試論當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)和途徑

吳登洲

（陜西省江河水庫(kù)管理局 陜西 西安 710018）

內(nèi)部控制是管理的一項(xiàng)重要制度,是為維護(hù)資金安全、保證財(cái)務(wù)收支合法、會(huì)計(jì)資料真實(shí)、實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)、提高經(jīng)濟(jì)效益而形成的一種內(nèi)部自我協(xié)調(diào)、制約和檢查的控制系統(tǒng)。2012年11月29日，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)內(nèi)部控制規(guī)范）中對(duì)內(nèi)部控制的定義是指：?jiǎn)挝粸閷?shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

1 當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

事業(yè)單位的資金來(lái)源主要是財(cái)政撥款，其次是依靠自己技術(shù)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)部分收入彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，資金使用社會(huì)效益顯著，社會(huì)關(guān)注度較高。當(dāng)前，事業(yè)單位內(nèi)部控制存在以下突出問(wèn)題。

（1）單位內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，控制環(huán)境基礎(chǔ)薄弱。目前絕大多數(shù)事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源全部靠財(cái)政撥款，靠“皇糧”過(guò)日子的習(xí)慣使得部分單位內(nèi)控意識(shí)相對(duì)淡薄，缺乏內(nèi)部控制的理念，不重視內(nèi)部控制制度系統(tǒng)的建設(shè)。有的單位雖然建立了內(nèi)部控制系統(tǒng)，但與單位管理實(shí)際需要還存在一定的差距。有的單位建立了較為完善的內(nèi)控制度，但制度執(zhí)行不力，流于形式，內(nèi)控制度未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（2）內(nèi)控制度體系不健全。內(nèi)部控制的內(nèi)容非常廣泛，涵蓋單位內(nèi)部的各個(gè)部門(mén)、各項(xiàng)業(yè)務(wù)、各個(gè)崗位、各個(gè)環(huán)節(jié)。控制的范圍包括管理控制、會(huì)計(jì)控制、內(nèi)部審計(jì)控制業(yè)務(wù)控制等內(nèi)容。目前，我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制主要集中在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制上，而管理控制、風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部審計(jì)控制等方面的研究、實(shí)施上還不到位，缺乏一個(gè)具有全面性、合理性和有效性的控制體系。

（3）內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制尚不健全。主要表現(xiàn)在監(jiān)督手段單一，監(jiān)督環(huán)境不夠完善，監(jiān)督制度依據(jù)不明確，標(biāo)準(zhǔn)不清晰。部分事業(yè)單位主要依靠財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)事后的監(jiān)督，缺乏事前、事中對(duì)控制的全過(guò)程的監(jiān)督、評(píng)價(jià)機(jī)制。有的單位沒(méi)有給內(nèi)控的主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)—內(nèi)部審計(jì)給予足夠的重視和支持，沒(méi)有內(nèi)審機(jī)構(gòu)或內(nèi)審機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)的現(xiàn)象普遍存在，沒(méi)有真正建立起內(nèi)控的監(jiān)督機(jī)制。

（4）單位內(nèi)部控制人員素質(zhì)有待提高。內(nèi)部控制體系建設(shè)對(duì)人員綜合素質(zhì)要求的相對(duì)較高。當(dāng)前，內(nèi)部控制執(zhí)行不力的主要原因有從業(yè)人員的品質(zhì)、能力、和知識(shí)等因素。知識(shí)不足、觀念落后、責(zé)任心不強(qiáng)直接影響內(nèi)部控制的有效性。

2 事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)及解決途徑

目前，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位改革也在不斷深入，預(yù)算分類(lèi)改革、“三公經(jīng)費(fèi)”的公開(kāi)、公務(wù)卡的強(qiáng)制執(zhí)行等新的管理形式對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制提出更高的要求。建立并實(shí)施有效的內(nèi)部控制，必須探討和解決以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

