社會(huì)組織在群體性危機(jī)事件治理中的作用

邱聰江

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012）

群體性事件指“因人民內(nèi)部矛盾而引發(fā)，或因人民內(nèi)部矛盾處理不當(dāng)而積累、激發(fā)，由部分公眾參與，有一定組織和目的，采取圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)?、阻塞交通、集?huì)、聚眾鬧事、群體上訪等行為，并對(duì)政府管理和社會(huì)秩序造成影響甚至在一定范圍內(nèi)陷入一定強(qiáng)度對(duì)峙狀態(tài)的事件”[1]。據(jù)權(quán)威調(diào)查表明，中國(guó)1993 年發(fā)生群體性事件8700 起，之后逐年上升，到2006 年左右大概每年發(fā)生9 萬(wàn)起，最近幾年沒有精確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，據(jù)中國(guó)社科院專家估計(jì)每年約18 萬(wàn)起。除數(shù)量外，每起事件的平均參與人數(shù)也呈上升趨勢(shì)，參與者人數(shù)上萬(wàn)的重特大群體性事件在全國(guó)也屢有發(fā)生。2008 年以來(lái)，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生重大影響的事件主要有貴州甕安事件、湖北石首事件、云南孟連事件、吉林通鋼事件、廣東烏坎事件、以及多地發(fā)生的PX 事件等。當(dāng)前中國(guó)發(fā)生的群體性事件絕大多數(shù)是為了解決具體利益問(wèn)題，并沒有明確的政治傾向，但卻會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重危害。群體性事件在全國(guó)范圍內(nèi)頻繁發(fā)生有非常深刻的原因，一方面是因?yàn)槲覈?guó)政治體制改革進(jìn)程緩慢，地方政府及其官員普遍存在腐敗或其他作風(fēng)方面的問(wèn)題，這是最根本的原因。另一方面也與我國(guó)社會(huì)文化發(fā)展加快，公民的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)有很大關(guān)系。除了這兩個(gè)方面主要原因之外，筆者認(rèn)為，我國(guó)政府職能范圍過(guò)于寬泛，社會(huì)力量嚴(yán)重缺乏運(yùn)行空間也是群體性事件多發(fā)的重要原因。許多研究表明，社會(huì)組織作為政府、市場(chǎng)之外的第三支力量，在大量的社會(huì)矛盾中能夠發(fā)揮相應(yīng)的作用。而且有時(shí)社會(huì)組織的作用是政府、市場(chǎng)兩者難以企及的，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。在群體性事件治理中同樣可以發(fā)揮重要的作用。

一、 政府單一治理模式存在的不足及社會(huì)組織參與的必要性

在群體性事件治理上, 政府當(dāng)然責(zé)無(wú)旁貸。但是如果只有政府單一主體的治理必然會(huì)面臨一些不足:

1.政府在群體性事件治理中可能會(huì)“政府失靈”。群體性事件的發(fā)生往往比較突然、其發(fā)展也往往具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，由于這種突發(fā)性、緊急性以及態(tài)勢(shì)發(fā)展的不確定性，很容易使政府陷入“政策困境”。因?yàn)檎到y(tǒng)運(yùn)行有其必然的局限性，如政府公共決策的程序，方式以及決策執(zhí)行中的程序方法等，政府的應(yīng)對(duì)永遠(yuǎn)不可能象個(gè)人決策一樣高效快速，政府在正常公共管理中行之有效的方式方法可能會(huì)難以發(fā)揮作用，如果再加上政治因素上的一些考慮，政府的應(yīng)對(duì)行為可能更加遲緩甚至完全陷入“失靈”。

2.政府的雙重身份容易使其失去公信力。群體性事件本身有許多是公眾針對(duì)政府的不當(dāng)決策或侵權(quán)行為而引發(fā)，政府是事件中對(duì)立雙方中的主體之一，如果政府再以管理者、仲裁者的身份去應(yīng)對(duì)事件，往往因其雙重身份而缺乏社會(huì)公信力。如果社會(huì)組織以第三方主體身份介入事件的處理，顯然更能從客觀角度審視問(wèn)題，自然更具說(shuō)服力。也更加容易被參與的民眾所接受。

3. 單一政府治理模式必然會(huì)大大增加政府行政成本。 在政府單一的治理模式下，政府為追求政績(jī)，往往會(huì)投入大量的資源，甚至是“不惜一切代價(jià)”。隨著當(dāng)前群體性事件的不斷增長(zhǎng)，政府的應(yīng)對(duì)投入也必然會(huì)不斷增大，這可能導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張，行政成本必將隨之增長(zhǎng)。

