“9.11”后美國聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)建設(shè)介紹①

邱 斌

（重慶市公安局，重慶 401147）

美國聯(lián)邦調(diào)查局，即FBI（Federal Bureau of Investigation），是美國情報(bào)界三巨頭②另外兩個(gè)是中央情報(bào)局（CIA，隸屬于國家安全委員會，與司法部平級，是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)）和國家安全局（NSA，隸屬于國防部）。之一。美國聯(lián)邦調(diào)查局的前身是1908年7月26日成立的調(diào)查局（BOI，the Bureau of Investigation），隸屬美國司法部，是一個(gè)由專門特工組成的調(diào)查部門。1935年3月調(diào)查局改稱為聯(lián)邦調(diào)查局，約翰·埃德加·胡佛在卸任最后一任調(diào)查局局長的同時(shí)任首任聯(lián)邦調(diào)查局局長。1935年至1972年近四十年間，美國總統(tǒng)換了好幾屆，但聯(lián)邦調(diào)查局的掌門人一直是胡佛，其在任期內(nèi)銳意加強(qiáng)FBI的實(shí)力，使得FBI在上世紀(jì)30年代就已成為美國最強(qiáng)力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)之一，被美國人稱為聯(lián)邦第一執(zhí)法機(jī)構(gòu)③參見：東方《美國聯(lián)邦調(diào)查局探秘》，《當(dāng)代世界》1997年第8期第37頁。。

FBI不僅僅是聯(lián)邦調(diào)查局的全稱縮寫，還代表著該局堅(jiān)持貫徹的信條——忠誠（Fidelity）、勇敢（Bravery）和正直（Integrity）④FBI信條來源于1935年9月聯(lián)邦調(diào)查局督察長、局內(nèi)部刊物調(diào)查員（The Investigator）的主編W. H. Drane Lester 在一篇簡評中的論述。見FBI官方網(wǎng)站http://www.fbi.gov/stats-services/publications/todays-fbi-factsfigures/facts-and-figures-031413.pdf/view。。 “9.11”后，F(xiàn)BI及時(shí)調(diào)整了其任務(wù)的優(yōu)先次序。目前，F(xiàn)BI有十大核心任務(wù)，按重要性依次是：（1）保衛(wèi)美國免于遭受恐怖主義襲擊；（2）保衛(wèi)美國免于遭受國外間諜活動威脅；（3）保衛(wèi)美國免于遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊和高科技犯罪；（4）全方位打擊貪污腐??；（5）捍衛(wèi)公民權(quán)利；（6）打擊跨國和國內(nèi)犯罪組織；（7）打擊重大職務(wù)犯罪；（8）打擊重大暴力犯罪；（9）為聯(lián)邦、州、地方以及國際同行提供支持；（10）對技術(shù)進(jìn)行升級換代以便于更好地完成任務(wù)。由此看出，F(xiàn)BI的主要任務(wù)是保衛(wèi)美國避免遭受恐怖主義威脅和國外諜報(bào)威脅，擁護(hù)和捍衛(wèi)美國刑法，為聯(lián)邦、州、市相關(guān)機(jī)構(gòu)和國際組織以及國內(nèi)外合作伙伴提供指導(dǎo)和刑事司法服務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注那些破壞美國社會穩(wěn)定或地方和州政府面對的無法獨(dú)自解決的重要威脅。

作為一個(gè)國家安全和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，F(xiàn)BI日常調(diào)查工作和每一次執(zhí)法行動都離不開情報(bào)，情報(bào)是FBI順利完成任務(wù)不可缺少的支撐。FBI通過提供和利用情報(bào)來保衛(wèi)美國免受威脅，把違法者繩之以法。FBI重視運(yùn)用包括情報(bào)學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科知識和手段，如調(diào)查技巧、法醫(yī)學(xué)、信息技術(shù)、戰(zhàn)略學(xué)等。由于美國面臨的威脅是全球性的、無國界的、不對稱的以及帶有先進(jìn)信息技術(shù)特征，因此，對于美國政府而言，在正確的時(shí)間掌握準(zhǔn)確的情報(bào)信息非常重要和必要。現(xiàn)在的FBI已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)“以情報(bào)為主導(dǎo)、以威脅為著眼點(diǎn)”（Intelligence-Driven，Threat-Focused）的國家安全部門。

