檢察機(jī)關(guān)開展綜合監(jiān)督的主體及前瞻性思考

林 琳

（北京市東城區(qū)人民檢察院，北京 100081）

一、綜合監(jiān)督的提出

綜合監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)在對訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的過程中，對偵查、審判、執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)法中存在的普遍性、共同性問題提出綜合性的監(jiān)督意見，從而向執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)通報(bào)提出建章立制、加強(qiáng)整改建議的監(jiān)督方式。而綜合監(jiān)督具有規(guī)模性、全局性和政策形成性等特點(diǎn)，是拓展、延伸和提升檢察訴訟監(jiān)督職能的重要途徑，發(fā)揮著個(gè)案監(jiān)督難以比擬的監(jiān)督作用。

目前，類案監(jiān)督已跳出個(gè)案監(jiān)督的窠臼，實(shí)現(xiàn)了對某一類案件的監(jiān)督，訴訟監(jiān)督的視角呈現(xiàn)出從微觀向更寬廣視野發(fā)展的趨勢①。2005年6月最高檢在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公訴工作強(qiáng)化法律監(jiān)督的意見》（以下簡稱《意見》）中提出了“宏觀監(jiān)督”的概念，《意見》指出，“要加強(qiáng)宏觀監(jiān)督，注意對一定時(shí)期內(nèi)偵查、審判活動(dòng)中存在的問題進(jìn)行歸納、分析，有針對性地提出監(jiān)督意見和建議，督促偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)糾正”。宏觀監(jiān)督在類案監(jiān)督的基礎(chǔ)上，將訴訟監(jiān)督的視角從審判進(jìn)一步拓展到了偵查階段。2009年最高檢出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見》中綜合監(jiān)督這一概念在檢察機(jī)關(guān)司法文件中得到了確認(rèn)和認(rèn)可。

二、開展綜合監(jiān)督的實(shí)踐需要

檢察機(jī)關(guān)開展訴訟監(jiān)督遇到的困難和瓶頸，也正是開展綜合監(jiān)督的價(jià)值和必要性所在：開展綜合監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作、參與社會(huì)管理創(chuàng)新的需要，可以滿足人民群眾對訴訟監(jiān)督實(shí)效的期待，有利于完善公檢法的制約配合關(guān)系和實(shí)現(xiàn)自身的科學(xué)發(fā)展②。

從實(shí)踐的角度，以檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督為例，某H區(qū)檢察院5年來在立案監(jiān)督中，曾要求同級(jí)公安機(jī)關(guān)說明不立案理由97件，其中公安機(jī)關(guān)立案8件，該院還要求公安機(jī)關(guān)立案31件，其中公安機(jī)關(guān)回復(fù)立案29件，但上述兩項(xiàng)公安機(jī)關(guān)立案和回復(fù)立案的37件案件中，最終移送審查起訴的只有12件，其余68%的案件都未結(jié)案。按照原有的訴訟監(jiān)督方法，對該公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督手段已經(jīng)窮盡，監(jiān)督效果從上述數(shù)據(jù)中可見一斑，這種結(jié)果帶來的不僅是對監(jiān)督者監(jiān)督信心和監(jiān)督動(dòng)力的打擊，更重要的是被監(jiān)督對象對監(jiān)督內(nèi)容的漠視和全社會(huì)對監(jiān)督工作的失望。然而，在綜合監(jiān)督的理念下，對5年立案監(jiān)督情況進(jìn)行回顧總結(jié)，足以顯示出問題癥結(jié)所在，更重要的是，通過綜合監(jiān)督分析隱藏在對該立案而不立案案件背后的深層次原因，對這一現(xiàn)象的分析，不會(huì)只停留在上述數(shù)據(jù)層面：首先，37件案件分別由哪些承辦人員辦理？是否集中在個(gè)別承辦人手里？此時(shí)，對立案工作的綜合監(jiān)督，將與檢察機(jī)關(guān)對司法人員腐敗案件的自行偵查權(quán)結(jié)合起來，深挖執(zhí)法不作為背后的職務(wù)犯罪。其次，37件案件集中涉及哪些罪名？是否集中在某一類型的犯罪中？此時(shí)，對立案工作的綜合監(jiān)督，將能夠分析出公安機(jī)關(guān)在辦理某些疑難、復(fù)雜罪名，或取證困難的案件時(shí)，存在畏難情緒，沒有積極主動(dòng)突破偵查瓶頸而選擇輕易放棄的情況。再次，在橫跨5年的時(shí)間里，37件案件的時(shí)間分布狀況如何？是否呈現(xiàn)出某種趨勢？這種趨勢與公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部考核機(jī)制存在哪些聯(lián)系？從而能夠反映出一些行政管理、考核評(píng)優(yōu)、晉職晉級(jí)等因素對于執(zhí)法辦案的巨大影響，對于這些左右案件處理結(jié)果的非法律因素，其科學(xué)合理性應(yīng)當(dāng)通過綜合監(jiān)督受到檢驗(yàn)。這些案件背后的問題，如果沒有綜合監(jiān)督的意識(shí)和機(jī)制，可能就止于無奈。同樣的問題在偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)、審判監(jiān)督環(huán)節(jié)、刑罰執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)都是存在的，并不是說沒有綜合監(jiān)督的提法和機(jī)制設(shè)計(jì)，檢察院就不應(yīng)該主動(dòng)地去進(jìn)行反思和回顧，而是在沒有機(jī)制設(shè)立的情況下，一些總結(jié)分析性的工作均要源于自發(fā)，從動(dòng)力到結(jié)果都將大打折扣。

