(xué)院 江蘇淮安 223001）

績(jī)效審計(jì)從其產(chǎn)生、發(fā)展到目前已有四五十年的歷史了，但其走進(jìn)中國(guó)只有二十多年的時(shí)間，中華人民共和國(guó)審計(jì)署的成立，標(biāo)志著中國(guó)自此走入了績(jī)效審計(jì)時(shí)代，績(jī)效審計(jì)起到了顯著的成效。在提高財(cái)政支出績(jī)效、廉潔政府機(jī)構(gòu)的建立、促進(jìn)高效等方面地方政府績(jī)效審計(jì)做出了很大的貢獻(xiàn)。由于地方政府績(jī)效審計(jì)在我國(guó)起步較晚，相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我們的地方政府績(jī)效審計(jì)是不完善不健全的，還存在的一系列問(wèn)題亟待解決。如：法律法規(guī)不完善、沒(méi)有獨(dú)立的地方政府績(jī)效審計(jì)體系等問(wèn)題。因此，我們?cè)谶M(jìn)步的同時(shí)要不斷完善地方政府績(jī)效審計(jì)，使地方政府績(jī)效審計(jì)最終能夠成為一個(gè)集責(zé)任、透明、法制、高效、公正為一體的監(jiān)督政府服務(wù)工具。

一、開(kāi)展地方政府績(jī)效審計(jì)的重要性

（一）建立高效廉潔的政府機(jī)構(gòu)需要開(kāi)展地方政府績(jī)效審計(jì)

當(dāng)今我們的民主社會(huì)最大的一個(gè)特征就是高效廉潔。隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷快速發(fā)展，巨大的財(cái)政支出是否得到有效合理、合法、合規(guī)的使用，政府官員是否負(fù)責(zé)、是否存在貪污現(xiàn)象，一直是我們關(guān)心的問(wèn)題。而這些我們都可以通過(guò)政府績(jī)效審計(jì)來(lái)得以判斷，政府績(jī)效審計(jì)能有效減少貪污腐敗，有效激勵(lì)和約束政務(wù)人員的行為，減少國(guó)家經(jīng)濟(jì)的浪費(fèi)，使得政府決策變得準(zhǔn)確合理，社會(huì)效益不斷提高。在進(jìn)行政府績(jī)效審計(jì)工作的過(guò)程中還可以及時(shí)的發(fā)現(xiàn)那些“政績(jī)工程”、“形象工程”，以此來(lái)阻止貪污腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，提高政府工作的廉潔度。

（二）開(kāi)展地方政府績(jī)效審計(jì)有利于資源的合理利用

由于我國(guó)人口眾多，加之資源利用不當(dāng)、浪費(fèi)嚴(yán)重等原因，導(dǎo)致我國(guó)公共資源嚴(yán)重稀缺。開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)有助于從深層發(fā)現(xiàn)原因、分析原因。有助于提高決策水平，以最小的資源投入獲得最大的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)收入。從根本上為我國(guó)公共資源不足的矛盾上提出正確的建議。

伴隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，審計(jì)制度已逐漸成為社會(huì)制度的重要組成部分。我國(guó)是社會(huì)主義民主社會(huì)，廣大的人民群眾是政府占有并支配的國(guó)家財(cái)產(chǎn)真實(shí)的主人，那么一切以人民名義取得的物質(zhì)財(cái)富都需要受到人民的監(jiān)督，從而才能保證其真實(shí)、合理、可靠、有效。因此，政府應(yīng)該不斷對(duì)政府績(jī)效審計(jì)制度進(jìn)行補(bǔ)充，使政府績(jī)效審計(jì)制度在實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)中逐步得到完善，以便保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和改善宏觀調(diào)控，也提高地方政府對(duì)公共突發(fā)事件的管理能力。同時(shí)有助于廣大群眾了解、參與和監(jiān)督政府工作。

（三）地方政府績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)與范圍

對(duì)地方政府績(jī)效審計(jì)要求有關(guān)方面需要借鑒國(guó)際上各個(gè)審計(jì)機(jī)構(gòu)組織，我們可以得出這樣的結(jié)論：地方政府績(jī)效審計(jì)的最終目的是檢查公共資源的責(zé)任和提高地方政府績(jī)效管理。審計(jì)的具體目標(biāo)包括：

