商洛市五小水利工程建設(shè)存在問題及對(duì)策淺析

劉 靜

（商洛市城區(qū)河道與灌區(qū)管理站 陜西 商洛 726000）

商洛是一個(gè)“八山一水一分田”的土石山區(qū)，轄六縣一區(qū)，126個(gè)鎮(zhèn)（辦），1795個(gè)行政村，總?cè)丝?43.05萬人，其中農(nóng)業(yè)人口158.66萬人，農(nóng)村戶數(shù)54.58萬戶，總土地面積19292km2，耕地面積 192.13 千 hm2，常用耕地131.58千hm2，境內(nèi)山高坡陡，全市地面坡度在25°以上的土地面積占總面積的69.4%，25°以下緩坡地面積占30.6%，而6°以下的平川地面積僅占總面積的7.86%，立地條件差，地塊小且分散，無法形成規(guī)模灌溉，農(nóng)田水利化程度低，工程老化失修嚴(yán)重，工程管理滯后等嚴(yán)重制約著商洛市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，推進(jìn)“五小水利”工程建設(shè)，充分利用河溝水利資源，改善農(nóng)業(yè)灌溉條件成為商洛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

1 商洛市“五小水利”工程建設(shè)概況

近年來，全市建成小水池695座，小水堰182座，小水窖12300眼，小泵站176處，小水渠1876km，灌溉面積13.68千hm2，占農(nóng)田面積的7%。自2009年以來，商洛市利用中央財(cái)政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，實(shí)施了柞水縣、洛南縣、商南縣、山陽縣、丹鳳縣等“五小水利”工程，共完成專項(xiàng)資金954.05萬元，其中中央補(bǔ)助專項(xiàng)資金470萬元，省級(jí)補(bǔ)助專項(xiàng)資金188萬元，市縣配套資金106.3萬元，群眾投勞折資189.75萬元；先后有鎮(zhèn)安縣、商州區(qū)、丹鳳縣、柞水縣、洛南縣等5個(gè)縣被列為中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣，共完成中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目資金1.47億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助資金5400萬元，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金3075萬元，市級(jí)配套資金303萬元，縣級(jí)配套資金925萬元，群眾投勞折資1063.77萬元，整合資金4281萬元。共新建小水池76座，小水堰72座，小水窖230眼，小泵站4處，小水渠263km，新增恢復(fù)灌溉面積4.82千hm2。這些“五小水利”工程的建成，極大地改善了商洛市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)抗旱減災(zāi)能力。

（1）因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。

組織水利專家和技術(shù)人員，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)土地類型和特點(diǎn)，合理確定工程形式和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)大田灌溉地區(qū)以渠道維修配套為主，對(duì)大棚菜、經(jīng)濟(jì)林果灌區(qū)以小塘壩、小泵站為主，發(fā)展管灌、噴灌、滴灌等高效節(jié)水灌溉為主，對(duì)地塊小坡度大的土地，以小塘壩、小堰閘為主，使每一塊地都能灌上水。

（2）依托項(xiàng)目，加大投入。

建立了“統(tǒng)籌管理、統(tǒng)分結(jié)合”的支農(nóng)資金整合機(jī)制，充分發(fā)揮切塊資金的粘合力，進(jìn)一步放大了財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效應(yīng)。近年來，先后整合各涉農(nóng)項(xiàng)目資金4千多萬元，用于“五小水利”工程建設(shè)，形成提引蓄能力1800萬m3。

（3）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任。

為確?！拔逍∷毙⌒娃r(nóng)田水利項(xiàng)目的順利建設(shè)，建立了行政和技術(shù)雙線運(yùn)作機(jī)制。市、區(qū)縣成立了中央財(cái)政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)研究解決工程建設(shè)中存在的困難和問題。同時(shí)層層簽訂項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任書，明確各級(jí)建設(shè)任務(wù)責(zé)任。在財(cái)政局成立項(xiàng)目資金協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化資金的落實(shí)和調(diào)度。水務(wù)局成立技術(shù)指導(dǎo)小組，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和科技支撐。

（4）加強(qiáng)管理，規(guī)范運(yùn)行。

一是嚴(yán)格實(shí)行“五制”管理。積極探索競爭立項(xiàng)、民辦公助、公示公告、工程監(jiān)理等項(xiàng)目管理機(jī)制，確定項(xiàng)目縣區(qū)。項(xiàng)目實(shí)施過程中，積極推行“項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、工程建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制”和群眾義務(wù)監(jiān)督員機(jī)制，提高了工程管理水平。二是改革了資金管理方式，下放了資金管理權(quán)限。按照中央宏觀指導(dǎo)、地方自主選項(xiàng)的管理模式，將“五小水利”項(xiàng)目權(quán)限下放到縣級(jí)管理，建立了權(quán)責(zé)匹配的管理方式。三是嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資金報(bào)賬制，確保項(xiàng)目資金安全。四是積極探索工程管護(hù)制度。建立健全了縣（區(qū)）、鎮(zhèn)、村三級(jí)“五小水利”工程管理網(wǎng)絡(luò)，編制了《“五小水利”工程管護(hù)體制機(jī)制改革方案》，逐步建立了符合本地實(shí)際的工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。另外，強(qiáng)化監(jiān)督檢查機(jī)制，積極推行績效考評(píng)機(jī)制，工程進(jìn)度明顯加快，工程質(zhì)量明顯提高。

