以開放的理念推進(jìn)現(xiàn)代行政文化建設(shè)

李娥皇 孫雪梅

行政文化是文化在行政領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)形式，是社會(huì)和人們對(duì)行政實(shí)踐活動(dòng)的整體文化認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。當(dāng)前行政文化存在諸多弊端的主要原因是其封閉性太強(qiáng)而開放性不夠。鄧小平的“大開放”思想是以開放的理念推進(jìn)現(xiàn)代行政文化建設(shè)的理論基礎(chǔ)。本文擬對(duì)如何以開放的理念推進(jìn)現(xiàn)代行政文化建設(shè)作了一些論述。

一、鄧小平“大開放”理念:對(duì)內(nèi)開放就是改革

(一)改革就是開放。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“改革開放是黨在新的時(shí)代條件下帶領(lǐng)全國各族人民進(jìn)行的新的偉大革命，是當(dāng)代中國最鮮明的特色?！秉h的十八屆三中全會(huì)的主題是全面深化改革。改革與開放，是當(dāng)今中國社會(huì)的兩大主旋律，鄧小平把改革與開放統(tǒng)稱為開放政策。他提出了“兩個(gè)開放”的論斷，“開放是兩個(gè)內(nèi)容，一個(gè)是對(duì)內(nèi)開放，一個(gè)是對(duì)外開放”。他指出:“一個(gè)對(duì)外經(jīng)濟(jì)開放，一個(gè)對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)搞活。改革就是搞活，對(duì)內(nèi)搞活也就是對(duì)內(nèi)開放，實(shí)際上都叫開放政策。”［1］“改革，其基本內(nèi)容和經(jīng)驗(yàn)都是開放”。［2］“改革是兩個(gè)開放政策的繼續(xù)和發(fā)展，改革需要繼續(xù)開放?！保?］“鄧小平之所以把‘開放’放在和‘改革’同等的位置，是因?yàn)楦愀母镩_放，改革者面對(duì)的，不僅有幾千年來形成的閉關(guān)自守、故步自封的封建傳統(tǒng)和觀念，更有幾十年來形成的封閉性經(jīng)濟(jì)和行政體制。因此，一方面要走出國門，突破封鎖和僵化;另一方面要打破國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制的封閉性，開放搞活，改革才能成功?！保?］鄧小平的“開放”概念，是一個(gè)“大開放”概念。［5］

(二)鄧小平“大開放”理念的歷史溯源:漢唐開放的行政文化是實(shí)現(xiàn)其長治久安的重要法寶。歷代政治、經(jīng)濟(jì)、文化的興衰，總是同其開放和封閉的程度呈正相關(guān)的聯(lián)系。歷史證明，中國在哪個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)部體制越開放，國家內(nèi)部治理就更富有生機(jī)活力。我國歷史上國家治理比較開放清明的歷史時(shí)期是在漢唐時(shí)期。開放是歷史和人民對(duì)漢唐行政文化根本特征的描述。漢朝因?yàn)殚_放，創(chuàng)立“文景之治”，唐朝因?yàn)殚_放，成就盛世。鄧小平認(rèn)為，發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和精神文明，都有一個(gè)是開放還是封閉，是“放”還是“收”的問題。毫無疑問，我們?cè)谛姓幕ㄔO(shè)上也應(yīng)實(shí)行決策、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、監(jiān)督等各方面“全方位”開放的政策，用“大開放”促進(jìn)現(xiàn)代行政文化的建設(shè)。