第一,為立法機(jī)構(gòu)和地方政府提供對(duì)被審計(jì)單位是否經(jīng)濟(jì)、高效或有效執(zhí)行有關(guān)政策，獨(dú)立審計(jì)檢查服務(wù)，提供有關(guān)的財(cái)務(wù)和管理資源的獨(dú)立信息財(cái)務(wù)績(jī)效信息，意見(jiàn)和建議。

第二，為了完善我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，對(duì)此提出合理建議，可以通過(guò)確定被審計(jì)單位的公共責(zé)任來(lái)得以實(shí)現(xiàn)。

第三，確定并分析顯示政府項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面存在的問(wèn)題，幫助被審計(jì)單位或者政府部門整體改善經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

由于地方政府績(jī)效審計(jì)在我國(guó)剛剛經(jīng)歷了探索階段，正在逐步推廣，所以地方政府績(jī)效審計(jì)范圍的選擇就應(yīng)該抓住重點(diǎn)和主流。現(xiàn)階段，地方政府開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作選擇的對(duì)象應(yīng)該是群眾關(guān)心、政府關(guān)注、社會(huì)影響大、財(cái)政投入大的項(xiàng)目，主要包括：公共財(cái)政績(jī)效審計(jì)、公共投資績(jī)效審計(jì)、金融績(jī)效審計(jì)、政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任績(jī)效審計(jì)。

二、地方政府績(jī)效審計(jì)存在的主要問(wèn)題

開(kāi)展地方績(jī)效審計(jì)，主要存在著以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）地方政府績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)不健全

雖然績(jī)效審計(jì)在二十年前已經(jīng)在各個(gè)地方政府實(shí)行，但是地方政府績(jī)效審計(jì)這方面的法律法規(guī)還不健全，監(jiān)督機(jī)制還存在缺陷，并且由于制度建設(shè)的滯后，導(dǎo)致地方政府績(jī)效審計(jì)工作無(wú)法全面的開(kāi)展，使地方政府績(jī)效審計(jì)工作的有序開(kāi)展面臨著重重困難。目前我國(guó)對(duì)績(jī)效審計(jì)做出審計(jì)監(jiān)督的法律依據(jù)只有《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，除此之外無(wú)法可依。具體差不多只是約束資金的使用?？v觀世界各國(guó)，美、法、意大利等發(fā)達(dá)國(guó)家卻都特意制定了關(guān)于績(jī)效審計(jì)的制度。我國(guó)地方政府績(jī)效審計(jì)法律制度不健全，審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中沒(méi)有統(tǒng)一的審計(jì)實(shí)踐，導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)缺乏系統(tǒng)性。

另外從我國(guó)現(xiàn)行的績(jī)效審計(jì)體系來(lái)看，我們不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)實(shí)行的體制是行政性的，也可以稱之為政府主導(dǎo)型模式。這種模式在很大程度上是制約了地方績(jī)效審計(jì)的發(fā)展的，因?yàn)樵谖覈?guó)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)是隸屬于政府的部門，因此它所做的工作最終還是得向同級(jí)的政府進(jìn)行報(bào)告，換句話說(shuō)，中國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)其實(shí)就是政府的內(nèi)部審計(jì)。正是由于地方政府績(jī)效審計(jì)體系隸屬于政府，且必須向同級(jí)政府匯報(bào)工作的原因，所以這一審計(jì)體制被賦予較少績(jī)效審計(jì)機(jī)關(guān)配合人大立法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的職能，從制度的根源上限制了績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。此外，績(jī)效審計(jì)工作的安排也會(huì)受到其他因素的影響，比如政府人員的個(gè)人偏好或者是某種暗箱操作。在正式的績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，也可能由于審計(jì)人員缺乏對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的重要性的認(rèn)識(shí)、對(duì)法律意識(shí)的淡薄或者是受到他人的指使進(jìn)行不公正審計(jì)，這些原因都會(huì)在某些程度上直接或間接的影響政府在績(jī)效審計(jì)和監(jiān)督預(yù)算中的執(zhí)行情況。從而我們可以看出績(jī)效審計(jì)體制中績(jī)效審計(jì)這種獨(dú)立的第三方審計(jì)其實(shí)并不是獨(dú)立的。在這種情況下做出的績(jī)效審計(jì)結(jié)果是沒(méi)有說(shuō)服力的，社會(huì)公眾很難接受，不利于地方政府開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作。

