《道路交通安全法》及其實(shí)施條例存在問題與修改完善的對策

韋愷人，史舒元

（上海市公安局交通警察總隊(duì)， 上海 200080）

2004年5月1日起，《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）、《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》（以下簡稱《交通安全法實(shí)施條例》）實(shí)施?！兜缆方煌ò踩ā泛汀兜缆方煌ò踩▽?shí)施條例》以國家法律和行政法規(guī)的形式對政府各有關(guān)部門以及公安機(jī)關(guān)交通管理部門開展道路交通安全管理工作提出了新的要求，對道路交通活動參與者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任進(jìn)行了比較系統(tǒng)的規(guī)范，用強(qiáng)行性規(guī)則對交通秩序及有害于交通安全的行為進(jìn)行了規(guī)范和約束，對事故的處理、執(zhí)法的監(jiān)督、車輛和駕駛?cè)藛T的管理進(jìn)行了規(guī)范。在保障我國道路交通安全，緩解城市道路交通擁堵，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其合法權(quán)益等方面起到了舉足輕重的作用。

然而，《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》的實(shí)施在給道路交通管理領(lǐng)域帶來積極因素的同時，也在諸多規(guī)定上存在著法律與法律之間，法律與法規(guī)、規(guī)章之間的條款沖突或者由于表述不夠科學(xué)合理，規(guī)定不符合實(shí)際情況，部分違法行為沒有設(shè)定約束條款，體制機(jī)制規(guī)范過于原則導(dǎo)致法律無法實(shí)施等問題。這些法律法規(guī)的漏洞和缺陷往往造成法在實(shí)施后達(dá)不到預(yù)期的效果，甚至?xí)肀容^嚴(yán)重的后果，影響法律的權(quán)威。主要問題和相關(guān)建議如下：

一、《道路交通安全法》及相關(guān)法律法規(guī)與其它法律、法規(guī)存在沖突的問題

（一）《道路交通安全法》與其它行政法規(guī)的沖突

《道路交通安全法》第七十六條規(guī)定與《中華人民共和國機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險條例》（以下簡稱《交強(qiáng)險條例》）第二十二條、第二十三條存在沖突。根據(jù)《道路交通安全法》第七十六條的相關(guān)規(guī)定，交強(qiáng)險賠償限額內(nèi)的損害不管加害一方的過錯與否直接由保險公司承擔(dān)，即無過錯責(zé)任；對于超過責(zé)任限額的部分，則根據(jù)民法侵權(quán)責(zé)任機(jī)制予以解決，即過錯責(zé)任。而按照《交強(qiáng)險條例》第二十二條以及第二十三條的相關(guān)規(guī)定，《交強(qiáng)險條例》將責(zé)任限額劃分為被保險人有責(zé)任和無責(zé)任限額，對駕駛?cè)俗砭岂{車和無駕駛證駕車導(dǎo)致的事故有不予賠償?shù)目罐q權(quán)，這明顯是采用了有責(zé)任保險。這與《道路交通安全法》第七十六條規(guī)定的機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險責(zé)任無過錯保險的精神存在明顯的沖突。

（二）《道路交通安全法》與相關(guān)行政規(guī)章的沖突

2004年公安部下發(fā)的《機(jī)動車登記規(guī)定》（公安部令第72號），其第三十四條規(guī)定：“機(jī)動車涉及道路交通安全違法行為和交通事故尚未處理完畢的，不予核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志?！彪S后《機(jī)動車登記規(guī)定》在2008年、2012年經(jīng)公安部兩次修訂、修改后在第四十九條中規(guī)定：“機(jī)動車所有人可以在機(jī)動車檢驗(yàn)有效期滿前三個月內(nèi)向登記車輛管理所申請檢驗(yàn)合格標(biāo)志。申請前機(jī)動車所有人應(yīng)當(dāng)將涉及該車的道路交通違法行為和交通事故處理完畢。申請時機(jī)動車所有人應(yīng)當(dāng)填寫申請表并提交行駛證、機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險憑證、機(jī)動車安全技術(shù)合格證明。車輛管理所應(yīng)當(dāng)自受理之日起一日內(nèi)確認(rèn)機(jī)動車，審查提交的證明、憑證，核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志?！倍兜缆方煌ò踩ā返谑龡l規(guī)定：“對提供機(jī)動車行駛證和機(jī)動車第三者保險單的，機(jī)動車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以檢驗(yàn)，任何單位不得附加其他條件。對符合機(jī)動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給檢驗(yàn)標(biāo)志?！憋@然，公安部的《機(jī)動車登記規(guī)定》和《道路交通安全法》就驗(yàn)車的規(guī)定存在明顯沖突。

（三） 其他法律與《道路交通安全法》的配套行政規(guī)章的沖突

《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十八條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施”，而《道路交通安全法》的配套行政規(guī)章《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第二十三條第二款規(guī)定，“現(xiàn)場采取行政強(qiáng)制措施的，可以由一名交通警察實(shí)施，并在二十四小時內(nèi)將行政強(qiáng)制措施憑證報(bào)所屬公安機(jī)關(guān)交通管理部門備案”。上述條款之間存在的明顯沖突，極易引起少數(shù)當(dāng)事人的質(zhì)疑從而引發(fā)行政復(fù)議、行政訴訟，導(dǎo)致公安交通管理部門的被動。

