山西省行政審批制度改革探討

徐 芳

（中共山西省直機(jī)關(guān)黨校，山西 太原 030021）

深化行政審批制度改革，繼續(xù)減政放權(quán)，推動政府職能轉(zhuǎn)變，是黨的十八大提出的重要任務(wù)，是新一屆政府開門執(zhí)政的第一件事。我省發(fā)改委高度重視并積極主動大力取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，改革成效顯著，但仍然存在一些問題，需要進(jìn)一步在更大范圍和更深層次上，探索創(chuàng)新行政審批的方式。

計劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政審批是政府配置資源的主要手段，其最大弊端是限制了社會經(jīng)濟(jì)資源的合理流動、市場主體的平等競爭和自主決策，影響了市場機(jī)制對資源配置基礎(chǔ)性作用的正常發(fā)揮，阻礙了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，行政審批的改革勢在必行。

一、目前行政審批制度改革的必要性

深入推進(jìn)行政審批制度改革，是加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新和自我革命的重要內(nèi)容，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會，實(shí)現(xiàn)美麗中國夢的必然要求。對于建設(shè)法制政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和效能政府意義重大。

（一）強(qiáng)化行政審批制度改革是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的客觀要求

上層建筑要與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)改革要求上層建筑改革與之相適應(yīng)，這是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的客觀要求。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的根本特點(diǎn)是企業(yè)自主的市場自行調(diào)節(jié)、社會自我管理，依法從事各種社會活動。簡而言之，市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，而不是審批經(jīng)濟(jì)。政府應(yīng)該把企業(yè)自主決定、市場自行調(diào)節(jié)、社會自行管理的事務(wù)，交給企業(yè)、市場和社會中介組織。用另一種說法，叫做還權(quán)于基層、權(quán)力下放、重心下移、還利于民。

（二）強(qiáng)化行政審批制度改革是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求

行政審批制度的改革有利于約束和規(guī)范行政行為，更好地實(shí)施“依法治國”方略。建立法治政府的核心是促進(jìn)各級政府依法行政，約束和規(guī)范行政權(quán)力，使行政權(quán)力授于有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效。以合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求規(guī)范審批權(quán)和審批行為，有助于促進(jìn)法治政府建設(shè)。

（三）強(qiáng)化行政審批制度改革能從源頭上預(yù)防和

治理腐敗

推進(jìn)行政審批制度改革，規(guī)范行政審批行為，有利于建立結(jié)構(gòu)合理、配套科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，有助于增強(qiáng)行政審批的透明度，便于公民、法人和其他社會組織對于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的重要方向。從近年來許多政府干部，有的甚至是高級干部的違法違紀(jì)案件的情況看，大多數(shù)犯罪分子都是利用手中行政審批項(xiàng)目的權(quán)力，權(quán)錢交易、以權(quán)謀私，最終走上犯罪道路，受到了法律的制裁。因此，進(jìn)行審批制度改革是從源頭上預(yù)防和治理腐敗、消除滋生腐敗的土壤條件的一項(xiàng)重大舉措。

（四）強(qiáng)化行政審批制度改革是與國際規(guī)則接軌的迫切需要

中國已經(jīng)加入了WTO，但我國的市場經(jīng)濟(jì)法律體系還很不完善，當(dāng)務(wù)之急是按照國際慣例接軌的要求，對現(xiàn)有的法律、法規(guī)和政策及審批制度進(jìn)行全面、系統(tǒng)的清理，凡與世貿(mào)組織規(guī)則不一致、相抵觸的就要抓緊進(jìn)行修改、調(diào)整、甚至取消。必須明確WTO的一個基本原則就是透明、公開、公正、法制。而我們某些法律、法規(guī)一到審批者手里，就會出現(xiàn)“靈活運(yùn)用”、“看人裁量”、“暗箱操作”等非規(guī)則行為，這恰恰是與WTO的游戲規(guī)則背道而馳的。我國的行政審批制度與國際接軌，必須改變那些過時的、不合理的審批制度。

二、山西省行政審批制度改革的主要成效

1.簡政放權(quán)見成效

山西省自2001年行政審批制度改革工作以來，先后進(jìn)行了11次取消、調(diào)整行政審批事項(xiàng)，取消調(diào)整了1521項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。據(jù)統(tǒng)計，省本級行政審批項(xiàng)目涉及45個部門共593項(xiàng)，其中行政許可項(xiàng)目537項(xiàng)，非行政許可項(xiàng)目56項(xiàng)。為了統(tǒng)一思想，省審改辦專門成立了項(xiàng)目清理工作小組，清理小組分期分批與45個省直審批部門進(jìn)行了面對面多次溝通協(xié)商。最終，省審改辦與省直有關(guān)部門簽訂了取消、調(diào)整和保留的行政審批項(xiàng)目確認(rèn)書。經(jīng)過精簡后，我省保留實(shí)施的省本級行政審批項(xiàng)目269項(xiàng)。全省各地審批制度改革取得了明顯成效。