（二）地方政府績(jī)效審計(jì)人員素質(zhì)及職業(yè)認(rèn)知較低

政府績(jī)效審計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它的功能包括審計(jì)范圍廣泛，審計(jì)方法多樣，有建設(shè)性的審計(jì)結(jié)果。地方政府績(jī)效審計(jì)的成敗取決于政府績(jī)效審計(jì)人員的素質(zhì)高低。地方政府績(jī)效審計(jì)要求審計(jì)人員必須具有較強(qiáng)的職業(yè)定位，從而實(shí)現(xiàn)政府管理和公共資源效率的客觀評(píng)價(jià)。所以，為符合地方政府績(jī)效審計(jì)的職業(yè)化要求，凡是審計(jì)從業(yè)人員必須具有扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)理論功底、熟悉相關(guān)法律法規(guī)、良好的職業(yè)道德和優(yōu)秀的文化素養(yǎng)、濃厚的管理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）地方政府績(jī)效審計(jì)證據(jù)難以獲取

對(duì)有關(guān)證據(jù)作出系統(tǒng)客觀的分析就是績(jī)效審計(jì)所執(zhí)行的評(píng)價(jià)。審計(jì)人員必須對(duì)所獲得的審計(jì)證據(jù)進(jìn)行充分、適當(dāng)、透徹的了解和分析。而績(jī)效審計(jì)的具體分析工作是建立在評(píng)價(jià)所收集到的資料上的。如今我們能收集到的審計(jì)資料包括關(guān)于收入、支出、資源、資產(chǎn)等財(cái)務(wù)方面的資料；經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)；被審計(jì)單位已存在的資料，如：內(nèi)部審計(jì)報(bào)告、咨詢師的意見(jiàn)等。如今想要收集審計(jì)資料困難重重，尤其事關(guān)建筑、醫(yī)院、學(xué)校的審計(jì)資料。況且我國(guó)到目前為止還未建立有效的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和績(jī)效審計(jì)程序，對(duì)所收集到的資料也沒(méi)有統(tǒng)一的分析標(biāo)準(zhǔn)，這就造成了多樣化的審計(jì)資料收集方式，評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)也良莠不齊。在這種情況下做出的績(jī)效審計(jì)往往會(huì)被提高風(fēng)險(xiǎn)，而且結(jié)果也具有片面性、不確定性，沒(méi)有公信力。

（四）地方政府績(jī)效審計(jì)缺少?gòu)?fù)合型人才

目前我國(guó)的現(xiàn)狀：審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，目前我國(guó)的審計(jì)人員是以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員為主的，法律專業(yè)畢業(yè)的人員次之，在這一行業(yè)中最缺乏的是工程投資、金融和計(jì)算機(jī)專業(yè)的從業(yè)人員。由于績(jī)效審計(jì)對(duì)象較為寬泛，遍布各行各業(yè)，因此需要大量的具有不同專業(yè)知識(shí)和技能的人才以方便審計(jì)工作的順利開(kāi)展。正是由于現(xiàn)階段的審計(jì)結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致了地方政府績(jī)效審計(jì)的結(jié)果具有偏差性。

三、地方政府績(jī)效審計(jì)問(wèn)題的研究對(duì)策

（一）改善地方政府績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)

績(jī)效審計(jì)必須有法可依，有法必依。只有通過(guò)法律法規(guī)將績(jī)效審計(jì)的形式和制度做出統(tǒng)一完善的規(guī)定，才能將績(jī)效審計(jì)制度化、規(guī)范化與常態(tài)化，最終使績(jī)效審計(jì)與評(píng)估人員在進(jìn)行績(jī)效管理工作時(shí)有法可依。從我國(guó)目前已經(jīng)頒布的政府審計(jì)法規(guī)和準(zhǔn)則中我們不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于中國(guó)的地方政府績(jī)效審計(jì)還沒(méi)有一個(gè)專門和標(biāo)準(zhǔn)的法律來(lái)制約和規(guī)范績(jī)效審計(jì)。