此外，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第二十五條第二款規(guī)定，“查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！倍兜缆方煌ò踩ā贰兜缆方煌ò踩▽?shí)施條例》以及《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》均未對公安機(jī)關(guān)交通管理部門采取暫扣車輛的行政強(qiáng)制措施的期限作出規(guī)定。

二、《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》在實(shí)施過程中的主要問題

（一）缺少必要的法律解釋

《道路交通安全法》作為我國道路交通安全方面的一部基本法律，從立法技術(shù)上只對道路交通安全的一些大的方面的問題作出一些原則性、概括性的規(guī)定，但是對于廣大交通參與者和執(zhí)行部門來講，規(guī)定得越詳細(xì)就越便于遵守和執(zhí)行。因此，有必要通過法律解釋的方式將這些規(guī)定具體化。然而，目前由于缺少對這些規(guī)定的必要的法律解釋，使得《道路交通安全法》的部分規(guī)定難以實(shí)施，或是產(chǎn)生執(zhí)法不一的后果，致使法律公平、公正的原則受到損害。例如，《道路交通安全法》第九十九條第八項(xiàng)規(guī)定，“非法攔截、扣留機(jī)動車輛，不聽勸阻，造成交通嚴(yán)重阻塞或者財(cái)產(chǎn)較大損失的”，對此可以處二百元以上二千元以下罰款。對于“不聽勸阻”“嚴(yán)重交通阻塞”“較大財(cái)產(chǎn)損失”等表述應(yīng)當(dāng)如何界定，如缺少相應(yīng)的解釋，在執(zhí)法中就很難執(zhí)行。

（二）部分規(guī)定不符合實(shí)際情況

1.關(guān)于未放置檢驗(yàn)標(biāo)志而暫扣車輛?！兜缆方煌ò踩ā返诰攀鍡l規(guī)定，上道路行駛的機(jī)動車未放置檢驗(yàn)合格標(biāo)志的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)扣留機(jī)動車，當(dāng)事人提供相應(yīng)的牌證、標(biāo)志或者補(bǔ)辦相應(yīng)的手續(xù)后，即時退還車輛。但實(shí)踐中，車主必須交驗(yàn)車輛并經(jīng)檢驗(yàn)合格后方可領(lǐng)取合格標(biāo)志，而公安交通管理部門發(fā)還車輛的前提是當(dāng)事人必須提供合格標(biāo)志。這就使得公安交通管理部門執(zhí)法自相矛盾。

2.關(guān)于違法停車。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市道路資源已不能滿足機(jī)動車對道路資源緊迫需求。這一矛盾使得機(jī)動車違法停放、臨時停車成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市道路交通管理疾痼。《道路交通安全法》第九十三條規(guī)定，對拒絕駛離、影響通行的，可予以處罰并拖移車輛。即交警查處機(jī)動車違法停車時應(yīng)當(dāng)“口頭警告，責(zé)令離開”，不能直接處以處罰，否則就是程序違法。實(shí)踐中，駕駛?cè)撕苌倜鞔_表示拒絕駛離，而是通過行駛一段路程后再停下，或繞一圈再駛回原地等方式逃避處罰?！兜缆方煌ò踩ā肺淳秃畏N情形可以認(rèn)定為“拒絕”和“駛離”予以說明，導(dǎo)致實(shí)踐中很少適用該條款來查處違停。法律規(guī)定不夠科學(xué)合理導(dǎo)致查處機(jī)動車違停的管理效果不佳，違?，F(xiàn)象得以蔓延。而《道路交通安全法實(shí)施條例》第六十三條明確禁止臨時停車的地點(diǎn)，對在這些法規(guī)明令禁止停車的地方停車，如果還是根據(jù)第九十三條來處罰，不僅沒有執(zhí)法效果，還可能引發(fā)更加嚴(yán)重的交通危險。

（三）關(guān)于非機(jī)動車管理一些問題

1.非機(jī)動車區(qū)域性管理政策的失控?！兜缆方煌ò踩ā穼τ诜菣C(jī)動車管理作了規(guī)定，登記種類授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定?！兜缆方煌ò踩ā焚x予各地政府確定注冊登記的非機(jī)動車種類，但沒有規(guī)范非機(jī)動車通行范圍。此款規(guī)定造成區(qū)域性管理政策的失控，一些地方將燃油助動車作為非機(jī)動車注冊登記的種類之一，而另一些地方禁止該車種通行。在日常管理中發(fā)現(xiàn)，上海市于2006年起禁止該車種通行，但對于懸掛外省市號牌的燃油助動車卻執(zhí)法無據(jù)，此類問題在已禁止電動自行車通行的其它城市亦有發(fā)生。大量超標(biāo)電動車在允許注冊登記的省、市登記后駛?cè)肫渌?、市道路，使得區(qū)域內(nèi)非機(jī)動車管理非常被動。