(三)全面深化改革實(shí)際上更強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)的進(jìn)一步開放。鄧小平指出:“無論是農(nóng)村改革還是城市開放，其基本內(nèi)容和基本經(jīng)驗(yàn)都是開放，對(duì)內(nèi)把經(jīng)濟(jì)搞活，對(duì)外更加開放”。［6］鄧小平開放思想的內(nèi)涵是很豐富的，深刻的，他指出了實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的關(guān)鍵是開放，即要以開放的理念和方法來搞活經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，這可以理解為對(duì)外開放就是學(xué)習(xí)、借鑒和吸收人類一切優(yōu)秀文明成果，對(duì)內(nèi)開放就是改革。2012年12月上旬習(xí)近平總書記在深圳考察期間，曾在鄧小平像前明確表示，不但要堅(jiān)持改革，還要有新開拓。有學(xué)者分析，當(dāng)下中國的改革已與30年前不同，從解決溫飽到可持續(xù)發(fā)展，未來中國的開放，不僅是對(duì)外，更重要的是對(duì)內(nèi)開放。［7］黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的戰(zhàn)略布署實(shí)際就是強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部各領(lǐng)域的進(jìn)一步的開放，旨在建立和推進(jìn)開放的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)和黨的建設(shè)制度體制和開放的行政文化建設(shè)。要搞活經(jīng)濟(jì)，就要以開放的理念對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理，實(shí)行開放性的物質(zhì)資源和勞動(dòng)力資源配置方式，即建立開放化的社會(huì)管理體系(如戶籍制度的改革)，而政治是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)，開放的社會(huì)管理體系當(dāng)然包括完善開放的行政管理體制(如政務(wù)公開、服務(wù)型政府的構(gòu)建)、構(gòu)建開放的行政文化。

二、構(gòu)建開放的現(xiàn)代行政文化是全面深化改革的內(nèi)在要求

(一)開放性是建設(shè)以“為民務(wù)實(shí)清廉”為首要目標(biāo)的現(xiàn)代行政文化的根本特征

十八大報(bào)告指出:“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！睂?duì)“為什么人”這個(gè)問題作出的回答就是“為民”。這同時(shí)也和我黨的“為人民服務(wù)”的宗旨相吻合?！盀槊駝?wù)實(shí)清廉”正成為我國構(gòu)建現(xiàn)代行政文化的目標(biāo)與方向。而要真正實(shí)現(xiàn)“為民”的目標(biāo)，首先就要堅(jiān)持民主政治，誠如列寧曾經(jīng)指出:民主原則就包含“完全的公開性”，“沒有公開性而來談民主制是很可笑的”。［8］這就要求決策的下放;要真正實(shí)現(xiàn)“務(wù)實(shí)”的目標(biāo)，也需要開放行政實(shí)踐的對(duì)象，是否真正落實(shí)在為民辦實(shí)事上，這需要開放的監(jiān)督體系;要實(shí)現(xiàn)“清廉”的目標(biāo)，更需要一整套的開放措施，確保陽光行政、廉潔行政。

(二)構(gòu)建開放的現(xiàn)代行政文化是對(duì)傳統(tǒng)行政文化的深刻反思

當(dāng)前社會(huì)對(duì)行政文化的消極認(rèn)知主要由于我國傳統(tǒng)行政文化的不開放。時(shí)至今日，曾以璀璨而聞名于世的中國古代行政文化的精華與糟粕并存，既表現(xiàn)出統(tǒng)一性、嚴(yán)密性和實(shí)用性特點(diǎn)，又繼承了專制性、封閉性和保守性特點(diǎn)，我國傳統(tǒng)行政決策、執(zhí)行體系比較封閉，官本位意識(shí)濃厚，缺少公眾普遍參與和社會(huì)監(jiān)督，沒有形成開放的公眾客觀評(píng)價(jià)和督促的體系，致使行政決策武斷，執(zhí)行推諉拖拉，行政職能混亂，行政人員缺乏責(zé)任意識(shí)，形式主義、官僚主義和特權(quán)盛行，大眾對(duì)這種缺乏開放性的行政文化評(píng)價(jià)低下，很不適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要。建設(shè)開放的行政文化是現(xiàn)代行政文化的前進(jìn)方向。