2 商洛市“五小水利”工程建設(shè)存在的主要問題

（1）失修問題突出。

商洛市“五小水利”工程大都修建于上世紀(jì)六、七十年代，由于設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、建設(shè)質(zhì)量差、維護(hù)資金缺乏等原因，工程老化失修現(xiàn)象嚴(yán)重，設(shè)施功能不斷衰減，工程完好率僅有50%左右。據(jù)水利普查數(shù)據(jù)，全市現(xiàn)有76.65千hm2基本農(nóng)田中，有灌溉設(shè)施的基本農(nóng)田20.56千hm2，因長期缺乏必要的資金投入，不少支斗渠破損嚴(yán)重，機(jī)電設(shè)備超期服役，設(shè)施帶病運(yùn)行，“五小水利”工程一直處于“吃老本”狀態(tài)，難以滿足大旱之時(shí)的灌溉需要。

（2）建設(shè)資金投入不足。

目前，商洛市“五小水利”工程建設(shè)主要依靠中、省財(cái)政投入，全市六縣一區(qū)全部屬于國家級(jí)貧困縣，政府和群眾用于“五小水利”工程建設(shè)的資金很少，工程建設(shè)過程中配套資金難以落實(shí)，建設(shè)速度和規(guī)模較小，很難滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)“五小水利”工程建設(shè)的需求。全市無水基本農(nóng)田56.09千hm2，占基本農(nóng)田總量的73%，農(nóng)田水利化程度偏低，基本農(nóng)田抵御自然災(zāi)害的能力低，嚴(yán)重制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（3）管理機(jī)制體制不完善。

一是重建輕管現(xiàn)象普遍。由于地方財(cái)政拮據(jù)，沒有列支工程運(yùn)行管理費(fèi)，無維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，管理人員報(bào)酬不能落實(shí)，致使工程效益逐年遞減，甚至報(bào)廢。二是“五小水利”工程產(chǎn)權(quán)不明晰，尤其是大量“五小水利”工程基本是由鄉(xiāng)、村或農(nóng)戶管理使用，但產(chǎn)權(quán)歸水利部門，使用權(quán)和管理權(quán)分離形成了工程有人使用，卻無人維護(hù)的局面，加之群眾輕農(nóng)棄灌的思想，大量“五小水利”工程沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益。

3 加強(qiáng)商洛市“五小水利”工程建設(shè)的對(duì)策

商洛市屬于西部集中連片的貧困山區(qū)，自然條件惡劣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，“五小水利”工程建設(shè)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水利建設(shè)的要求，因此，加強(qiáng)“五小水利”工程建設(shè)是商洛市一項(xiàng)緊迫而又長期的戰(zhàn)略任務(wù)。

（1）建立健全“五小水利”工程建設(shè)的投入保障機(jī)制。

商洛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，土地分散，基本農(nóng)田多數(shù)呈零星分布，坡地多、平地少，水澆地更少，小型灌區(qū)田間配套設(shè)施不完善，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)落后，在商洛高山區(qū)發(fā)展小水窖，中山區(qū)發(fā)展小水池、小泵站，低山區(qū)發(fā)展小水堰、小水渠十分急需和必要。一是要整合國家項(xiàng)目資金，積極爭取國家項(xiàng)目，通過競爭立項(xiàng)，將項(xiàng)目優(yōu)先向組織措施落實(shí)、發(fā)揮作用大、群眾積極性高的地方傾斜，充分發(fā)揮國家資金的激勵(lì)引導(dǎo)作用。二是要加大地方財(cái)力投入，將每年土地收益的10%用于水利事業(yè)的建設(shè)。三是鼓勵(lì)民間資本參與小型水利建設(shè)，改善水利投入不足的狀況，減輕政府的資金壓力。

（2）取消落后地區(qū)“五小水利”工程建設(shè)項(xiàng)目地方配套資金。

商洛市屬于西部貧困地區(qū)，地方財(cái)政困難，配套資金難落實(shí)，影響項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量。中、省要落實(shí)貧困地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)政策，取消或大幅度降低市、縣財(cái)政資金配套比例，保證建設(shè)投入資金全額到位，確保“五小水利”工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不降低，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（3）加大中央財(cái)政對(duì)“五小水利”工程田間配套和更新改造投入。

“五小水利”工程普遍缺乏管理運(yùn)行費(fèi)用，工程老化失修嚴(yán)重，灌區(qū)灌溉面積萎縮，國家應(yīng)將“五小水利”工程和小型灌區(qū)配套更新改造列入投資計(jì)劃，逐年安排一些資金用于已成“五小水利”和灌區(qū)田間配套工程更新改造，確保長期發(fā)揮效益。另外，按照中、省、市縣共同分擔(dān)的原則，安排一定的維修養(yǎng)護(hù)資金，用于“五小水利”工程維修養(yǎng)護(hù)，共同推動(dòng)“五小水利”工程建設(shè)良性健康發(fā)展。

（4）深化農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。

通過租賃承包等方式吸引社會(huì)資金投資農(nóng)村“五小水利”建設(shè)管理，明晰“五小水利”工程所有權(quán)，利用租賃、承包、拍賣、股份合作等方式，放開經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，逐步建立起責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，所有權(quán)明晰，經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)放活，多渠道籌資的新機(jī)制。陜西水利