2.改裝電動自行車查處無據(jù)?！兜缆方煌ò踩ā芬?guī)定非機(jī)動車應(yīng)當(dāng)符合標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)踐中，隨意改變電動自行車外型尺寸、加裝其它非動力裝置（如遮陽蓬，前擋風(fēng)、置物架等）現(xiàn)象非常普遍存在，這些行為都會對交通安全帶來隱患，而《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》卻無相關(guān)規(guī)定對此予以規(guī)范。

3.超標(biāo)電動自行車的屬性認(rèn)定缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)。近年來，超標(biāo)電動自行車上路行駛現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，電動摩托車國標(biāo)頒布以后，超標(biāo)電動自行車如何界定成為社會焦點(diǎn)。如何認(rèn)定超標(biāo)電動自行車成為交通違法行為認(rèn)定以及交通事故責(zé)任認(rèn)定的重要依托。但目前法律對超標(biāo)電動自行車的定性尚不明確，在一定程度上給道路交通秩序管理和交通事故責(zé)任認(rèn)定造成困難。

4.非機(jī)動車交通事故的理賠糾紛較多。由于有動力裝置的非機(jī)動車一旦發(fā)生交通事故，后果都比較嚴(yán)重，往往造成較大的財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)重危害公民人身安全，民事途徑如果得不到妥善解決，就會對社會產(chǎn)生較大負(fù)面影響。對此，《道路交通安全法》并未明確規(guī)定有動力裝置的非機(jī)動車應(yīng)當(dāng)實(shí)行第三者強(qiáng)制保險。

5.對殘疾人機(jī)動輪椅車、電動自行車的最高行駛速度缺少科學(xué)合理的規(guī)定?！兜缆方煌ò踩ā返牡谖迨藯l規(guī)定，“殘疾人機(jī)動輪椅車、電動自行車在非機(jī)動車道內(nèi)行駛時，最高時速不超過十五公里”。殘疾人機(jī)動輪椅車、電動自行車不能涵蓋所有非人力驅(qū)動的非機(jī)動車，且“在非機(jī)動車道內(nèi)行駛”的表述不盡科學(xué)合理，如果上述車輛不在非機(jī)動車道內(nèi)行駛，最高行駛速度的規(guī)定便無法約束。

（四）關(guān)于行人和非機(jī)動車駕駛?cè)说墓芾韱栴}

行人和非機(jī)動車駕駛?cè)思仁堑缆方煌ò踩I(lǐng)域的弱勢群體，又是我國道路交通安全治理領(lǐng)域的參與者。面對路上行駛的機(jī)動車，非機(jī)動車和行人在物理上是弱勢的，也是交通事故發(fā)生后身體和心理上受到損傷、損害最嚴(yán)重的群體。因此，《道路交通安全法》對非機(jī)動車和行人的保護(hù)做了比較全面的規(guī)定和保護(hù)。但是另一方面，行人和非機(jī)動車往往又是道路交通安全不穩(wěn)定因素，很多交通事故的發(fā)生并非是機(jī)動車的違法、違章造成的，而是行人和非機(jī)動車的“中國式過馬路”引起的。這種結(jié)果的發(fā)生有三種因素在起作用：一是行人和騎車人心態(tài)上存在僥幸，對自己生命和健康在一定程度上有些漠視；二是素質(zhì)有待提高，為了個人通行利益而無視道路交通規(guī)則的存在；三是對行人和非機(jī)動車處罰的力度較輕，違法成本不高，處罰和教育的目的難以達(dá)到。

三、《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》中交通安全管理體制機(jī)制存在的問題

（一）交通安全宣傳教育不到位

在《道路交通安全法》實(shí)施后，公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察對于《道路交通安全法》的宣傳教育工作是十分努力的，除按照《道路交通安全法》的要求在執(zhí)行職務(wù)時加強(qiáng)道路交通安全法律、法規(guī)的宣傳外，還開展了一系列的交通安全的宣傳教育活動，然而，僅公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察的宣傳教育顯然收效甚微。按照《道路交通安全法》第六條的規(guī)定，開展交通安全教育是各級政府、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、社會團(tuán)體，以及其他組織、教育行政部門、學(xué)校、新聞、出版、廣播、電視等有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)和義務(wù)。從《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》的宣傳教育的情況來看，整個社會并沒有真正行動起來，各級政府還未將交通安全法律、法規(guī)和交通安全知識的教育宣傳納入日常工作的議事日程，將其作為一項(xiàng)經(jīng)常性的工作來抓，交通安全的宣傳教育工作基本上還是由公安機(jī)關(guān)交通管理部門牽頭來組織實(shí)施的。