一、FBI情報(bào)指揮部的組建過程

“9.11”后，美國政府意識到情報(bào)工作的不足，開始著手強(qiáng)化情報(bào)建設(shè)。FBI也順勢而為，在組織機(jī)構(gòu)上加強(qiáng)了情報(bào)部門的建設(shè)。FBI由五大部門組成：（1）國家安全部門；（2）刑事、網(wǎng)絡(luò)、反應(yīng)和服務(wù)部門；（3）人力資源部門；（4）科技部門；（5）信息技術(shù)部門。情報(bào)指揮部（DI，the Directorate of Intelligence）是國家安全部門中的一份子，它主導(dǎo)FBI的情報(bào)工作，是“聯(lián)邦調(diào)查局中的調(diào)查局” 。

情報(bào)指揮部的誕生源自于著名的“9.11”事件。“9.11”后，F(xiàn)BI意識到有必要成立一個(gè)情報(bào)管理部門，對全局的情報(bào)工作進(jìn)行集中管理。2001年，F(xiàn)BI首先在其反恐部（CTD，Counterterrorism Division）成立了一個(gè)情報(bào)分析辦公室，2002年將其升級為情報(bào)處，由于情報(bào)處在反恐行動中表現(xiàn)突出，2003年，F(xiàn)BI在所有部門都成立了相應(yīng)的情報(bào)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)對一個(gè)新成立的情報(bào)辦公室負(fù)責(zé)，辦公室由一個(gè)新任命的情報(bào)常務(wù)副主任領(lǐng)導(dǎo)。美國國會和“9.11委員會”①負(fù)責(zé)調(diào)查對美國發(fā)動恐怖襲擊的聯(lián)邦獨(dú)立調(diào)查委員會。通過提建議、立法案等形式對FBI情報(bào)建設(shè)提供幫助，這無疑進(jìn)一步加強(qiáng)了FBI的情報(bào)工作。2004年11月23日，一份寫給司法部長的題為“進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)邦調(diào)查局的工作”的總統(tǒng)備忘錄首次指示FBI成立情報(bào)指揮部。2004年的“情報(bào)改革與預(yù)防恐怖主義法”（The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act）重申了這一精神，并對FBI自“9.11”后在情報(bào)建設(shè)上取得的顯著進(jìn)步表示贊賞。2005年，“政府撥款法案”（The Consolidated Appropriations Act）也闡述了成立情報(bào)指揮部的理念。2005年2月，情報(bào)指揮部成立，同年6月，小布什總統(tǒng)采納“防止大規(guī)模殺傷性武器情報(bào)委員會”（WMD Commission,the Commission on the Intelligence Capabilities of the United States Regarding Weapons of Mass Destruction）的建議，指示司法部長阿爾韋托·岡薩雷斯在FBI內(nèi)成立一個(gè)“國家安全分部”。2005年9月，F(xiàn)BI國家安全分部成立，整合了反恐、反間諜以及情報(bào)指揮部的資源，負(fù)責(zé)人由FBI的一位高級官員擔(dān)任，國家安全分部由FBI副局長直接分管。2006年7月，新成立的FBI大規(guī)模殺傷性武器局也并入國家安全分部。

情報(bào)指揮部是FBI情報(bào)產(chǎn)品的主要“出產(chǎn)地”，情報(bào)指揮部要對各種危害國家安全和法律的威脅類型和特點(diǎn)了然于心。通過對威脅美國國家利益的行為開展前攝的（pro-active）、積極主動的調(diào)查工作，分析和傳遞信息，制定情報(bào)方針政策，為國家安全、地方安全和社區(qū)安全提供及時(shí)有效的信息和分析，把情報(bào)理念和情報(bào)線索嵌入到每一次的調(diào)查行動當(dāng)中，幫助FBI及時(shí)從容地面對現(xiàn)實(shí)的和潛在的威脅。

二、情報(bào)指揮部的人才建設(shè)

情報(bào)指揮部成立后，進(jìn)入這個(gè)機(jī)構(gòu)的人員首先要對情報(bào)的概念有清晰的認(rèn)識。什么是情報(bào)呢？情報(bào)就是決策者在作出決策（尤其就危害國家安全的一些潛在威脅作決策）時(shí)，可利用的經(jīng)過分析和整理加工的信息。在美國情報(bào)界，“情報(bào)”一詞有三種含義。其一，情報(bào)是一種產(chǎn)品，是經(jīng)過分析整理的、供決策者之需的信息，即“靜態(tài)”意義的情報(bào)。其二，情報(bào)是對信息進(jìn)行辨識、收集和分析研判的一個(gè)過程，這是“動態(tài)”意義的情報(bào)。其三，應(yīng)決策者之需，把原始數(shù)據(jù)整理成情報(bào)產(chǎn)品的單個(gè)情報(bào)組織，或這些單個(gè)情報(bào)組織所組成的情報(bào)聯(lián)合體，即“組織機(jī)構(gòu)”意義上的情報(bào)。

