淺談加強(qiáng)水利工程建設(shè)與管理工作

鄭清平

（安康市漢濱區(qū)黃石灘水庫(kù)管理局 陜西 安康 725000）

水是生命之源，水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，近年來(lái)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資特別是對(duì)原有大中型灌區(qū)水利工程節(jié)水配套改造的投資力度也越來(lái)越大，各灌區(qū)管理單位大部分也成為項(xiàng)目建設(shè)管理單位。職能的轉(zhuǎn)換，要求我們?cè)趪?yán)格執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)管理“四制”的同時(shí)，更多地則是要考慮控制工程投資，確保工程質(zhì)量，更大地發(fā)揮投資效益，進(jìn)一步落實(shí)、完善建設(shè)管理體系，促進(jìn)灌區(qū)長(zhǎng)久運(yùn)行和發(fā)展。因此，結(jié)合這些年灌區(qū)管理和工程管理的實(shí)踐，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在的幾個(gè)比較有共性地問(wèn)題，在此做一探討，以期共同提高管理水平。

1 建設(shè)管理中存在的問(wèn)題

隨著項(xiàng)目建設(shè)管理“四制”要求和有關(guān)項(xiàng)目和資金管理辦法的實(shí)行，項(xiàng)目建設(shè)管理工作也日趨完善，但在項(xiàng)目批準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中卻發(fā)現(xiàn)存在以下幾個(gè)問(wèn)題，且這些問(wèn)題不僅僅是在黃石灘灌區(qū)存在，其他灌區(qū)也有類似情況發(fā)生，亟待各建設(shè)管理單位注意和解決。

（1）項(xiàng)目前期勘察設(shè)計(jì)深度不夠，達(dá)不到預(yù)期目的。

大部分灌區(qū)建成水利工程多始建于上世紀(jì)70年代，受當(dāng)時(shí)客觀歷史條件影響，工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、配套不全，施工多以農(nóng)民籌勞建設(shè)為主，技術(shù)力量薄弱，造成工程先天不足。加之多年來(lái)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，工程設(shè)施老化破損，滲漏嚴(yán)重，隱患成群，險(xiǎn)情頻發(fā)，帶病運(yùn)行，灌溉面積大幅萎縮，效益衰減，已成為制約各灌區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)其進(jìn)行加固改造配套建設(shè)勢(shì)在必行。但在項(xiàng)目前期工作特別是勘察設(shè)計(jì)上工作上量大，困難較多，各灌區(qū)管理單位為了爭(zhēng)取項(xiàng)目，對(duì)此項(xiàng)工作重視不夠，均不同程度上存在“閉門(mén)造車(chē)、敷衍了事”現(xiàn)象，致使項(xiàng)目前期勘察設(shè)計(jì)深度不夠，實(shí)施時(shí)要么變更太多，要么達(dá)不到項(xiàng)目節(jié)水配套改造的目的，造成建設(shè)管理困難和資金浪費(fèi)。

（2）招標(biāo)投標(biāo)制執(zhí)行力度不夠，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)問(wèn)題多。

招標(biāo)投標(biāo)制是項(xiàng)目建設(shè)管理中的重要環(huán)節(jié)，招投標(biāo)工作的好壞，直接關(guān)系到項(xiàng)目是否可以順利實(shí)施，工程質(zhì)量能否得到保障、投資及效益是否達(dá)到預(yù)期目的。但在實(shí)際工作中，因?qū)φ型稑?biāo)單位審查不嚴(yán)、評(píng)標(biāo)方法選取不當(dāng)，致使一些采取掛靠、圍標(biāo)現(xiàn)象滋生，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)中標(biāo)單位出現(xiàn)因資金不足、技術(shù)力量薄弱等問(wèn)題和建設(shè)管理單位扯皮而使工程難以順利實(shí)施。

（3）合同管理制執(zhí)行不到位。

合同是為了保證合同當(dāng)事人的合法權(quán)益、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，明確當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，受法律保護(hù)。建設(shè)管理單位一旦和承建、監(jiān)理單位簽訂了施工、監(jiān)理合同，就應(yīng)該按照合同管理制的要求嚴(yán)格執(zhí)行。但有些建設(shè)管理單位因?yàn)槭┕挝患夹g(shù)力量薄弱、監(jiān)理單位派駐監(jiān)理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，無(wú)法及時(shí)解決項(xiàng)目實(shí)施時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題而越俎代庖，將項(xiàng)目的施工管理、監(jiān)理制“一手抓”，是項(xiàng)目監(jiān)理制流于形式，導(dǎo)致工程現(xiàn)場(chǎng)管理混亂，監(jiān)督不力，工程質(zhì)量難以保障。

（4）財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不規(guī)范，投資難以控制。

節(jié)水配套改造項(xiàng)目本是在原有水利設(shè)施基礎(chǔ)上進(jìn)行的必要工程改建項(xiàng)目，各項(xiàng)目省水利廳均發(fā)有相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施和資金管理辦法，尤其是近年來(lái)實(shí)行的縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制度，能較好地規(guī)避資金擠占、挪用、截留和抵扣項(xiàng)目資金行為發(fā)生。但仍有部分建設(shè)管理單位沿用以前的資金撥付方式直接將項(xiàng)目建設(shè)資金撥付到自己?jiǎn)挝坏馁~戶上，執(zhí)行力度不夠，投資難以控制。

