試論我國(guó)公共政策公共性偏離及其矯治

曾娟蘭

（廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541006）

公共政策是政治輸出系統(tǒng)的重要產(chǎn)物，是“實(shí)現(xiàn)公共意志，滿(mǎn)足社會(huì)需要的公共理性和公意選擇，是規(guī)范、引導(dǎo)公眾和社群的行動(dòng)指南或行為準(zhǔn)則，是由特定的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)制定并由社會(huì)實(shí)施的有計(jì)劃的活動(dòng)過(guò)程。[1]”其基礎(chǔ)功能在于有效解決社會(huì)問(wèn)題和對(duì)社會(huì)稀缺資源進(jìn)行合理有效的配置。

一、公共政策的公共性偏離不容忽視

《漢語(yǔ)大詞典》中，“公共”是指“公有的，公用的，公眾的，共同的”。公共性指的是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性”。[2]盡管“公共”的概念不斷發(fā)生變化，但均強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用的涵義。公共政策公共性有三個(gè)基本維度：公正性、公平性、公開(kāi)性。[3]公共性是公共政策目標(biāo)的選擇，它指導(dǎo)并規(guī)范著具體的政策目標(biāo)，為公共政策的執(zhí)行提供行動(dòng)導(dǎo)向。公共性作為公共政策區(qū)別于其他政策的本質(zhì)屬性，顯示著我國(guó)政府公共管理的核心價(jià)值。伴隨社會(huì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，公共性問(wèn)題一度被忽視，社會(huì)資源分配不均與公共利益受損引發(fā)了各類(lèi)社會(huì)矛盾。

公共政策公共性偏離作為我國(guó)政策研究的嶄新視角，其研究意義在于要強(qiáng)調(diào)公共性是公共政策的本質(zhì)屬性和價(jià)值取向從而矯治公共政策公共性偏離問(wèn)題，重建公共政策的公共性。

二、我國(guó)公共政策公共性偏離的表現(xiàn)形式

新中國(guó)成立后，我國(guó)實(shí)行了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府通過(guò)垂直的行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行管理，社會(huì)成員的積極性與自主性受到了抑制。改革開(kāi)改以后，“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”逐漸淡出歷史舞臺(tái)，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制長(zhǎng)期影響下，公共政策的公共性沒(méi)有被重視起來(lái)，產(chǎn)生偏離也是不可避免的。因此，黨的十八大報(bào)告指出：要“深化行政體制改革。要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。[4]”我國(guó)公共政策公共性偏離主要表現(xiàn)在公共性的缺位及公共性的缺失等方面，具體表現(xiàn)形式多種多樣。

（一）公共性的缺位

1.政府的不作為與作為不到位

改革開(kāi)放使社會(huì)結(jié)構(gòu)與需求發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，民眾的基本需求得到了極大的滿(mǎn)足，公共性需求（公共就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育、社會(huì)保障等）也隨之大大擴(kuò)張。社會(huì)快速增長(zhǎng)的公共需求使政府公共供給能力面臨巨大的壓力。由于受全能政府理念的影響，政府缺少對(duì)公眾需求的深入了解，一方面政府無(wú)法將民眾的需求通過(guò)公共政策進(jìn)行調(diào)整，因而無(wú)法對(duì)公眾的需求做出及時(shí)的回應(yīng)，導(dǎo)致政府的無(wú)作為；另一方面對(duì)公眾需求的不了解可能會(huì)出現(xiàn)供給不足或過(guò)剩的現(xiàn)象，使政府作為不到位，工作低效，直接造成公共資源的浪費(fèi)。

2.重“效率”輕“公平”

改革開(kāi)放以后，政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，但改革過(guò)程中由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先”的價(jià)值取向而忽視社會(huì)公平，造成了政府某些公共性的缺位。一是政府公共性縮小。在市場(chǎng)化的推動(dòng)下，一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共職能被推向市場(chǎng)或社會(huì)，出現(xiàn)政府公共性削弱、偏離。造成如看病難、上學(xué)難、買(mǎi)房難等社會(huì)問(wèn)題。二是社會(huì)公平問(wèn)題突出。社會(huì)分配缺乏公平，潛在的矛盾增加；社會(huì)兩級(jí)分化嚴(yán)重。

（二）公共性的缺失

1.對(duì)物質(zhì)享受的過(guò)分追求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使人們對(duì)物質(zhì)的自然欲望和需求得到大大的釋放和爆發(fā)。許多人過(guò)度的追求物質(zhì)享受，甚至異化為物質(zhì)和金錢(qián)的奴隸，社會(huì)公共精神面臨嚴(yán)重的危機(jī)。人們?cè)趩适Я诉h(yuǎn)大的理想和奮斗目標(biāo)后，更談不上社會(huì)公共責(zé)任。而公共性的生長(zhǎng)離不開(kāi)公民的公共精神與公共意識(shí)的滋養(yǎng)。