不論是哪種形態(tài)意義上的情報(bào)，都離不開“人”這個(gè)主體。情報(bào)的價(jià)值在于人發(fā)揮主觀能動性，把海量的、原始的、粗糙的信息加工成有助于決策的產(chǎn)品。情報(bào)指揮部最重要的組成部分就是它的情報(bào)人員，一名新進(jìn)情報(bào)人員，在接受所有FBI新進(jìn)員工需完成的20周基本訓(xùn)練之外，還要接受為期5周的情報(bào)課程特別訓(xùn)練。在這額外的5周里，所有的情報(bào)受訓(xùn)人員在一起接受培訓(xùn)，同吃同睡。訓(xùn)練內(nèi)容包括情報(bào)收集、分析性思維、分析工具與軟件、撰寫情報(bào)分析報(bào)告及情報(bào)即時(shí)傳遞等，為情報(bào)分析、語言分析、跟蹤監(jiān)視和秘密特工四大類專業(yè)培養(yǎng)方向提供針對性、差別性的培訓(xùn)，形成四大類專業(yè)人才。FBI給通過嚴(yán)格考核的人員頒發(fā)情報(bào)資格證書。

情報(bào)分析員（Ias， Intelligence Analysts）是對原始材料進(jìn)行分析并整理成行動性情報(bào)信息的專業(yè)人員。作為一名情報(bào)分析員，他要具有獨(dú)特的見解和專業(yè)技能，辨識錯(cuò)綜復(fù)雜的行為模式，正確理解和判斷現(xiàn)實(shí)和潛在的威脅。在FBI總部和56個(gè)分部，情報(bào)分析員通過及時(shí)的專題分析報(bào)告和簡報(bào)等形式傳遞行動性情報(bào)信息，為調(diào)查人員和上司作決策提供幫助。

語言分析師（Las，Language Analysts）為FBI和其他情報(bào)界同行提供高質(zhì)量的翻譯和語言分析服務(wù)。情報(bào)指揮部擁有熟練掌握近75種語言的龐大語言專家隊(duì)伍，世界上所有有影響的語言都可以在情報(bào)指揮部中找到直接對話者，包括埃塞俄比亞和尼日利亞的部族語言，而且這75種語言中超過95%是語言專家們的母語。母語的熟悉程度和長期浸泡于美國文化的經(jīng)歷，使得這些專家既能完全理解口語化語言和習(xí)慣用語，也能領(lǐng)會差別甚微的語言中所含的宗教、文化和歷史意味。

跟蹤監(jiān)視人員（Surveillance Specialists）負(fù)責(zé)與FBI反間諜和反恐工作有關(guān)聯(lián)的調(diào)查，在計(jì)劃周密的跟蹤、監(jiān)視過程中收集、分析和傳遞情報(bào)。由于戰(zhàn)斗在一線，他們的調(diào)查工作和成果對FBI產(chǎn)生直接的、重要的影響。

情報(bào)指揮部的特工人員（Special Agents）是一線執(zhí)法人員，新進(jìn)特工要接受FBI學(xué)院（FBI College）為期20周的專門訓(xùn)練，包括理論學(xué)習(xí)、案例練習(xí)、武器使用、操作技巧。