2 加強(qiáng)水利工程建設(shè)管理的思路與對(duì)策

2.1 落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制，加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作

要認(rèn)真貫徹執(zhí)行水利部《水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，落實(shí)好項(xiàng)目法人責(zé)任制，加強(qiáng)項(xiàng)目前期尤其是勘察設(shè)計(jì)工作。首先要擇優(yōu)選取具有實(shí)力且責(zé)任心強(qiáng)的勘察設(shè)計(jì)單位，徹底摸清灌區(qū)水利工程現(xiàn)狀，不要為了爭(zhēng)取項(xiàng)目而“粗制濫造”，實(shí)施時(shí)卻發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況不符而進(jìn)行過(guò)多的設(shè)計(jì)變更；其次要采用“因地制宜、節(jié)省投資、效益優(yōu)先”的原則，把工程設(shè)計(jì)做細(xì)、做實(shí)。灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目設(shè)計(jì)要結(jié)合各自灌區(qū)實(shí)際情況，將眼光放遠(yuǎn)點(diǎn)，不要局限于對(duì)原有渠道僅僅進(jìn)行襯砌防滲即可。應(yīng)盡量將難于實(shí)施高效節(jié)水灌溉的干支渠設(shè)計(jì)為襯砌防滲改造，將支渠原來(lái)以渠灌、漫灌等對(duì)水資源浪費(fèi)大的工程，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，設(shè)計(jì)為管道、噴灌、畦灌等高效節(jié)水灌溉模式，進(jìn)一步節(jié)約水資源，避免項(xiàng)目實(shí)施時(shí)設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)情況不符，變更過(guò)多，造成工程建設(shè)管理難度大，工程投資難以控制的局面。

2.2 嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制，確保工程順利實(shí)施

水利工程是公益性工程，項(xiàng)目投資基本上為國(guó)家財(cái)政投資，為確保工程質(zhì)量，降低工程造價(jià)，保證公平競(jìng)爭(zhēng)，打破行業(yè)和地方保護(hù)，防止腐敗現(xiàn)象的滋生，項(xiàng)目建設(shè)管理單位要嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)制，使水利工程建設(shè)的招投標(biāo)管理工作向規(guī)范化、程序化、科學(xué)化邁進(jìn)。首先應(yīng)嚴(yán)格審查招投標(biāo)單位資質(zhì)，徹底杜絕采用掛靠資質(zhì)的機(jī)構(gòu)參與招投標(biāo)，杜絕招標(biāo)不嚴(yán)肅，投標(biāo)串標(biāo)、圍標(biāo)、人情標(biāo)等現(xiàn)象滋生，保證招投標(biāo)工作的公正性和嚴(yán)肅性；其次，應(yīng)根據(jù)各項(xiàng)目區(qū)實(shí)際情況，選取好評(píng)標(biāo)辦法，擇優(yōu)選取中標(biāo)單位，確保工程順利實(shí)施。

目前，水利水電工程評(píng)標(biāo)辦法有評(píng)審的最低標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)估法兩種，這兩種方法各有利弊，建設(shè)管理單位應(yīng)根據(jù)各自實(shí)際情況，酌情選用。

（1）最低中標(biāo)價(jià)法一般采用兩階段評(píng)審，第一階段的技術(shù)標(biāo)評(píng)審為通過(guò)性評(píng)審，第二階段為商務(wù)評(píng)審。投標(biāo)單位通過(guò)技術(shù)評(píng)審后才能進(jìn)入第二階段商務(wù)標(biāo)評(píng)審，商務(wù)評(píng)審中總標(biāo)價(jià)最低的為中標(biāo)人。該種方法有利于降低工程造價(jià)，節(jié)約建設(shè)投資，最大程度地減少招評(píng)標(biāo)過(guò)程中的人為因素，將人為的干擾降到最低，但工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，投標(biāo)單位為了中標(biāo)有可能盲目壓價(jià)，施工過(guò)程中采用劣質(zhì)的材料，落后的施工技術(shù)等偷工減料的方法壓低成本，造成工程質(zhì)量低劣，違背了最低報(bào)價(jià)法的初衷。因此，招標(biāo)人在難以編制比較準(zhǔn)確的社會(huì)平均先進(jìn)成本為依據(jù)的標(biāo)底情況下，不宜采取最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。