三、開展綜合監(jiān)督的主體

（一）案件管理部門

隨著檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置改革和調(diào)整，目前各級(jí)檢察機(jī)關(guān)均成立了案件管理部門，根據(jù)新的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第六百六十八條規(guī)定，案件管理部門要對案件實(shí)行統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、案后評(píng)查、統(tǒng)計(jì)分析、信息查詢、綜合考評(píng)等，對辦案期限、辦案程序、辦案質(zhì)量等進(jìn)行管理、監(jiān)督、預(yù)警。按照該規(guī)定，案件管理部門的職責(zé)是加強(qiáng)對案件的流程管理、質(zhì)量管理、效率管理，健全案件評(píng)查、執(zhí)法檔案制度，從而引導(dǎo)各業(yè)務(wù)部門加大監(jiān)督力度的同時(shí)，更加注重監(jiān)督的質(zhì)量和效果。可以說，案件管理部門無論是從自身掌握的案件數(shù)量和規(guī)模上，還是本身的職責(zé)內(nèi)容中，開展綜合監(jiān)督都是應(yīng)有之義③。

（二）專業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和信息網(wǎng)絡(luò)的蓬勃興起，新類型案件不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)類型的案件也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和趨勢，案件專業(yè)性強(qiáng)給刑檢工作專業(yè)化提出了迫切需要。目前，全國檢察機(jī)關(guān)除了統(tǒng)一成立未成年人案件檢察機(jī)構(gòu)外，有的檢察院成立了專門的網(wǎng)絡(luò)電信犯罪檢察處、金融案件檢察處、知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件檢察處等，這些專業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)開展綜合監(jiān)督有著天然的優(yōu)勢，可以將司法親歷性和類案綜合性結(jié)合。因?yàn)樗麄兯k案件類型分工固定，所以對所承辦的特定類型案件積累經(jīng)驗(yàn)豐富，比較容易發(fā)現(xiàn)類案的發(fā)案規(guī)律、作案手段、特點(diǎn)甚至嫌疑人思想動(dòng)態(tài)④。另外，專業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)檢察人員的辦案能力、效率、質(zhì)量和提出的問題、建議等，也被公安機(jī)關(guān)和法院在實(shí)踐中所接納和認(rèn)可，可以說，專業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)是可以勝任擔(dān)當(dāng)綜合監(jiān)督主體的。

（三）訴訟監(jiān)督組

跨越部門的院級(jí)的訴訟監(jiān)督組是當(dāng)然的開展綜合監(jiān)督的主體之一，訴訟監(jiān)督組在不同層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)也以部門或工作小組的形式普遍存在。筆者認(rèn)為，訴訟監(jiān)督組應(yīng)該由具有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的處長、組長和訴訟監(jiān)督工作成績突出的資深檢察官組成，以此作為落實(shí)訴訟監(jiān)督工作的保障機(jī)制，對各部門提出的、需要進(jìn)行綜合監(jiān)督的類案和事項(xiàng)進(jìn)行集體討論、集體把關(guān)，注重總結(jié)、研究，就經(jīng)常發(fā)生或者一定時(shí)期較為突出的某類違法現(xiàn)象，有針對性地開展綜合監(jiān)督，主動(dòng)提出意見和建議。

（四）控告申訴檢察部門

新《刑事訴訟法》實(shí)施前，控申部門從日常的信訪接待、刑事賠償和申訴過程中，都能及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，特別是在開展案件評(píng)查過程中，承擔(dān)了逐案審查、分析研判的重要職責(zé)，對通過評(píng)查發(fā)現(xiàn)的公安、法院在執(zhí)法辦案中存在的普遍性問題和制度缺陷等最有發(fā)言權(quán)，就應(yīng)當(dāng)作為開展綜合監(jiān)督的主體⑤。而新《刑事訴訟法》又給予了控申部門更多的監(jiān)督權(quán)能。如對于司法機(jī)關(guān)及其工作人員濫用強(qiáng)制措施以及阻礙律師執(zhí)業(yè)行為均賦予了控申部門調(diào)查核實(shí)和通知糾正權(quán)。應(yīng)當(dāng)說，對強(qiáng)制措施的違法適用、不規(guī)范適用和濫用是滋生司法腐敗的溫床，濫用職權(quán)的背后往往隱藏著更深層次的犯罪問題，律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障也直接影響著犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)保障，新《刑事訴訟法》賦予控申部門對這類案件的調(diào)查核實(shí)和通知糾正權(quán)，勢必有利于控申部門作為監(jiān)督主體，發(fā)現(xiàn)和了解此類案件中司法機(jī)關(guān)存在的普遍性問題，為控申部門發(fā)現(xiàn)綜合監(jiān)督線索來源和拓寬綜合監(jiān)督的力度、深度，提供了法律依據(jù)和支持⑥。