“9.11”后，情報(bào)分析員的地位得到進(jìn)一步提升。情報(bào)指揮部中的情報(bào)分析員分為以下三類：戰(zhàn)略情報(bào)分析員（strategic IAs）、戰(zhàn)術(shù)情報(bào)分析員（tactical IAs）和收集/形成報(bào)告情報(bào)分析員（collection/reporting IAs）。戰(zhàn)術(shù)情報(bào)分析員負(fù)責(zé)具體某一行動，負(fù)責(zé)作戰(zhàn)具體部署和克敵制勝的謀略，比如一名特工需要在一名嫌犯傷及他人之前進(jìn)入車內(nèi)抓捕，他就需要從戰(zhàn)術(shù)情報(bào)員那里獲得至關(guān)重要的信息，這樣的信息足以保證所有人的生命安全。戰(zhàn)略情報(bào)分析員則在更大范圍和更高層面上關(guān)注長期存在的威脅。如果戰(zhàn)術(shù)情報(bào)員關(guān)注的是一個(gè)特定地區(qū)的團(tuán)伙犯罪案，那么戰(zhàn)略情報(bào)員則是從國家或國際的角度去研究團(tuán)伙犯罪的特征和動向。戰(zhàn)略分析員要做的就是從海量信息中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，對已知和未知的威脅進(jìn)行研究、分析，為決策者提供清晰的、清醒的綜合情報(bào)。收集/形成報(bào)告情報(bào)分析員負(fù)責(zé)研究FBI的情報(bào)收集能力，并確保情報(bào)及時(shí)分送出去。①參見http://www.fbi.gov/stats-services/publications/todays-fbi-facts-figures/facts-and-figures-031413.pdf/view。

如何才能成為一名優(yōu)秀的情報(bào)分析員呢？情報(bào)分析員要具備三種能力。首先是要有辨識原始信息的能力，其次是對有用的信息有提煉和分析的能力，第三是有最終加工成情報(bào)產(chǎn)品的能力。要順利完成任務(wù)，分析員們必須努力培養(yǎng)專業(yè)技能，找出復(fù)雜行為的活動規(guī)律，正確理解和領(lǐng)會現(xiàn)實(shí)和潛在的威脅，并作出基本判斷；運(yùn)用高超的歸納推理能力為潛在的威脅提供前攝解決辦法。FBI情報(bào)分析員都是專業(yè)性人才，有心理學(xué)家、律師、科學(xué)家、語言學(xué)家、能說多國語言的人才，還有國內(nèi)問題和國際問題等方面的專家和學(xué)者，許多人擁有博士學(xué)位。

此外，為了掌握更多與恐怖分子斗爭的技巧，情報(bào)指揮部在新員工訓(xùn)練課程中還特地新增了對伊斯蘭教義的研究，以加深員工對阿拉伯語信息的理解，他們必須學(xué)習(xí)肢體語言和伊斯蘭教義。FBI在搜捕“基地”分子的過程中發(fā)現(xiàn)，查獲的電腦記錄、管理手冊以及其他檔案等都是阿拉伯文，翻譯這些檔案非常緩慢，常常幾個(gè)月才在一堆文檔中找到一名嫌疑犯的信息。情報(bào)指揮部正加強(qiáng)四類專業(yè)人才對伊斯蘭文化方方面面的了解，以適應(yīng)越來越嚴(yán)峻的本土反恐情勢。

三、情報(bào)收集的基層建設(shè)和技術(shù)途徑建設(shè)

首先，F(xiàn)BI情報(bào)指揮部重視收集來自基層的信息。因?yàn)檎娜魏我粋€(gè)部門，制定方針政策和作決策所依據(jù)的第一手信息都來自于基層，基層上報(bào)的信息是否準(zhǔn)確、全面，直接關(guān)系到上一級機(jī)構(gòu)的理解和判斷。情報(bào)指揮部依賴分布于全國的56個(gè)情報(bào)分支機(jī)構(gòu)來獲得第一手信息。那些基層情報(bào)機(jī)構(gòu)更加了解國家面臨的具體威脅、潛在威脅有哪些，應(yīng)對這些威脅需要掌握哪些情況。它們和總部一樣，由若干情報(bào)分析員、語言分析師、跟蹤監(jiān)視人員和特工組成，通過各種手段收集信息，提煉出可供分析的信息，通過解碼、翻譯和數(shù)據(jù)推理等手段，形成初步分析材料，在材料中清晰地表明它所傳達(dá)的信息意味著什么以及為什么這些信息是重要的，最終形成分析報(bào)告，提交給FBI總部，甚至可能會轉(zhuǎn)交到總統(tǒng)和司法部長等重要決策者手中。