由此可以想見，如果單純依靠政府行政資源應(yīng)對(duì)群體性事件，難以做到靈活、迅速、高效。而社會(huì)組織的合理介入，必然能在一定程度和一定范圍內(nèi)彌補(bǔ)政府失靈，同時(shí)減輕政府公共行政的成本。

二、社會(huì)組織在群體性事件治理中的功能分析

1.在事件萌芽期，社會(huì)組織能更好實(shí)現(xiàn)民眾與政府間的溝通。 群體性事件的發(fā)生往往是由于政府與利益主體之間的溝通不暢，而造成這一問(wèn)題的主要原因又是利益主體在訴求表達(dá)上缺乏一致性、缺乏影響力。“當(dāng)代中國(guó)利益表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建，在利益表達(dá)主體方面，即‘誰(shuí)來(lái)表達(dá)’方面，只能是社會(huì)化組織而不能定位在原子化的個(gè)人?！盵2]利益相關(guān)者在向政府部門表達(dá)利益時(shí)，個(gè)人往往缺少相應(yīng)的社會(huì)地位，也缺乏足夠的表達(dá)能力，在公共事件中，具有較高社會(huì)地位或較強(qiáng)表達(dá)能力的利益相關(guān)者往往會(huì)傾向于搭便車，也更善于投機(jī)。這兩點(diǎn)使得整合群體的利益訴求變得非常困難，自然也難以引起政府官員的高度重視?！爱?dāng)一個(gè)社會(huì)中各種成分缺乏有組織的集團(tuán)，或無(wú)法通過(guò)現(xiàn)存的有組織的集團(tuán)充分代表自己的利益時(shí)，一個(gè)偶然的事件或一個(gè)領(lǐng)袖的出現(xiàn)都可能觸發(fā)人們積蓄的不滿，并會(huì)通過(guò)難以預(yù)料和難以控制的方式突然爆發(fā)?！盵3]P199相對(duì)于原子化的個(gè)人表達(dá)而言，由社會(huì)組織去表達(dá)利益訴求顯然更加有優(yōu)勢(shì)，例如它對(duì)矛盾事件前因后果的了解更加專業(yè)、其工作人員的表達(dá)能力也更高，因此讓社會(huì)組織充當(dāng)矛盾疏通的橋梁與紐帶比較合適。特別是一些行業(yè)協(xié)會(huì)類的社會(huì)組織和專業(yè)性較強(qiáng)的社會(huì)組織，由于他們的行業(yè)特點(diǎn)和專業(yè)性特點(diǎn)，這一系統(tǒng)內(nèi)的從業(yè)人員都比較熟悉，相互有一定的了解，并且又有該組織本身的一些章程、人脈、潛規(guī)則等的影響，比較容易使利益相關(guān)者取得共識(shí)、形成一致意見;在與政府或其他利益主體的溝通談判中，更易形成比較一致的、平穩(wěn)有序的利益表達(dá)。而且代表社會(huì)組織與政府進(jìn)行溝通的代表也更有社會(huì)地位，更具備表達(dá)能力?！吧鐣?huì)組織一方面將國(guó)家的政策法規(guī)貫徹到社會(huì)中去，另一方面將所代表的利益需求反饋給政府，進(jìn)而影響政府決策，推動(dòng)國(guó)家民主政治建設(shè)的進(jìn)程。”[4]由當(dāng)前部分群體性事件的治理中可見，社會(huì)組織的確具有這個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)，一方面把組織成員在實(shí)踐中碰到的矛盾、困難、利益沖突向政府及其他利益相關(guān)方進(jìn)行有序表達(dá)，合理溝通，另一方面也能很好地將黨和政府的一些相關(guān)政策作深入的講解、傳達(dá)，很大程度上減少了個(gè)人非理性表達(dá)行為的發(fā)生。進(jìn)一步充分發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，適時(shí)地將其引入群體性矛盾糾紛化解機(jī)制，作為政府單一矛盾糾紛解決機(jī)制的有益補(bǔ)充，可以最大限度地發(fā)揮其自我管理、緩解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧的作用。