因此，我們應(yīng)該在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的前提下，引薦西方國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，制定出適合自己國(guó)家與時(shí)俱進(jìn)并能夠促進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)工作開(kāi)展的相關(guān)法律法規(guī)。所以我們需要從三個(gè)方面來(lái)改革：一為制定一部符合我國(guó)國(guó)情的準(zhǔn)則，這樣才能使績(jī)效審計(jì)的相關(guān)工作有標(biāo)準(zhǔn)有準(zhǔn)則的實(shí)施。二為參考國(guó)外的先例，制定適用于我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)法，使得審計(jì)結(jié)果有法可依，更具權(quán)威性。三為頒布《績(jī)效審計(jì)手冊(cè)》，以保證績(jī)效審計(jì)能遵循審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，并對(duì)績(jī)效審計(jì)人員的職業(yè)素質(zhì)、工作能力有一定的約束性，以確保審計(jì)質(zhì)量和績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范。不僅如此，我國(guó)的政府部門還要不斷的提高其運(yùn)行的透明度，以便群眾能夠進(jìn)行監(jiān)督，還要重視辦事效率和工作業(yè)績(jī)，更要轉(zhuǎn)變公職人員的思想意識(shí)，使其從財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效審計(jì)。在各部門內(nèi)部強(qiáng)化績(jī)效管理的意識(shí)，幫助地方政府績(jī)效審計(jì)通過(guò)各種方式逐漸進(jìn)入社區(qū)，進(jìn)入公眾。

（二）提高績(jī)效審計(jì)人員的素質(zhì)及職業(yè)道德

制定專業(yè)人員可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，不斷創(chuàng)新培訓(xùn)方法，根據(jù)績(jī)效審計(jì)的要求進(jìn)行知識(shí)的更新和拓展，提高基本專業(yè)技術(shù)知識(shí)?，F(xiàn)有在職審計(jì)人員是進(jìn)行審計(jì)的主力軍。他們擁有豐富的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和嫻熟的會(huì)計(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)知識(shí)，從事審計(jì)工作是他們的事業(yè)，因而有動(dòng)力、有時(shí)間、有義務(wù)去做好審計(jì)工作。為此，為了使現(xiàn)有審計(jì)人員勝任績(jī)效審計(jì)工作，我們必須建立一套完備的切實(shí)可行的培訓(xùn)制度,有計(jì)劃、有重點(diǎn)地采取多種途徑,抓好在職審計(jì)人員的專業(yè)培訓(xùn),特別是多樣化、創(chuàng)新方法的訓(xùn)練，優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)，使之適應(yīng)績(jī)效審計(jì)發(fā)展的需要。

此外，審計(jì)尤其是對(duì)政府績(jī)效的審計(jì),所涉及的被審計(jì)人員一般職位層次較高、掌握著一定的實(shí)權(quán)、關(guān)系面廣，而且形成了一條牢固的從上至下的利益鏈條。審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)的過(guò)程中會(huì)遇到各種各樣的阻力和壓力,遇到各種巨額利益的誘惑。這樣，如果審計(jì)人員的思想道德和職業(yè)道德差,就會(huì)屈服于各種壓力和誘惑,由其做出的審計(jì)結(jié)論當(dāng)然就不能反映真實(shí)的情況。為此，必須對(duì)審計(jì)人員形成制度化的思想道德和職業(yè)道德教育,通過(guò)定期舉辦培訓(xùn)班，對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行專門的道德教育并需通過(guò)嚴(yán)格的考試，以加強(qiáng)審計(jì)人員的思想道德和職業(yè)道德教育，增強(qiáng)其抵制各種壓力和誘惑的毅力。只有道德水平提高了，才能愛(ài)崗敬業(yè)，不斷學(xué)習(xí)新知識(shí)，提高業(yè)務(wù)水平并在實(shí)踐中得到充分的發(fā)揮。

