南方集體林地管理中的采伐限額制度問題分析

李煥宏

(中國人民大學環(huán)境學院 北京 100872)

為應對當下自然資源耗竭和環(huán)境破壞的問題,黨中央做出了生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署,習近平總書記提出“劃定并嚴守生態(tài)紅線”,“不能越雷池一步”的要求。森林是生態(tài)保護的重點,具有凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、提供木材等多方面的功能。

集體林是山林權(quán)屬于集體所有的森林,分為生態(tài)林和商業(yè)林兩類。南方集體林區(qū)是我國的主要林區(qū),包括湖南江西、安徽、浙江、福建、廣西、貴州等10省(區(qū)),占我國約37%的森林面積。南方集體林區(qū)憑借家庭經(jīng)營為主體的自由競爭優(yōu)勢和良好自然條件,逐漸取代東北國有林區(qū)成為木材生產(chǎn)的主力,為長三角和珠三角的經(jīng)濟發(fā)展提供了強大的資源基礎(chǔ)。

1 集體林的采伐限額制度分析

上個世紀80年代林業(yè)“三定”初期,剛分到山的林農(nóng)大面積砍伐林木,導致我國森林蓄積量的嚴重下降和生態(tài)環(huán)境的嚴重惡化。在此背景下,1987年重新修訂的《森林法》規(guī)定了森林采伐限額制度,規(guī)定“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則,嚴格控制森林年采伐量,國家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃。年度木材生產(chǎn)計劃不得超過批準的年采伐限額,計劃管理的范圍由國務院規(guī)定?！贝撕?集體林區(qū)采伐林木必須申請采伐許可證。

1.1 采伐限額制度實施程序

各地采伐限額制度雖略有差異,但其主要程序一般為限額分配、發(fā)放許可證、伐中監(jiān)督和伐后驗收[1]。首先,全民所有的森林和林木,以國營林業(yè)企事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位,集體所有的森林和林木以縣為單位,提出本單位年采伐限額的建議指標,逐級上報,經(jīng)匯總平衡并審核后,報國務院批準,并抄送林業(yè)部。年采伐限額一經(jīng)批準下達,便成為編制年度木材生產(chǎn)計劃和申請采伐的依據(jù)。超過限額采伐量,或者濫發(fā)許可證,都屬違法行為。采伐蓄積一定量以上的山場,當?shù)亓謽I(yè)站實行伐中監(jiān)督。采伐結(jié)束后,由當?shù)亓謽I(yè)站進行伐后驗收。

1.2 采伐限額執(zhí)行存在的問題

(1)超限額采伐較為普遍。超額砍伐現(xiàn)象的存在使得限制額度采伐的政策并沒有起到應有的效果,有的林場更因長期超限額采伐導致可開采的森林資源耗盡而被迫停產(chǎn)。

(2)林業(yè)砍伐灰色空間大。采伐指標由地方政府官員分配,具體執(zhí)行又涉及林業(yè)區(qū)主管人員,“關(guān)系戶”得到了政策和監(jiān)管上的優(yōu)待;沒有指標的林戶看著樹腐爛都不能砍伐,去申請指標又因為總額限制等原因被林業(yè)當局推脫[2]。

(3)山上管理不嚴,源頭消耗失控。采伐林木必須申請采伐許可證,并按規(guī)定的地點、面積、樹種,數(shù)量進行采伐。但基層林業(yè)行政管理機構(gòu)不健全,管理人員少,實際是山上無人管,無證采伐、批少砍多現(xiàn)象十分普遍。

(4)森林資源的建檔立案沒有落到實處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級森林資源檔案大多數(shù)尚未建立,由于家底不清,導致有資源的無采伐指標,有采伐指標的無樹砍,引起采伐證的非法買賣,管理秩序混亂。