2. 在事件爆發(fā)階段， 社會(huì)組織能引導(dǎo)民眾的情緒、行為重回理性。 群體性事件真正爆發(fā)之后，許多參與者會(huì)因?yàn)樘厥獾娜后w環(huán)境、氛圍而產(chǎn)生一些心理的變化，例如法不責(zé)眾，平時(shí)積累的所有不良情緒也可能會(huì)在這一時(shí)段內(nèi)集中渲泄。這些都容易使群體行為出現(xiàn)一些非理性的變化，例如故意堵塞交通、擾亂政府正常的辦公秩序、甚至走向襲警、打砸搶。所以當(dāng)群體事件正直爆發(fā)時(shí)，如何有效地讓參與者的情緒保持或重新回歸理性，走向制度內(nèi)理性解決是當(dāng)務(wù)之急。但是實(shí)際上在相當(dāng)多的群體性事件中政府是沖突雙方的主體之一，一些群體性事件的產(chǎn)生往往是由于政府的官僚主義、決策失誤、行政不作為、甚至是腐敗、侵權(quán)而引發(fā)，這時(shí)政府再以仲裁者的身份出現(xiàn)，政府的雙重身份自然會(huì)缺乏公信力，民眾的第一反應(yīng)必然是官官相護(hù)，當(dāng)然也就難以安撫參與者的情緒。而這時(shí)，社會(huì)組織以第三方的身份去調(diào)解矛盾，就會(huì)更容易被群眾接受，更容易使矛盾雙方重新理性地看待問(wèn)題，以平和的心態(tài)重新協(xié)調(diào)利益，一旦實(shí)現(xiàn)民眾情緒重回理性，群體性事件的正常解決就有了很大的可能。所以社會(huì)組織在這時(shí)往往能較好地成為政府與公眾之間對(duì)話的平臺(tái)。

其次，社會(huì)組織更能讓矛盾雙方重新回到談判桌。因?yàn)檎勁械牡谝粋€(gè)要件是談判雙方的代表選派問(wèn)題，許多群體性事件中，由于缺乏社會(huì)組織的參與，民眾往往無(wú)法選出合適的代表，或者根本不愿意選出代表與政府進(jìn)行談判，這使得談判無(wú)法有效展開。其次談判的第二個(gè)問(wèn)題是整合群體的訴求，明白談判的底線是什么，同樣社會(huì)組織的介入能解決這一難題。

第三，社會(huì)組織的參與有利于談判的深入。在面對(duì)群體性事件時(shí)，政府往往面對(duì)的是混亂無(wú)序的、甚至雜亂無(wú)章的訴求表達(dá)，這不僅使得政府難以準(zhǔn)確快速地了解事情的前因后果，即使政府大致了解了問(wèn)題信息，有了大概的應(yīng)對(duì)之策，也難以快速而準(zhǔn)確地讓公眾理解和接受，因?yàn)檎牡谝粚?duì)策往往是有深意的，如果缺少有水平的準(zhǔn)確解讀，公眾自然難以理解，甚至可能被曲解，加上現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境混亂的因素，往往使談判難以進(jìn)一步深入。而社會(huì)組織由于他的專業(yè)性以及較高的文化水平，更加善于解讀和準(zhǔn)確把握政府所表達(dá)的信息，并把政府所表達(dá)的信息以另一個(gè)語(yǔ)言體系轉(zhuǎn)達(dá)給事件的參與者，使得兩者之間的溝通談判能進(jìn)一步深入，大大降低雙方溝通的成本。

3.引導(dǎo)群體性事件中民眾行為重回理性。在許多群體性事件中，事件剛發(fā)生時(shí)，參與者的行為都會(huì)比較理性，一般不會(huì)有明顯的違法犯罪行為，但是由于環(huán)境、氛圍等因素影響，或者部分別有用心的人的煽動(dòng)，許多參與者的行為會(huì)漸漸失去理性，甚至失控，演變成打、砸、搶、燒等嚴(yán)重違法犯罪行為。在維權(quán)類群體性事件中，社會(huì)組織的參與有可能引導(dǎo)參與者的行為從失控重新變得理智。首先是因?yàn)檎降纳鐣?huì)組織一般都有明確的章程、宗旨、對(duì)成員的約束機(jī)制等，這些對(duì)組織成員有一定的約束作用，有的約束作用還會(huì)比較大。其次，社會(huì)組織對(duì)參與者有一定的了解，甚至比較熟悉，參與者有的可能因?yàn)槊孀雨P(guān)系而停止進(jìn)一步的違法行為，有的則害怕因?yàn)橛腥苏J(rèn)識(shí)、熟悉而停止違法行為。因?yàn)楫?dāng)人處在陌生人環(huán)境中，會(huì)不考慮面子，沒有“面子”上的后顧之憂，也不會(huì)擔(dān)心有人認(rèn)識(shí)而去向政府部門舉報(bào)。這時(shí)社會(huì)組織的介入能使部分參與者失控的行為重回理性。

[1]中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組.中國(guó)群體性突發(fā)事件:成因及對(duì)策[M].北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，2009.

[2]王中汝.利益表達(dá)與當(dāng)代中國(guó)的政治發(fā)展[J].科學(xué)社會(huì)主義，2004，（5）.

[3][美]加布里埃爾.A.阿爾蒙德.比較政治學(xué):體系、過(guò)程和政策[M].曹沛霖譯.上海:上海譯文出版社,1987.

[4]姚華平.國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)：我國(guó)社會(huì)組織建設(shè)與管理的路徑選擇[D].華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2010.