（2）綜合評(píng)估法一般先對(duì)商務(wù)部分和技術(shù)部分分別按照百分制打分，再按照一定的比例計(jì)算匯總分值，得出投標(biāo)人的最后得分，得分最高的即為中標(biāo)人。此種方法能夠全面對(duì)投標(biāo)人的投標(biāo)書(shū)作符合性檢查，對(duì)投標(biāo)人報(bào)價(jià)的計(jì)算錯(cuò)誤、工程量清單具體內(nèi)容是否被修改、單價(jià)構(gòu)成及報(bào)價(jià)的合理性及材料用量等進(jìn)行仔細(xì)的比較，確定各投標(biāo)人報(bào)價(jià)的合理性，對(duì)施工技術(shù)方案、施工進(jìn)度計(jì)劃、人材機(jī)投入計(jì)劃等分別根據(jù)定量、定性指標(biāo)，通過(guò)設(shè)定的各分項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算得分后，擇優(yōu)選定中標(biāo)單位。該種方法比較適用于投資規(guī)模大，工程技術(shù)比較復(fù)雜的項(xiàng)目。黃石灘灌區(qū)近年來(lái)實(shí)施的中央農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目均采用此種方法進(jìn)行招投標(biāo)。根據(jù)實(shí)施情況看，落實(shí)好招投標(biāo)制，選取一個(gè)好的施工單位，在確定中標(biāo)人之前，對(duì)得分最高的一兩家中標(biāo)候選人的投標(biāo)函進(jìn)行咨詢，對(duì)投標(biāo)函中有意無(wú)意的不明確處、遺漏項(xiàng)、錯(cuò)項(xiàng)和其他對(duì)招標(biāo)文件有關(guān)要求的規(guī)避行為進(jìn)行剖析和咨詢，不但能減少建設(shè)管理單位的建設(shè)管理工作難度，還能保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，較好地避免了建設(shè)期間扯皮，索賠事件發(fā)生，確保了各方的利益都不受損害。

2.3 嚴(yán)格合同管理制，杜絕建設(shè)單位“一手抓”

合同管理制是建設(shè)管理程序的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，合同管理的好壞，除了合同條款的制定外，關(guān)鍵在于合同的執(zhí)行。能否嚴(yán)格執(zhí)行合同，以合同作為約束的手段，規(guī)范施工和管理行為，保障合同各方權(quán)利和義務(wù)，對(duì)工程的順利實(shí)施和工程質(zhì)量保證都具有重要作用。建設(shè)管理單位在建設(shè)管理過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)施工、監(jiān)理單位因技術(shù)力量薄弱，監(jiān)理人員素質(zhì)差，不能及時(shí)解決施工中存在的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)根據(jù)合同要求，責(zé)令施工單位整改，監(jiān)理單位調(diào)換監(jiān)理人員，而不是自己深入到工作一線，將項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)管理工作“一手抓”，導(dǎo)致工程監(jiān)督不力，引起的質(zhì)量問(wèn)題往往讓施工單位不滿，出現(xiàn)問(wèn)題往往不能及時(shí)解決，處理難度較大。施工、監(jiān)理單位也應(yīng)加強(qiáng)職工技能培訓(xùn)，選派業(yè)務(wù)素質(zhì)高，技術(shù)過(guò)硬，現(xiàn)場(chǎng)處理問(wèn)題能力強(qiáng)的人員參與工程建設(shè)，嚴(yán)格按照工程承包合同、監(jiān)理合同等合同文件及國(guó)家有關(guān)規(guī)范規(guī)定，建立健全質(zhì)量保證體系，建設(shè)管理單位不得超越合同及國(guó)家有關(guān)規(guī)范干擾施工、監(jiān)理單位工作，確保工程建設(shè)質(zhì)量和順利實(shí)施。

3 嚴(yán)格財(cái)務(wù)制度，切實(shí)執(zhí)行縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制

縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制是近年來(lái)各水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的財(cái)務(wù)管理制度，建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制的要求，實(shí)行“專人管理、分賬核算、?？顚Ｓ谩?，嚴(yán)禁將工程建設(shè)資金直接撥付到自己賬戶上，徹底杜絕擠占、挪用、截留和抵扣項(xiàng)目資金行為。一要加強(qiáng)工程量審核，采取責(zé)任落實(shí)到人，嚴(yán)格按照工程驗(yàn)收程序，實(shí)行“三檢制”，每道工序驗(yàn)收合格簽證后，方可進(jìn)行下道工序施工，這樣不但保證了工程建設(shè)質(zhì)量，而且能真實(shí)核定工程量，確定工程造價(jià)，避免了建設(shè)、施工、監(jiān)理單位三方扯皮及腐敗現(xiàn)象發(fā)生；二要做到工程撥款嚴(yán)格按照縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制要求，做到報(bào)賬單據(jù)從下到上，逐級(jí)審核、簽字后報(bào)財(cái)政部門(mén)審批撥付給相應(yīng)的施工、監(jiān)理等單位，嚴(yán)禁撥付給建設(shè)管理單位，杜絕資金使用違規(guī)違紀(jì)行為發(fā)生，確保工程順利實(shí)施，圓滿完成工程建設(shè)任務(wù)。

總之，一般水利工程投資規(guī)模較大，建設(shè)周期較長(zhǎng)，社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，建設(shè)管理工作相應(yīng)也較為困難。因此，建設(shè)管理單位應(yīng)嚴(yán)格按照建設(shè)程序“四制”要求，完善各項(xiàng)管理規(guī)章制度，切實(shí)把水利工程建設(shè)管理貫穿于項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，把各項(xiàng)工作做到實(shí)處，確保項(xiàng)目“建成一片，受益一方”，保證工程建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)任務(wù)的順利完成。陜西水利