（1）怎樣建立有效內(nèi)部控制目標(biāo)。雖然《內(nèi)部控制規(guī)范》明確了事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，其明顯特征是一個(gè)自我約束和規(guī)范的過(guò)程。但是，由于是一個(gè)過(guò)程，它一定程度上不能立竿見(jiàn)影的效益。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施目標(biāo)則具有明顯的非盈利的管理目的，內(nèi)控效益不明顯?？陀^形成實(shí)施內(nèi)控積極性不足。與企業(yè)由于以利潤(rùn)的為直觀指標(biāo)，更具有實(shí)施內(nèi)部控制的主觀能動(dòng)性相比，正因缺少這種“利益”的內(nèi)在的動(dòng)力，致使主觀內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，不深入了解實(shí)施《單位內(nèi)控規(guī)范》的必要性，只是以完成例行任務(wù)的心態(tài)從事內(nèi)部控制建設(shè)。因此，實(shí)施過(guò)程中建立有效內(nèi)部控制目標(biāo)，進(jìn)行必要的“利益”驅(qū)動(dòng)尤為重要。

（2）對(duì)內(nèi)部控制中控制權(quán)的合理設(shè)定。內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，保證這個(gè)系統(tǒng)的正常運(yùn)行，進(jìn)行是一個(gè)客觀需要。在合理權(quán)限設(shè)置時(shí)，既要保證從事內(nèi)控管理人員其管理行為的獨(dú)立性和權(quán)威性，又要實(shí)現(xiàn)其權(quán)利行使的效益性和廉潔性。因此，一是對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行人員的授權(quán)應(yīng)根據(jù)對(duì)不同的控制節(jié)點(diǎn)，實(shí)行不同的等級(jí)授權(quán)，是內(nèi)控權(quán)利得到程度上的控制。二是在具體授權(quán)時(shí)，以既能保證管理決策有效運(yùn)作、管理制度有效貫徹，又能保證權(quán)力制衡得到落實(shí)的管理目的為原則，需進(jìn)行合理的授權(quán)維度測(cè)定，實(shí)現(xiàn)合理授權(quán)。三是實(shí)行內(nèi)控權(quán)利監(jiān)督制約機(jī)制，建立內(nèi)控的再監(jiān)督體系。只有這樣才能使內(nèi)控制度有效運(yùn)行，杜絕產(chǎn)生新的舞弊土壤，避免過(guò)度授權(quán)可能制約內(nèi)控制度效能的發(fā)揮。

（3）怎樣實(shí)現(xiàn)被控對(duì)象的有效控制。內(nèi)部控制的對(duì)象一般是指單位的權(quán)利操縱者及權(quán)力操作者。有效解決控制與反控制的是對(duì)權(quán)力操縱者之間的權(quán)利制衡，是實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)控制度的關(guān)鍵。在內(nèi)部控制實(shí)踐中，對(duì)單位管理的所有環(huán)節(jié)和從事經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的所有個(gè)人實(shí)施全方位控制，勢(shì)必形成控制與反控制的矛盾，尤其是在我國(guó)長(zhǎng)官意志、一言堂等傳統(tǒng)管理思想影響較為深厚，單位內(nèi)控制度不全面或形同虛設(shè)的矛盾現(xiàn)階段較為突出。因此，在內(nèi)部控制設(shè)計(jì)中，提高被控對(duì)象的受控度就必然成為內(nèi)控制度實(shí)施中關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（4）如何選拔高素質(zhì)的內(nèi)控人員。落實(shí)《單位內(nèi)控規(guī)范》可有效地對(duì)單位各個(gè)管理環(huán)節(jié)實(shí)施有效監(jiān)控，它突破了原有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制的工作范疇，超過(guò)了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的知識(shí)領(lǐng)域，是資金、法律、信息、經(jīng)濟(jì)、工程、管理等多方面知識(shí)的融合。任何制度都是靠人去執(zhí)行的，實(shí)施《單位內(nèi)控規(guī)范》也不例外，沒(méi)有相應(yīng)的知識(shí)支持，沒(méi)有較高的職業(yè)道德水平和高度負(fù)責(zé)的思想意識(shí)，內(nèi)部控制建設(shè)不可能完全到位。因此，培養(yǎng)過(guò)硬業(yè)務(wù)技能的內(nèi)部控制操作人員是關(guān)鍵的基礎(chǔ)工作。