（二）交通安全責(zé)任制相關(guān)規(guī)定過于原則

道路交通安全管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各相關(guān)職能部門，特別是專業(yè)從事道路交通運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)，都要履行相應(yīng)的安全責(zé)任，對不履行相應(yīng)交通安全責(zé)任造成重大不良影響的單位，應(yīng)設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》對企業(yè)設(shè)定了道路交通安全管理義務(wù)。而其他非生產(chǎn)企業(yè)，《道路交通安全法》第六條第三款僅設(shè)定道路交通安全教育責(zé)任，沒有具體的規(guī)定。此外，《道路交通安全法》第一百零二條規(guī)定：“對六個月內(nèi)發(fā)生二次以上特大交通事故負(fù)有主要責(zé)任或者全部責(zé)任的專業(yè)運(yùn)輸單位，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門責(zé)令消除安全隱患，未消除安全隱患的機(jī)動車，禁止上道路行駛?！痹撘?guī)定僅僅規(guī)定了對運(yùn)輸企業(yè)的管理措施，但是在運(yùn)輸企業(yè)發(fā)生交通事故后對有關(guān)部門和人員的法律責(zé)任并沒有進(jìn)行設(shè)定。

（三）道路交通安全管理規(guī)劃的制定缺少明確的職能部門

《道路交通安全法》第四條規(guī)定：“各級人民政府保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相適應(yīng)?？h級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)道路交通發(fā)展的需要，依據(jù)道路交通安全法律、法規(guī)和國家有關(guān)政策，制定道路交通安全管理規(guī)劃，并組織實(shí)施?！薄爸贫ǖ缆方煌ò踩芾硪?guī)劃”究竟由政府的哪一部門負(fù)責(zé)或牽頭，哪些部門共同參與，要通過怎樣的程序，目前均未予以明確。

（四）交通信號的設(shè)置及交通組織的實(shí)施缺少責(zé)任部門

《道路交通安全法》第二十五條規(guī)定：“全國實(shí)行統(tǒng)一的道路交通信號。交通信號包括交通信號燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線和交通警察的指揮。交通信號燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求和國家標(biāo)準(zhǔn)，并保持清晰、醒目、準(zhǔn)確、完好。根據(jù)通行需要，應(yīng)當(dāng)及時增設(shè)、調(diào)換、更新交通信號。增設(shè)、調(diào)換、更新限制性的道路交通信號，應(yīng)當(dāng)提前向社會公告，廣泛進(jìn)行宣傳?！边@里對交通信號設(shè)置、維護(hù)和管理沒有明確責(zé)任部門。

（五）交通民警的執(zhí)法權(quán)益保障條款缺乏可操作性

根據(jù)公開資料統(tǒng)計(jì)顯示，2009年和2010年兩年間，全國交警被暴力襲擊達(dá)到了4661起，其中用機(jī)動車沖撞的1693起，使用工具襲警的有341起，毆打交警的有1852起，用其他形式對交警進(jìn)行侵害的有751起。這些襲擊多是發(fā)生在交警在路面執(zhí)勤和處理交通事故時。兩年間交警因被暴力襲擊受傷3308人、犧牲11人。當(dāng)前執(zhí)法環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜，管理難度不斷加大，而這些復(fù)雜因素和難度并不僅僅是來自業(yè)務(wù)和技術(shù)上的問題，還有來自于行政相對人制造的惡意侵害的壓力?！兜缆方煌ò踩ā穼γ窬瘓?zhí)勤執(zhí)法行為設(shè)定了許多條款，通過法律的形式確定了廣大人民群眾和社會各界對交通警察進(jìn)行監(jiān)督的途徑和權(quán)力，但是其作為道路交通安全管理的最高法律規(guī)定，對交通民警執(zhí)勤過程中的執(zhí)法權(quán)益保障卻沒有明確規(guī)定。部分違法行為人違法后想盡辦法逃避糾正和處罰，在交通警察執(zhí)勤過程中不服從指揮、對違法事實(shí)百般抵賴、駕車逃跑甚至故意撞傷執(zhí)勤民警，對此，民警在處理時往往束手無策，遭遇不明真相的群眾圍攻、謾罵時有發(fā)生，更有甚者暴力抗法，執(zhí)法難度不斷增大，民警合法權(quán)益不能得到保障。

（六）客運(yùn)、貨運(yùn)企業(yè)主體責(zé)任條款不夠明確

近年來，涉及客貨運(yùn)車輛的重特大交通事故頻發(fā)，不僅嚴(yán)重危害了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，也造成了較為惡劣的社會影響，甚至給政府的管理工作帶來了極大的被動。僅上海市而言， 2011年發(fā)生涉及客貨運(yùn)車輛的交通事故共1231起，造成278人死亡，分別占事故總數(shù)和死亡人數(shù)的59%和15.6%。2012年發(fā)生涉及客貨運(yùn)車輛的交通事故共564起，造成299人死亡，分別占事故總數(shù)和死亡人數(shù)的25%和32.6%。加強(qiáng)對客貨運(yùn)車輛和駕駛?cè)说陌踩O(jiān)管，不僅要依靠嚴(yán)格的路面執(zhí)法，更迫切需要建立符合客運(yùn)、貨運(yùn)車輛營運(yùn)特點(diǎn)和當(dāng)前運(yùn)輸企業(yè)管理體制的交通安全管理體系，以及落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。