1.3 采伐限額造成的經(jīng)濟損失

林木是長期投資,初期投入大,收益慢,限額采伐制度打亂了收獲時間。林業(yè)經(jīng)營者不能根據(jù)市場的變化去決定自己投資經(jīng)營的林木的生產(chǎn),而是由行業(yè)主管控制。限額采伐制度的實施,使商品林生產(chǎn)企業(yè)的自由采伐權(quán)受到限制,經(jīng)營者缺乏必要的自主權(quán),影響其對木材市場的靈活響應,不能根據(jù)市場需求和價格變動來決定采伐的數(shù)量和時間,決定是否更新樹種,增加了商品林投資回籠的風險,抑制了市場活躍度。中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭鳳田指出“采伐指標不除,林改難興。如果說保護,則是保護了林業(yè)主管部門的既得利益。”

2 國外林業(yè)管理經(jīng)驗介紹

國外林業(yè)管理的先進經(jīng)驗的特點是盡量把林業(yè)的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)下放,使擁有更多信息的群體掌握處置權(quán),如地方林業(yè)協(xié)會、社區(qū)以及生產(chǎn)合作社。包括印度、泰國、菲律賓、加納等亞洲國家以及非洲、美洲的很多國家都發(fā)展起了適應本國林業(yè)特點的社區(qū)組織[3]。社區(qū)成員關(guān)系較為緊密,交易成本較小,內(nèi)部有較強的道德約束力,方便進行統(tǒng)一調(diào)度。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和全民學習的普及,新時期的社區(qū)組織已擺脫了知識技能的局限,逐漸成為基層科學管理的重要力量。此外,日本的森林組合模式也值得借鑒[4]。依照2010年的數(shù)據(jù),日本57.92%的森林由私人所有,森林組合是一定區(qū)域內(nèi)森林所有者的集合體。森林所有者按其出資多少獲得相匹配的收益,成員一人一票選出管理者。森林組合發(fā)揮了指導經(jīng)營、購買經(jīng)營材料、銷售林產(chǎn)品、幫助融資等多方面的功能。日本森林組合解決了小規(guī)模林主難以解決的運輸、病蟲害防治等問題,進行市場預判和經(jīng)銷指導,推動了林業(yè)商品供銷鏈條,用規(guī)模效應減少了成本和風險。

3 建議

國家設定生態(tài)紅線、森林紅線是促進生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,不能單方面理解為“禁止開發(fā)”?！安稍L限額”制度是計劃經(jīng)濟思想的遺留,且有一定的風險淪為林業(yè)管理部門行使不正當權(quán)力的手段。限額采伐管理導致需求與供應的不對應、超伐偷伐、管理成本過高等問題也促使我們思考林業(yè)管理的新思路?；谥袊F(xiàn)有問題,借鑒國外先進經(jīng)驗,本文建議:①建立多級森林檔案盡快建立多級森林資源檔案,注明林權(quán)單位、承包戶主、林種、林齡、地點、面積或株數(shù)、蓄積、采伐時間、采伐面積和造林更新等情況。②建立地方聯(lián)合組織,基于村民自治和合作社等既有組織,實行“群防群治”,解決當前林木采伐現(xiàn)場無人監(jiān)督檢查的問題。③穩(wěn)定承包責任制,使群眾消除政策變動造成經(jīng)濟損失的顧慮,自覺地愛林、護林。④統(tǒng)一采伐時間,為方面監(jiān)管,每周固定兩天的伐木期,其余時間禁止上山,以便護林員集中時間上山檢查監(jiān)督。

[1]徐秀英,馬天樂,劉俊昌.南方集體林區(qū)林權(quán)制度改革研究[J].林業(yè)科學,2006(08):121-129.

[2]鄭宇.淺議林農(nóng)參與市場的幾個障礙[J].中國市場,2008(44):19-20.

[3]楊從明.關(guān)于社區(qū)林業(yè)在中國發(fā)展的再認識[J].林業(yè)與社會,2004(02):1-7.

[4]張於倩,王玉芳.日本民有林政策對我國發(fā)展非公有制林業(yè)的啟示[J].綠色中國,2004(08):49-51.