2.流程優(yōu)化促效率

本著“環(huán)節(jié)最少、時間最短、服務(wù)最佳”的原則，省發(fā)改委在繼續(xù)執(zhí)行好各項(xiàng)投資管理規(guī)章、制度基礎(chǔ)上。著力規(guī)范審批行為，按照“一項(xiàng)一卡一圖”的規(guī)定，對保留的省本級行政審批項(xiàng)目，進(jìn)行了流程優(yōu)化，完善了每個審批項(xiàng)目的設(shè)定依據(jù)、實(shí)施部門、辦理環(huán)節(jié)、辦理時限等內(nèi)容，做到了項(xiàng)目清楚、內(nèi)容全面、流程清晰、明白易懂，切實(shí)減少了審批過程中的隨意性和自由裁量權(quán)。把審批過程嚴(yán)格控制在“受理、審核、審批、辦結(jié)”四個環(huán)節(jié)以內(nèi)，簡化了審批程序。

3.審批公開、高效便民

省發(fā)改委堅持網(wǎng)上辦公、信息公開，不讓任何一個項(xiàng)目的審批流程游離于社會監(jiān)督之外。根據(jù)電子政務(wù)發(fā)展的要求，我省發(fā)改委對行政服務(wù)大廳進(jìn)行了設(shè)備更新，安裝了音頻、視頻監(jiān)控系統(tǒng)，建立了行政審批服務(wù)大廳受理、專業(yè)處室審核、委領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)三級網(wǎng)絡(luò)終端連接。目前，保留實(shí)施的269項(xiàng)省本級行政審批項(xiàng)目監(jiān)督工作全部納入省懲防體系信息網(wǎng)電子督察平臺。從實(shí)踐效果看，完全能夠?qū)π姓徟嘘P(guān)行為進(jìn)行實(shí)時、程序、時限、綜合、異常、收費(fèi)、投訴等監(jiān)察，使審批過程陽光、透明、高效便民。

三、山西省行政審批制度改革存在的問題

從山西省行政審批制度改革的整體情況看，運(yùn)行比較平穩(wěn)，取得了明顯成效。但是與先進(jìn)地區(qū)比較，與我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相比，與公民和社會需要的期望相比，還有相當(dāng)大的距離，深化行政改革還有亟待要解決的問題。

1.認(rèn)識不到位，創(chuàng)造力不足

現(xiàn)在有的同志對轉(zhuǎn)變職能，改革行政審批制度有一點(diǎn)厭倦感，感覺改了這么多年了，現(xiàn)在該減得都減得差不多了，存在歇口氣的思想。有的同志認(rèn)為，深化行政審批制度改革，主要對上面的有實(shí)權(quán)部門，我們基層都是執(zhí)行性的，我們只要把上面下放來的接好就行了，至于自己有沒有改革，想的不多。還有的同志認(rèn)為，我們自己原來就有好多事情沒管住，沒管好，如果再減很可能會影響社會、經(jīng)濟(jì)的秩序，生怕放了權(quán)影響管理的成效。有的領(lǐng)導(dǎo)同志還覺得現(xiàn)在干部的待遇不高，有一點(diǎn)點(diǎn)審批，有一點(diǎn)權(quán)限，能有一點(diǎn)調(diào)動積極性的資源。認(rèn)識不到位，改革創(chuàng)新的動力必然就不足，因此必須從思想上認(rèn)識，行政審批是一個不斷地改革進(jìn)程，在新形勢下，我們要啟動內(nèi)需，我們要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，走出下行的壓力，關(guān)鍵要和中央國務(wù)院保持一致，將改革行政審批制度作為一項(xiàng)重中之重，提到議程上來，從思想上真正提高，真正重視起來。

2.行政審批還存在數(shù)量多、隨意性大、成本高的問題

一是數(shù)量多，表現(xiàn)在兩個方面，首先，是審批的規(guī)范框架限定比較多：我們國家的行政審批事項(xiàng)，除了法律法規(guī)規(guī)定之外，還有很多由部門規(guī)章和地方政府的規(guī)章規(guī)定的，規(guī)章以下規(guī)范性文件設(shè)定的審批事項(xiàng)較多。這就導(dǎo)致了我們的行政審批數(shù)量屢減不小。其次，審批的機(jī)構(gòu)多：從設(shè)定行政審批的機(jī)關(guān)看，上自全國人大常委會、國務(wù)院，下至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至連鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)行政管理區(qū)，也都在設(shè)定行政審批。這種行政審批設(shè)定權(quán)限不明確，隨意設(shè)置審批事項(xiàng)的情況較為嚴(yán)重。