四、對相關(guān)交通安全法律和行政法規(guī)進(jìn)一步完善的對策建議

（一）制定合理規(guī)則，有效避免法的沖突

法的沖突是一個國家法律實(shí)施中常常出現(xiàn)的現(xiàn)象，但這一沖突的來源不是法的實(shí)施，而在于立法的不周全或者新舊法之間的銜接的問題。社會快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型時期，也是法律更新以及對新事物立法最為頻繁的時期，這時最容易出現(xiàn)法的沖突問題，道路交通安全管理法律、法規(guī)也不例外。在道路交通立法領(lǐng)域，既有具有最高位階的法律，也有地位次于法律的行政法規(guī)，以及地方法規(guī)和部門規(guī)章。在這種情況下的法的沖突，不僅僅要遵從一般法的位階效力次序，更應(yīng)該確定這一沖突中合理的規(guī)則，以便對法進(jìn)行更合理、科學(xué)的修改。同時，做好與其它法律法規(guī)的配套銜接，對沖突條款作出修改或者明確適用情形。修改意見如下：（1）修改完善《道路交通安全法》的規(guī)定，對交通事故損害賠償適用條款和具體情形予以明確，避免與其他行政法規(guī)的沖突。（2）修改完善《道路交通安全法》的規(guī)定，對驗(yàn)車條款做出明確規(guī)定，從維護(hù)公共利益和法的正義性出發(fā)，對機(jī)動車涉及道路交通安全違法行為和交通事故尚未處理完畢的，不予核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志。（3）為配合《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的實(shí)施，結(jié)合道路交通安全管理工作實(shí)際，在《道路交通安全法》及其配套的法律法規(guī)中明確道路交通安全法作為特別法，現(xiàn)場采取行政強(qiáng)制措施時，可以由一名交通警察實(shí)施，為一線執(zhí)法提供法律保障。同時，明確公安交管部門采取行政強(qiáng)制措施的期限，或?qū)嚎圮囕v的期限加以特別規(guī)定。

（二）積極完善《道路交通安全法》及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定

制定法律的根本目的在于實(shí)施，而法律規(guī)定如果不夠科學(xué)合理，不能完全反映客觀規(guī)律，不符合實(shí)際情況就可能導(dǎo)致執(zhí)法中難以操作，執(zhí)行效果不明顯甚至根本無法執(zhí)行等問題，影響管理實(shí)效和執(zhí)法的權(quán)威性。在《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》中還有很多需要進(jìn)一步完善或界定的規(guī)定，在立法修改時應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)修改和完善，相關(guān)意見如下：（1）對《道路交通安全法》及其實(shí)施條例中的原則性規(guī)定加以說明和界定。在《道路交通安全法》及其配套法規(guī)中有很多需要進(jìn)一步做出界定的規(guī)定，建議通過相關(guān)解釋對此類原則性的規(guī)定做出進(jìn)一步細(xì)化和解釋。（2）修改《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，將因檢驗(yàn)需要臨時上道路行駛的機(jī)動車納入核發(fā)臨時行駛車號牌的范圍。（3）從有利于道路交通安全、暢通的角度，明確規(guī)定機(jī)動車在設(shè)有禁停標(biāo)志、標(biāo)線的道路上停放或臨時停車、違反《道路交通安全法實(shí)施條例》第六十三條之規(guī)定臨時停車以及機(jī)動車違停影響其他車輛、行人通行的，可以依據(jù)《道路交通安全法》第九十條處罰。以此提高查處機(jī)動車違停的執(zhí)法效率，保障道路暢通和安全。

（三）完善非機(jī)動車管理規(guī)定，規(guī)范非機(jī)動車注冊登記

《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》中有關(guān)非機(jī)動車管理的規(guī)定由于存在很多問題，加之當(dāng)前大、中城市非機(jī)動車總量龐大、種類繁多、行駛速度差異大，非機(jī)動車駕駛?cè)私煌ò踩庾R較為薄弱，“闖紅燈”、“逆向行駛”等嚴(yán)重交通違法行為屢見不鮮，成為影響道路交通安全管理的重要問題。為此，有必要結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況，在立法修改中進(jìn)一步規(guī)范非機(jī)動車的生產(chǎn)、銷售、登記和通行，保障道路交通安全和暢通。修改意見如下：（1）修改《道路交通安全法》第十八條第二款的規(guī)定，明確由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法登記以及依法允許通行的非機(jī)動車種類。（2）待電動摩托車國標(biāo)全面實(shí)施后，在《道路交通安全法》或《道路交通安全法實(shí)施條例》中對超標(biāo)電動自行車的屬性認(rèn)定予以明確，避免一線執(zhí)法被動，執(zhí)法成效難以體現(xiàn)。（3）對法律允許注冊登記的有動力裝置的非機(jī)動車實(shí)行第三者強(qiáng)制保險，以維護(hù)公共權(quán)益，減少社會矛盾。（4）修改《道路交通安全法》有關(guān)非機(jī)動車最高通行速度的規(guī)定，明確殘疾人機(jī)動輪椅車、電動自行車等非動車上道路行駛時，最高時速不得超過十五公里，避免產(chǎn)生歧義。