（三）確保會(huì)計(jì)資料信息的客觀真實(shí)性

績(jī)效審計(jì)工作是極具個(gè)性化的，除去專業(yè)的審計(jì)方式和技術(shù)，最主要的還是通過(guò)會(huì)計(jì)資料的信息來(lái)對(duì)各種項(xiàng)目進(jìn)行判斷和評(píng)估。但是由于地方政府績(jī)效人員所搜集到的會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性無(wú)法考證，這就嚴(yán)重影響了績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)結(jié)果。因此，要想獲得正確的地方政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果，搜集到的會(huì)計(jì)資料具有真實(shí)性才是根本保證。要想改變這一現(xiàn)狀，需要以下幾個(gè)方面的努力：

一為制定相關(guān)法律法規(guī)，從立法的基礎(chǔ)上為績(jī)效審計(jì)確保獲取信息的真實(shí)性，并約束被審計(jì)單位和人員的行為，進(jìn)而降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二為大力宣傳績(jī)效審計(jì)所需要的會(huì)計(jì)資料信息真實(shí)可靠的重要性。我們可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、被審計(jì)單位人員培訓(xùn)等方式，灌輸被審計(jì)單位和人員需要完全配合績(jī)效審計(jì)人員的要求來(lái)提供資料,不能有虛假信息。這就從人們的思想意識(shí)上告知在提供資料時(shí)需要保證其真實(shí)性。

三為提高被審計(jì)單位人員業(yè)務(wù)工程的熟悉程度。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)會(huì)計(jì)資料信息的失真有一部分原因是由于業(yè)務(wù)不熟而導(dǎo)致的技術(shù)性差錯(cuò)。所以，被審計(jì)單位不能因?yàn)樨潏D人工便宜而招收一些對(duì)會(huì)計(jì)知識(shí)和技術(shù)不熟練的人員，并且也要加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)讓他們?cè)诠ぷ髦胁粩噙M(jìn)步成長(zhǎng)。

（四）規(guī)范地方政府績(jī)效審計(jì)人員管理

據(jù)了解我國(guó)的地方審計(jì)人員主要是從事財(cái)務(wù)審計(jì)和基金審計(jì)，他們現(xiàn)有的知識(shí)和技能還不足以勝任績(jī)效審計(jì)的工作。只有不斷提高審計(jì)人員知識(shí)，才能使績(jī)效審計(jì)工作朝著更有深度和廣度的方向不斷的進(jìn)取和開(kāi)拓，從而在很大程度上提高了審計(jì)質(zhì)量。但是，由于當(dāng)前專門從事績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的人員缺乏專業(yè)的知識(shí)結(jié)構(gòu)。因此，復(fù)合型人才隊(duì)伍的建設(shè)是當(dāng)前地方政府績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵。

理想的績(jī)效審計(jì)人員需要具有全方面的知識(shí)背景，不僅要掌握財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、計(jì)算機(jī)和審計(jì)知識(shí)，還要精通工程管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)性知識(shí)。對(duì)于現(xiàn)有的審計(jì)人員，我們應(yīng)該鼓勵(lì)審計(jì)人員進(jìn)行一系列關(guān)于地方政府績(jī)效審計(jì)的培訓(xùn)，使得績(jī)效審計(jì)人員充分認(rèn)識(shí)到政府工作的性質(zhì)，深入了解政府的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)流程，在工作工程中還要對(duì)績(jī)效審計(jì)人員不斷進(jìn)行培訓(xùn)，各級(jí)政府之間的審計(jì)人員也要相互交流和溝通，取長(zhǎng)補(bǔ)短，提高自身的審計(jì)方式和技術(shù)。另外，在績(jī)效審計(jì)人員隊(duì)伍中還可以加入第三方獨(dú)立專家，充分運(yùn)用外部人才資源。同時(shí)，將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與被考察者的個(gè)人前途聯(lián)系在一起，切實(shí)提高地方政府績(jī)效審計(jì)人員改進(jìn)地方政府績(jī)效的有效性。對(duì)于能夠改進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)工作方式的人員或是對(duì)提高政府績(jī)效審計(jì)效率做出杰出貢獻(xiàn)的人才，政府應(yīng)該予以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，以此來(lái)調(diào)動(dòng)績(jī)效審計(jì)人員工作的積極性。

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