其次，F(xiàn)BI情報(bào)指揮部加強(qiáng)了情報(bào)收集的途徑建設(shè)。情報(bào)收集主要通過以下五種途徑：一是人工情報(bào)（Human Intelligence），情報(bào)獲取方式可以是公開的，也可以是秘密的，前者如特工對證人或嫌疑人的詢問，后者如間諜活動。美國國內(nèi)的人工情報(bào)主要由FBI負(fù)責(zé)收集，美國國外的人工情報(bào)則由中央情報(bào)局（CIA）負(fù)責(zé)收集。二是信號情報(bào)（Signals Intelligence），指的是通過艦船、飛機(jī)、地面設(shè)施或衛(wèi)星收集的電子信息情報(bào)。FBI收集信號情報(bào)主要是通過安裝竊聽裝置及其他手段，如對信息進(jìn)行電子攔截。三是影像情報(bào)（Imagery Intelligence），最早使用這種形式的情報(bào)可以追溯到美國內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，士兵們乘坐氣球來觀察、繪制周邊情勢以收集情報(bào)。影像情報(bào)在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)中被廣泛使用，戰(zhàn)爭雙方都從飛機(jī)上拍照以獲取敵情。目前，美國主要通過影像衛(wèi)星來獲取影像情報(bào)。四是測量和信號情報(bào)（Measurement and Signatures Intelligence），它對影像情報(bào)和信號情報(bào)收集系統(tǒng)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行高端處理和使用，可歸于信號情報(bào)的遙感情報(bào)（Telemetry Intelligence)和電子情報(bào)（Electronic Intelligence）是測量和信號情報(bào)收集的主要來源?！?.11”后，大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散使得這類情報(bào)信息的重要性凸顯，比如測量和信號情報(bào)可用來辨識化學(xué)武器類型或?qū)ξ粗淦鞯木唧w特征進(jìn)行定性。FBI實(shí)驗(yàn)室的生化專家可以利用這類情報(bào)進(jìn)行分析以發(fā)現(xiàn)生化、核材料的去向，從而為阻止、調(diào)查恐怖活動提供支持。五是公開來源情報(bào)（OSINT， Open-Source Intelligence ），指的是從媒體（報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等）、學(xué)術(shù)研究報(bào)告（論文、論壇、著作等）和政府公開數(shù)據(jù)（政府報(bào)告、人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、聽證會、領(lǐng)導(dǎo)人講話等）獲得的信息。收集這類情報(bào)信息并非FBI一家的事情，整個(gè)美國情報(bào)界都在收集此類情報(bào)，因?yàn)榇祟惽閳?bào)的優(yōu)勢在于容易獲取。但要從海量的公開信息中抓取有價(jià)值的信息，并非一件易事，情報(bào)人員必須對數(shù)據(jù)來源和可信度進(jìn)行辨識，經(jīng)過這個(gè)環(huán)節(jié)出來的情報(bào)才對決策者有幫助。

“9.11”之后至今，為應(yīng)對恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊、國外間諜活動等威脅，F(xiàn)BI除了在內(nèi)部加強(qiáng)情報(bào)指揮部的情報(bào)收集途徑建設(shè)外，還加強(qiáng)了與國內(nèi)外同行、私營企業(yè)和學(xué)界的聯(lián)系。FBI成立了許多專門工作組，制定了多項(xiàng)計(jì)劃，例如，反間諜戰(zhàn)略伙伴計(jì)劃（The CI Strategic Partnership Program）是FBI與學(xué)界和企業(yè)界加強(qiáng)聯(lián)系的平臺；國家安全企業(yè)聯(lián)盟委員會（The National Security Business Alliance Council）則負(fù)責(zé)加強(qiáng)與重要國防企業(yè)的合作，這些企業(yè)掌握大量核心技術(shù)，是外國間諜活動的主要目標(biāo)；國家安全高等教育顧問委員會（The National Security Higher Education Advisory Board）負(fù)責(zé)情報(bào)界與研究國家安全問題的學(xué)界之間的聯(lián)系；國家安全技術(shù)聯(lián)合會（National Security Technology Alliance Council）負(fù)責(zé)加強(qiáng)與因特網(wǎng)供應(yīng)商和技術(shù)公司的聯(lián)絡(luò)，所有這些都給FBI情報(bào)收集網(wǎng)絡(luò)注入了生機(jī)。

總之，“9.11”后至今，經(jīng)過十余年的情報(bào)建設(shè)，以及隨著情報(bào)指揮部的工作漸入佳境，現(xiàn)在的FBI出爐的情報(bào)報(bào)告和戰(zhàn)略研究成果不論從量上還是質(zhì)上均比“9.11”前有了大幅提高。FBI情報(bào)指揮部的情報(bào)建設(shè)已經(jīng)形成了比較完善的機(jī)制，這對于各國情報(bào)建設(shè)而言，其經(jīng)驗(yàn)?zāi)軒碇T多啟示。