（四）與《校車安全管理?xiàng)l例》有關(guān)內(nèi)容的配套銜接

（1）明確政府負(fù)責(zé)校車管理工作的責(zé)任。落實(shí)政府監(jiān)管責(zé)任，將道路交通事故控制目標(biāo)落實(shí)到政府，可以有效調(diào)動社會資源，形成由政府牽頭、各職能部門協(xié)同的預(yù)防道路交通事故新機(jī)制。同時，在《道路交通安全法》中明確政府負(fù)責(zé)校車管理工作的責(zé)任。《道路交通安全法》第四條第二款應(yīng)增加“積極預(yù)防和控制轄區(qū)道路交通事故，負(fù)責(zé)校車管理工作”。（2）明確校車通行規(guī)定。在《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》中增加相應(yīng)規(guī)定，做好與《校車安全管理?xiàng)l例》有關(guān)內(nèi)容的配套銜接。新增條款應(yīng)明確：“校車運(yùn)載學(xué)生，可以在公共交通專用車道以及其他禁止社會車輛通行但允許公共交通車輛通行的路段行駛。校車在道路上停車上下學(xué)生，應(yīng)當(dāng)靠道路右側(cè)?？?，開啟危險報(bào)警閃光燈，打開停車指示標(biāo)志。后方車輛應(yīng)當(dāng)停車等待或減速通過?！?/p>

（五）進(jìn)一步理順道路交通安全的管理體制

明確公安機(jī)關(guān)交通管理部門與政府各相關(guān)部門在有關(guān)事項(xiàng)上的職責(zé)分工及相互之間的關(guān)系，消除因管理體制未理順而造成的《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》的實(shí)施障礙，從管理體制上保證《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》的順利實(shí)施。通過立法修改對其予以明確規(guī)范，明確各個管理部門的應(yīng)盡職責(zé)，使各個部門各司其職、協(xié)調(diào)高效地開展工作，主要內(nèi)容如下：（1）在《道路交通安全法》中明確公路管理歸交通部門，城市道路由建設(shè)部門負(fù)責(zé)設(shè)置和維護(hù)，由公安交警部門負(fù)責(zé)交通組織實(shí)施。（2）在《道路交通安全法》中設(shè)定安全教育未履行到位的責(zé)任，同時建立各項(xiàng)宣傳體制機(jī)制，讓道路交通安全教育進(jìn)政府、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、部隊(duì)、學(xué)校等，積極普及道路交通安全法律法規(guī)的知識，盡可能讓所有交通參與者樹立起遵守道路交通安全法律法規(guī)的觀念，避免公安機(jī)關(guān)交通管理部門在宣傳教育中的單打獨(dú)斗。（3）在《道路交通安全法》中增設(shè)條款，明確以下內(nèi)容：“擁有相當(dāng)數(shù)量機(jī)動車輛的機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他組織，應(yīng)當(dāng)按照‘加強(qiáng)制度建設(shè)、明確安全責(zé)任、形成管理機(jī)制、嚴(yán)格日常監(jiān)管’的原則，切實(shí)履行管理職責(zé)，層層落實(shí)交通安全責(zé)任制?！辈⒃谙嚓P(guān)罰則中，對機(jī)關(guān)、學(xué)校、企事業(yè)單位（尤其是運(yùn)輸企業(yè)）、社會團(tuán)體在發(fā)生交通事故后有關(guān)部門和人員的法律責(zé)任加以設(shè)定。（4）在《道路交通安全法實(shí)施條例》中增加以下內(nèi)容：“專業(yè)運(yùn)輸單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置專職的安全管理部門，配備專職的交通安全管理人員；非專業(yè)運(yùn)輸單位可以根據(jù)本單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，設(shè)置專職的安全管理部門或指定相關(guān)部門承擔(dān)本單位的安全管理工作，配備專職或兼職的交通安全管理人員?！?/p>

（六）完善駕駛?cè)说墓芾?/h3>

駕駛員作為我國道路交通安全管理重要參與者，這一群體數(shù)量呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢，也是道路違法、違章，造成道路交通安全事故最多的參與者。加強(qiáng)對駕駛?cè)藛T的管理、教育和培訓(xùn)對道路交通安全事業(yè)的發(fā)展有著舉足輕重的作用。當(dāng)前，我國部分機(jī)動車駕駛員存在著道德水平有待提高，社會責(zé)任感欠缺的現(xiàn)象，寧圖自己一時之便，不惜損人利己，破壞道路交通秩序。針對這些駕駛?cè)嗽谶`法、違章中出現(xiàn)的新情況、新問題應(yīng)盡快制定有針對性的管理制度，用有針對性的規(guī)范來約束他們的行為。嘗試建立個人駕駛征信制度，根據(jù)駕駛?cè)说倪`章、違法情節(jié)以及次數(shù)對其征信進(jìn)行等級劃分，同時將駕駛員的信用等級與機(jī)動車保險掛鉤、與申請?jiān)黾訙?zhǔn)駕車型相結(jié)合，并規(guī)定該信用等級與從事交通營運(yùn)工作機(jī)會相聯(lián)系。發(fā)揮駕駛員協(xié)會的作用，使駕駛員協(xié)會成為基層的交通安全組織，培養(yǎng)駕駛?cè)藛T自律、自管的駕駛習(xí)慣。