3 對(duì)完善單位內(nèi)部控制的再思考

（1）完善內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制中人的因素。控制是對(duì)權(quán)利的一定限制，對(duì)職務(wù)行為的一定約束。實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部控制，必須發(fā)揮人作為軟環(huán)境的重要作用。首先，要提高單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，全面提升內(nèi)控意識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行內(nèi)部控制制度，對(duì)內(nèi)部控制有效實(shí)行具有重要意義。其次，要加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)工作，使單位各部門(mén)、每個(gè)職員都了解內(nèi)部控制的基本原理和積極作用，將強(qiáng)化內(nèi)部控制成為自覺(jué)行動(dòng)和切身需要，積極投入到內(nèi)部控制的每一個(gè)環(huán)節(jié)中。最后，建立全員參與的內(nèi)部控制理念。使控制崗位人員熟悉《單位內(nèi)控規(guī)范》，認(rèn)識(shí)到崗位的重要性，主動(dòng)配合單位內(nèi)部控制部門(mén)確定本崗位的業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做好每一基本控制點(diǎn)工作；同時(shí)，應(yīng)使單位全體職工全部參與到內(nèi)部控制制度的制定和實(shí)施過(guò)程，這樣既可以調(diào)動(dòng)全體成員的積極性，又可以博采眾長(zhǎng)制定切合實(shí)際的內(nèi)部控制制度，使內(nèi)部控制制度的執(zhí)行更加順暢。

（2）準(zhǔn)確把握《內(nèi)控規(guī)范》的關(guān)鍵點(diǎn)。實(shí)施《內(nèi)控規(guī)范》的關(guān)鍵點(diǎn)可以用四個(gè)詞來(lái)概括：“流程再造”、“制衡機(jī)制”、“關(guān)口前移”、“信息化”。一是內(nèi)控流程再造。按照《內(nèi)控規(guī)范》要求，以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心，沿著資金運(yùn)動(dòng)軌跡，對(duì)各業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理再造，找準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。二是將《內(nèi)控規(guī)范》的各項(xiàng)制度規(guī)定嵌入業(yè)務(wù)流程中，促使各部門(mén)之間更好地分工協(xié)作，形成控制合力，實(shí)現(xiàn)信息共享和實(shí)時(shí)監(jiān)控。三是建立制衡機(jī)制。制衡是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的基本要素。要求單位重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)不能由同一人或者同一部門(mén)單獨(dú)完成，而必須在其他部門(mén)或者人員的監(jiān)督或制約之下，形成相互牽制的效果，以減少濫用職權(quán)和串通舞弊的機(jī)會(huì)，從而將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍內(nèi)。四是實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移。前移管控關(guān)口是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的主要手段。通過(guò)開(kāi)展內(nèi)控體系建設(shè)，規(guī)范相關(guān)業(yè)務(wù)流程與審批權(quán)限，有效彌補(bǔ)制度缺陷和管理上的薄弱環(huán)節(jié)，形成一套事前、事中、事后相結(jié)合的控制體系。

（3）建立持續(xù)改進(jìn)的內(nèi)部控制系統(tǒng)。在一定意義上講，控制是為單位管理導(dǎo)航，控制自身沒(méi)有資本增值的功能，而保證單位管理活力的源泉是技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。內(nèi)部控制體系作為單位的“免疫系統(tǒng)”，應(yīng)堅(jiān)持內(nèi)部控制.適應(yīng)性原則，保證單位健康持續(xù)發(fā)展。應(yīng)針對(duì)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，及時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整，在動(dòng)態(tài)中實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)或優(yōu)化，服務(wù)單位效益最大化。建立有活力的內(nèi)部控制制度不但可以推動(dòng)單位制度的不斷完善，也可以防止在單位管理創(chuàng)新過(guò)程中產(chǎn)生可能的舞弊行為。

（4）建立內(nèi)部控制落實(shí)情況監(jiān)督檢查機(jī)制。對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查包括兩方面：一是內(nèi)部評(píng)價(jià)監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門(mén)或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)指定部門(mén)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)并出具單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告。二是是單位內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)定期定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議，督促單位《內(nèi)控規(guī)范》的有效實(shí)施。陜西水利