(三)開放的現(xiàn)代行政文化將順利推進(jìn)全面深化改革的戰(zhàn)略部署

十八屆三中全會(huì)《決定》指出:全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。古人說“流水不腐，戶樞不蠹”，那就是說一個(gè)開放的體系才是有生命力的體系。馬克思主義之所以是有生命力的科學(xué)，就是因?yàn)轳R克思主義是開放的理論體系?！案母镆彩情_放，改革就是開放，是鄧小平理論的一個(gè)重要思想?！保?］從下面這些現(xiàn)象可以分析公眾對(duì)現(xiàn)有行政文化的消極認(rèn)知是如何形成的:如果行政執(zhí)行程序是開放的，就不至于有那么多的暗箱操作，如近年來有些地方接連發(fā)生的經(jīng)適房搖號(hào)“六連號(hào)”的諸如此類事件;［10］唯有開放方能大眾，只有形成開放的行政文化才能真正助推服務(wù)型政府的建設(shè)，才能真正實(shí)現(xiàn)“為民務(wù)實(shí)清廉”現(xiàn)代行政文化的目標(biāo)，才能真正把全面深化改革推向前進(jìn)。

三、以開放的理念推進(jìn)現(xiàn)代行政文化建設(shè)的著力點(diǎn)

(一)以開放的理念加快行政體制改革，建設(shè)務(wù)實(shí)高效的現(xiàn)代行政文化

習(xí)近平總書記指出:“行政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的重要內(nèi)容”，［11］而行政體制改革的重點(diǎn)是簡政放權(quán)。一是行政決策要更加開放，包括決策內(nèi)容、決策參與的人員要更加向社會(huì)公眾開放，讓公眾參與決策，社會(huì)參與度越高，決策的為民度就越高，決策就更科學(xué)，執(zhí)行起來社會(huì)公眾的支持力量也越大。二是進(jìn)一步開放行政壟斷性，把配置資源的權(quán)力交還給市場。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告《決定》指出:“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”。行政性壟斷的廣泛存在，排除了公平開放的市場競爭，增加了社會(huì)公共服務(wù)成本，同時(shí)又不能保證公共服務(wù)的性質(zhì)判定和質(zhì)量。近年來正在進(jìn)行的取消和下放行政審批事項(xiàng)可謂勢大力沉，是不斷打破和減少行政性壟斷的有效舉措。三是公共財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步向公共服務(wù)開放。從政府公共支出結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資在公共財(cái)政支出里面仍占有主導(dǎo)性地位，成為制約公共服務(wù)供給的重要因素。四是公共服務(wù)職能的具體實(shí)施進(jìn)一步向社會(huì)開放。積極引導(dǎo)、培育和發(fā)展社會(huì)組織，讓社會(huì)力量與市場力量在政府的有效監(jiān)管下，提供真正符合社會(huì)與民眾需求的公共服務(wù)。

(二)以開放的理念推進(jìn)廉政文化建設(shè)，建設(shè)清正廉潔的現(xiàn)代行政文化

以廉潔政府、廉潔從政為主體內(nèi)容的廉政文化是現(xiàn)代行政文化的應(yīng)有之義，廉政文化的建設(shè)可以從以下幾個(gè)方面著力推進(jìn):一是要著力推進(jìn)各行政事業(yè)單位行政經(jīng)費(fèi)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和支出信息的開放。公費(fèi)進(jìn)出陽光透明，政府和官員及其行政行為更能得到公眾的信任與尊重，公信力和執(zhí)行力將會(huì)大大提升。二是要著力推進(jìn)官員家庭收入及來源與財(cái)產(chǎn)情況信息向公眾開放。官員財(cái)產(chǎn)公示是建設(shè)廉政文化的必然要求也是最基礎(chǔ)的制度保障。三是著力構(gòu)建向公眾開放的、安全的腐敗現(xiàn)象舉報(bào)途徑。要建設(shè)廉政文化，就要有暢通有效的腐敗行為質(zhì)疑和舉報(bào)途徑。