（七）建立企業(yè)安全責(zé)任制

運(yùn)輸企業(yè)對所擁有車輛的行車安全狀態(tài)要負(fù)起首要責(zé)任，對本企業(yè)的駕駛?cè)藛T進(jìn)行及時、有效的管理和培訓(xùn)教育。對所從事的危險品運(yùn)輸要加強(qiáng)并完善自我監(jiān)管制度，確保不發(fā)生重大道路交通安全事故；從事客運(yùn)的企業(yè)要將乘客的生命健康放在首位，緊繃安全運(yùn)輸之弦，不間斷的進(jìn)行自查自糾。建立運(yùn)輸企業(yè)駕駛?cè)私煌ㄟ`法、交通事故情況抄告制度，定期向企業(yè)及其主管部門通報(bào)情況，對問題突出、情節(jié)嚴(yán)重的單位要求其重點(diǎn)督促整改。交管部門對發(fā)生違法、違章較多，車輛安全保障不符合規(guī)定的一些運(yùn)輸企業(yè)在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行加重處罰，并給予通報(bào)，對其從事運(yùn)輸行業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行重新審查審核。

在《道路交通安全法》第五條中增加一款作為第三款：“企業(yè)要切實(shí)落實(shí)交通安全主體責(zé)任。要健全運(yùn)輸企業(yè)安全管理制度，嚴(yán)把駕駛?cè)似赣藐P(guān)，積極履行對駕駛?cè)说陌踩芾砗徒逃氊?zé)。”要制定相應(yīng)罰則予以嚴(yán)格約束。

（八）建立交通影響評估制度

大型公共設(shè)施的商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目會對城市交通環(huán)境產(chǎn)生極大的影響，建立交通影響評估制度對促進(jìn)城市健康快速發(fā)展具有十分重要的作用。在項(xiàng)目建設(shè)階段及其建成投入使用后，對車輛停放、人員出入以及周邊道路交通組織等方面引發(fā)的系列問題進(jìn)行交通影響評估十分必要。因此，應(yīng)在立法層面積極推動建立健全交通影響評估制度，從源頭上緩解大型公共設(shè)施及其商業(yè)項(xiàng)目對交通安全管理的負(fù)面影響。

（九）調(diào)整清分周期

現(xiàn)行的駕駛證清分周期制度延續(xù)多年，雖有合理性和可操作性，但對于駕駛員的震懾作用有限，特別是在清分后駕駛員往往會有如釋重負(fù)之感，缺少對先前違法的反思。對清分制度進(jìn)行調(diào)整，將先行的一次清分制度調(diào)整為遞減式清分，即在保留原有記分的情況下，對下一個記分周期內(nèi)無違法記錄的駕駛員，清除部分記分，以此類推，逐年遞減。遞減式清分制度，有利于駕駛員對自我駕駛習(xí)慣的優(yōu)化。

（十）對毒駕行為制定特別處罰條款

目前，對于毒駕行為一般以“服用國家管制的麻醉藥品和精神藥品駕駛機(jī)動車”處20-200元罰款，較之于潛在的巨大危害性而言，處罰力度較小，震懾作用不明顯。對此，在立法修改中應(yīng)增設(shè)新規(guī)予以嚴(yán)懲。

（十一）明確部隊(duì)駕駛員軍、地互駕等相關(guān)規(guī)定

此前，現(xiàn)役軍人不能申領(lǐng)身份證，僅有軍官證。部局相關(guān)解釋和規(guī)范性文件也明確，不準(zhǔn)軍、地互駕。但隨著部隊(duì)相關(guān)制度的改革，一些職業(yè)軍人（文職較多，如醫(yī)生、文藝兵等）在地方也可以申領(lǐng)身份證。因此，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)一些部隊(duì)軍人同時持有地方駕駛證和軍隊(duì)駕駛證。在對其執(zhí)法以及處理交通事故時，身份主體難以確認(rèn)，無法進(jìn)行有效管理。對部隊(duì)駕駛員應(yīng)當(dāng)明確禁止軍、地互駕，不得同時申領(lǐng)地方駕駛證，或?qū)Τ鼍叩胤今{駛證的，可以按照地方普通駕駛員處理，不再實(shí)行抄告或移送部隊(duì)處理。

五、我國交通安全管理的發(fā)展思路

（一）建立我國統(tǒng)一的道路交通安全管理機(jī)構(gòu)

按照《道路交通安全法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行的道路交通安全管理體制是各級政府統(tǒng)管道路交通安全，公安部門具體負(fù)責(zé)全國道路交通安全工作，交通部門和建設(shè)部門負(fù)責(zé)道路交通的規(guī)劃及道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作的分工模式。