2.政府不正當(dāng)作為

政府的不正當(dāng)作為包括：一是地方保護(hù)主義。以地方利益為本位的地方保護(hù)主義使地方政府“在處理全局利益與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系時(shí)，為了保護(hù)眼前利益與局部利益而損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和全局利益的錯(cuò)誤做法。”[5]加上政府對(duì)市場(chǎng)過(guò)度的干預(yù)，阻滯了統(tǒng)一市場(chǎng)的形成與自由發(fā)展。二是嚴(yán)重的部門(mén)利益傾向。這主要是體現(xiàn)在立法過(guò)程中，政府有些部門(mén)企圖通過(guò)立法程序強(qiáng)化本部門(mén)的權(quán)力和利益而忽視了自身的職責(zé)，甚至削弱其他相關(guān)部門(mén)的利益。三是權(quán)力尋租。權(quán)力尋租行為嚴(yán)重?fù)p耗社會(huì)資源，侵吞社會(huì)福利，這也是當(dāng)前公共政策公共性偏離的重要因素。

三、矯治公共政策公共性偏離的基本對(duì)策

（一）政府層面：建立國(guó)家共同體認(rèn)同，突出公共性

要凸顯公共政策的公共性，離不開(kāi)一個(gè)能體現(xiàn)公共意志和公意選擇并保障社會(huì)公共利益的具有共同認(rèn)同的共同體。

1.要加快政治體制改革，擴(kuò)大公民政治參與的廣度和深度，鼓勵(lì)公民參與國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)管理。

2.要維護(hù)社會(huì)公平與正義。通過(guò)建立健全的政府回應(yīng)機(jī)制，切實(shí)做到為公眾辦實(shí)事，有效應(yīng)對(duì)新時(shí)期所發(fā)生的各類(lèi)群體性事件，提升政府的回應(yīng)力與社會(huì)公信力，保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

3.要加強(qiáng)政府的文化創(chuàng)新，強(qiáng)化政府公共服務(wù)的職能。政府的文化創(chuàng)新要牢牢把握政府職能轉(zhuǎn)變的要意，強(qiáng)化政府的服務(wù)性職能，尤其是在公共物品與公共服務(wù)上要突出政府職能的公共性。

（二）社會(huì)層面：重建政府與社會(huì)的和諧關(guān)系，培育良好的社會(huì)組織

良好的社會(huì)組織與公共精神是實(shí)現(xiàn)公民參與社會(huì)公共生活的前提和基礎(chǔ)。

1.首先要大力發(fā)展社會(huì)中介組織的力量。國(guó)家要給社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造寬松和諧的環(huán)境，使社會(huì)組織擁有相對(duì)的自主權(quán)，形成國(guó)家和社會(huì)組織的良性友好互動(dòng)，矯正國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的失范行為。而社會(huì)組織的發(fā)展也能對(duì)公共權(quán)力產(chǎn)生一定的制衡效果，有效防止公共權(quán)力的異化與尋租。

2.“公民通過(guò)參與各種志愿性社團(tuán)組織所形成的平等、互惠、信任、尊重、自律、合作等重要規(guī)范，正是維系民主和促進(jìn)發(fā)展不可或缺的社會(huì)資本，也正是公共精神得以發(fā)展的基本前提和重要基礎(chǔ)”[6]。這對(duì)增強(qiáng)公共政策的公共性發(fā)揮著重要的作用。

（三）公民層面：增強(qiáng)公民的政治參與意識(shí)，培育公共精神

衡量現(xiàn)代民主政治程度的一個(gè)重要指標(biāo)是公眾的政治參與程度。增強(qiáng)公民政治參與的意識(shí)，提高政治參與的熱情，鼓勵(lì)公民積極參與公共生活的實(shí)踐和事務(wù)管理，對(duì)于保障公共政策公共性有著重要的作用。當(dāng)然，公民政治參與意識(shí)的提高離不開(kāi)良好的公民教育。不僅要培養(yǎng)公眾良好的民主意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，不斷提高公民的政治參與能力和自我管理能力，而且要樹(shù)立符合社會(huì)主義現(xiàn)代化的核心價(jià)值觀和道德精神，將公共的理念與價(jià)值觀轉(zhuǎn)化為共同的意志和信念。要堅(jiān)定不移地遵循以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的原則，使公民有效參與社會(huì)公共事務(wù)的管理，形成公正良好的公共精神。

[1]陳 潭.公共政策學(xué)[M].?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?002.

[2]王保樹(shù)，邱本.經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)公共性論綱[J].西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，（3）.

[3]陳 潭.公共性：公共政策分析的一般范式[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（4）.

[4]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗[M].北京：人民出版社，2012.

[5]吳光蕓.公民公共精神與民主政治建設(shè)[J].理論探索，2008.（1）.

[6]任志安.公共精神的培育與構(gòu)建和諧社會(huì)[J].赤子，2012，（17）.