(三)以開放的理念重構(gòu)行政人員進(jìn)入機(jī)制(高考制度)，建設(shè)人本、為民的現(xiàn)代行政文化

堅(jiān)持行政人員的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，真正向全社會(huì)開放地招賢納仕、以抓鐵留痕、壯士斷腕、自我革命的決心和氣概革除行政人員變相世襲和權(quán)錢交易上崗的現(xiàn)象才能真正從源頭上把好公務(wù)人員的素質(zhì)關(guān)。可以嘗試探索恢復(fù)高考遴選人才的作用。高考在剛剛恢復(fù)的那一段歷史時(shí)期，的確起到了遴選人才的作用。彼時(shí)通過高考，便可學(xué)而優(yōu)則仕，成為光榮的公家人。高考之所以被稱為國考，是因?yàn)槠鋰?yán)肅性、開放性、全民性和公平性，就像古代的科舉制，這是一個(gè)在人人面前平等的機(jī)會(huì)。當(dāng)時(shí)較長一段時(shí)期通過高考的選拔，很多優(yōu)秀的人才進(jìn)入了公務(wù)員隊(duì)伍，為社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行作出了貢獻(xiàn)，這一群體他們本身也得到了社會(huì)和民眾的良好評(píng)價(jià)。而今天的高考，其遴選人才的作用消退了，特別是選拔優(yōu)秀人才使之為公家打拼的作用幾乎喪失殆盡，高考進(jìn)入大學(xué)畢業(yè)后國家不包分配是一個(gè)很重要的因素。放眼當(dāng)前的公務(wù)員隊(duì)伍，一流大學(xué)的人才很多出國了，很多為私家財(cái)力打拼去了。如2009年發(fā)生的河南固始縣公選的12名鄉(xiāng)長被證實(shí)均為官員之后，［12］試想，來路不正，得來全不費(fèi)工夫，你能指望這些子弟能真心真意為人民服好務(wù)?所以對(duì)高考的功能和制度的設(shè)計(jì)、對(duì)公務(wù)員招考制度的設(shè)計(jì)、對(duì)公選和選調(diào)生制度的設(shè)計(jì)我們可以作一些歸并，使開放的、公平的、嚴(yán)肅的高考恢復(fù)為真正的國考，真正發(fā)揮為國家遴選人才的作用，讓已經(jīng)阻塞的行政人員進(jìn)入通道至少能夠恢復(fù)到上個(gè)世紀(jì)八十年代的社會(huì)開放度和社會(huì)公平度。

［1］［2］［3］［5］［6］鄧小平文選(第3 卷)［M］．北京:人民出版社，1993:98，82，113，297，82．

［4］柳可白．對(duì)內(nèi)開放，走出封閉性經(jīng)濟(jì)體制〔ED/OL〕．http://www．dxplly．j net．cn/show_News．a(chǎn)sp?id=675．

［7］習(xí)近平改革重點(diǎn)或?qū)⒃谟凇皩?duì)內(nèi)開放”［EB/OL］．(2012-12-09)．http://news．sohu．com/20121209/n359926196．shtml．

［8］李恒瑞．談?wù)勦囆∑降摹按箝_放”思想［J］．黨史天地，1994(9)．

［9］梁太富．論改革就是開放［J］．前沿，2004，(5)．

［10］武漢經(jīng)適房6連號(hào)事件調(diào)查:搖號(hào)軟件成謎(組圖)［EB/OL］．(2009-06-30)．http://news．sina．com．cn/c/p/2009-06-30/040618119006．shtml．

［11］范正偉，周人杰．簡政放權(quán)，打造善治——深化改革看兩［EB/OL］．(2014-03-10)．http://opinion．people．com．cn/n/2014/0310/c1003-24582404．html．

［12］河南固始公選鄉(xiāng)長多半為官員子弟 官方回應(yīng)(圖)［EB/OL］．(2009-08-25)．http://news．sohu．com/20090825/n266200368．shtml．