然而，道路安全管理作為一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)工程，伴隨著車輛保有量的增加，經(jīng)濟(jì)的活躍帶動出行的頻繁，車速的提高以及道路的擁堵，交通事故以及交通安全隱患的誘發(fā)因素從單一的“人的行為”發(fā)展涉及到人、車、路、環(huán)境各個方面，其管理權(quán)限也實(shí)際分散在公安、交通、安監(jiān)、質(zhì)檢、規(guī)劃、建設(shè)等多個職能部門。多元化的管理體制增加了部門之間協(xié)調(diào)的難度，管理難以形成合力，甚至滋生了相互推諉扯皮的問題，浪費(fèi)了大量的物力、人力，且難以達(dá)到交通安全管理的目標(biāo)和效果。受限于職責(zé)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門在實(shí)踐中不能很好地行使主管部門及其各部門之間溝通協(xié)調(diào)的權(quán)力。各個管理部門之間的協(xié)作關(guān)系不順，各個主體會選擇從有利于自己的本位主義出發(fā)，只解決本部門要解決的問題，不顧及和考慮給其他管理部門工作帶來的困難，必然會對道路交通安全管理帶來不利的后果。甚至導(dǎo)致道路交通安全管理責(zé)任在中央政府、地方政府以及各個具體管理部門間被割裂開，使安全責(zé)任落不到實(shí)處，資源配置得不到合理利用，影響整個道路交通安全管理水平的提高?？傮w來說，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門主管全國道路交通安全的管理體制已越來越不適應(yīng)道路交通安全管理對象的多樣化、涉及管理部門的多元化這種變化趨勢。同時，面對多元化、多樣化的道路交通需求，公安機(jī)關(guān)交通管理部門在人力、物力、技術(shù)等各個方面都有捉襟見肘的感覺。

因此，應(yīng)該積極推動國家層面建立一個全國統(tǒng)一的道路交通安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)可以協(xié)調(diào)各政府機(jī)構(gòu)及道路交通安全的受益者共同努力，通過政策的穩(wěn)定性、科學(xué)性促進(jìn)建立并完善道路交通安全體系。該委員會的建立有利于解決當(dāng)下以及未來我國道路交通安全方面的一些問題，可以授權(quán)該委員會在《立法法》的范圍內(nèi)制定、修改、完善道路交通安全管理領(lǐng)域的相關(guān)法律，負(fù)責(zé)制定機(jī)動車、非機(jī)動車及道路建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提出國家道路交通規(guī)劃及道路交通安全領(lǐng)域的立法建議，建立國家道路交通安全數(shù)據(jù)庫和信息發(fā)布平臺，負(fù)責(zé)道路交通安全管理基礎(chǔ)研究等職能。

（二）創(chuàng)建道路交通安全社會化參與模式

隨著機(jī)動車發(fā)展，道路交通壓力空前巨大，管理難度與日俱增。在道路交通安全保障工作中，除了堅(jiān)持公安交管部門專職管理外，應(yīng)當(dāng)緊緊依靠社會力量，引導(dǎo)和規(guī)范各企事業(yè)單位的自我管理行為，將一般管理逐步過渡到重點(diǎn)管理、目標(biāo)管理和科學(xué)管理，最終實(shí)現(xiàn)減少交通違法和預(yù)防交通事故，保障道路暢通的目的。道路交通安全的參與者并非只有政府行政機(jī)構(gòu)，實(shí)際上政府行政機(jī)構(gòu)在道路交通安全的位置僅僅是執(zhí)法管理者和居中裁判者。最主要的參與者是駕駛?cè)?、企業(yè)及行人，只有他們意識到道路交通安全的重要性并積極參與其中，才能從根本上改善道路交通安全的問題。以治理行人和非機(jī)動車的“中國式過馬路”問題為例，對其違法、違章的處罰和教育不應(yīng)僅限于公安交管部門及其交通警察的嚴(yán)格執(zhí)法和現(xiàn)場教育，還應(yīng)當(dāng)利用與違法行為人關(guān)系密切的社會組織來進(jìn)行。比如行為人的工作單位、居委會，或者黨組織關(guān)系所在的黨支部、加入的協(xié)會等。通過全社會形成合力的管、控、教方式，扭轉(zhuǎn)行人和非機(jī)動車不遵守交通安全法律法規(guī)的歪風(fēng)邪氣。創(chuàng)建社會化參與模式，應(yīng)當(dāng)在立法中明確全社會參與道路交通安全管理的制度，推動社會組織和機(jī)構(gòu)參與到這一管理中。

在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的社會轉(zhuǎn)型時期，矛盾多發(fā)的現(xiàn)實(shí)背景下，任何問題的解決都不可能是一蹴而就的。道路交通各個方面的安全問題也不是一朝一夕就能夠解決的。為了保證道路交通的安全可控，并向良性軌道上持續(xù)發(fā)展，我們必須在制度建設(shè)、立法保障、社會組織等各個方面進(jìn)行補(bǔ)充和促進(jìn)，順應(yīng)時代發(fā)展和道路交通安全管理的新趨勢、新特點(diǎn)，從而積極有效地構(gòu)建起安全、暢通、有序、和諧的道路通行環(huán)境。