二是隨意性大。審批的過程自由裁量權(quán)太大，這里包含三個意思，一個是審批的程序不完善；第二個審批的方法不明確；第三監(jiān)管的力度不夠。

三是成本高。雖然在2011年的時候，中辦國辦下發(fā)了文件，要求做到行政審批“兩集中”、“兩到位”，每個部門的行政審批要集中到一個處室來進(jìn)行審批，要集中到行政服務(wù)大廳進(jìn)行審批，但是這些落實(shí)得很不到位，現(xiàn)在審批權(quán)分布在部門內(nèi)部各個處室的現(xiàn)象仍然比較常見，這就造成了審批權(quán)力的交叉重疊，多頭管理，然后導(dǎo)致了互相推諉，甚至滋生腐敗，影響了審批的效率。

3.行政審批制度改革中配套措施跟不上

行政審批制度改革中，如果只改革審批制度，沒有其他體制配套改革，很難推進(jìn)審批改革。這次行政審批制度的改革，是在新一輪的政府體制改革、機(jī)構(gòu)改革，以及轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)的背景下進(jìn)行的。目前，政府的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制等各項(xiàng)改革都在陸續(xù)進(jìn)行，但各種改革之間存在著各自為政、相互獨(dú)立的問題，缺乏有效的銜接。此次行政審批制度改革不僅僅是為了解決眼前制約發(fā)展的矛盾，而更加注重整體性制度構(gòu)造，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等各個領(lǐng)域，重在激發(fā)市場、社會、中央和地方各個方面的活力。但是，目前沒有足夠的能力和資源來配套，配套改革的難度要比審批改革的難度更大。

4.社會公眾參與度不夠

審批制度主要是審批公民、法人和其他社會組織的，是和他們打交道，是在規(guī)范政府和他們之間關(guān)系的，他們不參與，或參與度不夠，僅僅是政府這一方發(fā)揮作用，很顯然，一方動力不足，會造成另一方面的問題，那就是到底哪些該放，哪些不該放；哪些是阻礙公民、法人完全可以根據(jù)市場需要來配置資源的一些審批環(huán)節(jié)等，由于社會公眾參與度不夠，所以，他們的意見很難完全吸納到審批制度的改革中去，因此，這也是一個問題。

四、山西省行政審批制度改革的建議

1.進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場的要求、社會的要求、人民群眾的要求，在不斷發(fā)展變化。和新要求相比，我們的審批制度需要進(jìn)一步地改，思想必須進(jìn)一步地提高。創(chuàng)新思維方式、強(qiáng)化服務(wù)意識，增強(qiáng)改革的積極主動性和創(chuàng)造性，結(jié)合自己的實(shí)際，不斷提高工作的科學(xué)性、創(chuàng)新性，改變以審批促監(jiān)管的陳舊觀念，從審批權(quán)向“核準(zhǔn)權(quán)”轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)政府由權(quán)力型、審批型向法治型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化各職能部門和工作人員“服務(wù)至上”的工作觀念，結(jié)合自身實(shí)際提倡團(tuán)隊(duì)合作精神，每個人在整個改革中，各盡其才，各盡所能，盡可能為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

2.進(jìn)一步精減行政審批事項(xiàng)

充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，堅持市場優(yōu)先和社會自治原則。凡是通過市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的問題，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項(xiàng)，凡行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批。政府的行政審批權(quán)限要不斷縮小，對市場主體的直接干預(yù)應(yīng)不斷減少，讓市場調(diào)節(jié)手段在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起基礎(chǔ)性作用，充分尊重市場的自由。

3.進(jìn)一步提升行政審批集中服務(wù)能力

要依托目前的服務(wù)大廳或者行政中心，集中行使審批權(quán)。政府要繼續(xù)深入推進(jìn)行政審批流程再造，建立“集中辦公、人員到位、集中審批、授權(quán)到位的兩集中、兩到位”行政新體制。從根本上解決“多頭辦理，成本高”的問題，同時，進(jìn)一步完善審批協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化行政服務(wù)中心的審批協(xié)調(diào)功能，提高行政效率。

4.進(jìn)一步規(guī)范行政審批行為，推動行政審批法治化

行政審批必須以法律、法規(guī)為依據(jù)，嚴(yán)格依照《行政許可法》的各項(xiàng)要求，確保各項(xiàng)審批工作的規(guī)范運(yùn)作。要建立健全審批配套制度，使行政審批工作步入規(guī)范化、制度化和科學(xué)化軌道，把依法行政、合理行政、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效便民、誠實(shí)守信的基本要求，貫穿于改革的全過程。不斷加強(qiáng)對改革后續(xù)工作的研究和落實(shí)，對于已經(jīng)減掉的一些事項(xiàng)，要設(shè)計出有效的叫停的方式，有效的事中監(jiān)管和事后監(jiān)管，防止管理上的脫節(jié)；對于保留下來的審批事項(xiàng)，要研究監(jiān)督制約的方法，更重要的是建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，明確審批部門和審批人員應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

深化行政審批制度改革，是政府的一場自我革命，是對傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚(yáng)棄。要站在深化改革，加快發(fā)展和切實(shí)把人民群眾的利益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好的高度，轉(zhuǎn)變職能，規(guī)范和正確行使權(quán)力，提高行政效能，深入推進(jìn)行政審批制度改革，為我國經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展服務(wù)。