（五）法律政策研究部門和檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)

近年，研究室作為服務(wù)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作的研究部門和檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的所在部門，其職能定位已經(jīng)從傳統(tǒng)意義上的撰寫理論文章、促進(jìn)公開發(fā)表，逐步轉(zhuǎn)變和深化為對檢察實(shí)務(wù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，作用和地位日益重要起來。特別是新《刑事訴訟法》實(shí)施后，調(diào)研部門承擔(dān)著收集實(shí)踐中存在的問題與困境，積極研究新法修改后業(yè)務(wù)工作的銜接、調(diào)整，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的落實(shí)執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施新法與原本職能沖突的應(yīng)對之策等任務(wù)。而檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)作為研究室的下設(shè)機(jī)構(gòu)，能夠第一時(shí)間收集和分析全院的存疑不訴、相對不訴、抗訴、撤案等疑難、復(fù)雜案件，有著先天的監(jiān)督資源優(yōu)勢，這都為研究室作為綜合監(jiān)督主體提供了很好的條件。此外，研究室可以根據(jù)專家咨詢委員會(huì)的專業(yè)背景和自身研究專長，適時(shí)將需要開展綜合監(jiān)督的各類問題提交專家咨詢委員會(huì)進(jìn)行充分深入的研討，為開展綜合監(jiān)督的事項(xiàng)把關(guān)，為提出的綜合監(jiān)督意見和建議提供智力支持。還可以派員全程參與案件評(píng)查、專項(xiàng)檢查等活動(dòng)，在活動(dòng)中同步調(diào)研，對類案問題提出對策和意見。

四、開展綜合監(jiān)督的前瞻性思考

（一）綜合監(jiān)督更要接受廣泛監(jiān)督

開展綜合監(jiān)督的手段和方式更多，范圍更廣，影響和受關(guān)注程度更高，意味著權(quán)力更大，因此，更應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)和人大的監(jiān)督，增強(qiáng)這項(xiàng)工作的公開性和透明度。綜合監(jiān)督效果的發(fā)揮，在一定程度上得益于黨委和人大的關(guān)注和支持，有些基層檢察院已經(jīng)確立了向同級(jí)人大定期報(bào)備制度，使人大的監(jiān)督和支持同時(shí)實(shí)現(xiàn)。但對于接受社會(huì)監(jiān)督方面，筆者認(rèn)為不能停留在原有的人民監(jiān)督員制度階段。由于綜合監(jiān)督內(nèi)容多是一段時(shí)間由個(gè)案積累所形成的報(bào)告和分析材料，與個(gè)案監(jiān)督的及時(shí)性相比，綜合監(jiān)督多具有事后性，因此以涉密、未完成訴訟程序、影響案件最終結(jié)果等理由而不公開監(jiān)督內(nèi)容，從而不接受社會(huì)監(jiān)督的論點(diǎn)將難以站得住腳⑦。也就是說，綜合監(jiān)督完全可以通過向社會(huì)公開的方式接受社會(huì)監(jiān)督，這是對檢察機(jī)關(guān)行使綜合監(jiān)督權(quán)的檢驗(yàn)，也是其動(dòng)力和支持力。具體來說，筆者認(rèn)為綜合監(jiān)督的各種法律文書和事項(xiàng)可以由檢察院宣教部門以季刊的形式向全社會(huì)發(fā)布，利用各院現(xiàn)有的宣傳資源，在本院案件查詢系統(tǒng)、官方微博、微信平臺(tái)以及政法網(wǎng)上開辟專欄予以發(fā)布。讓宣傳平臺(tái)不僅僅是一味地展示工作亮點(diǎn)和典型事跡，而是真正成為發(fā)布信息、接受質(zhì)疑的渠道。

（二）綜合監(jiān)督的線索來源問題

訴訟監(jiān)督的線索來源受到法律規(guī)定的制約和實(shí)踐中協(xié)調(diào)配合的不暢等因素影響，一直是影響訴訟監(jiān)督效果的重要因素之一。筆者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，開展綜合監(jiān)督與暢通監(jiān)督線索來源二者是相互推動(dòng)和相互促進(jìn)的，完全可以以開展綜合監(jiān)督這一重點(diǎn)工作為理由和契機(jī)，大力加強(qiáng)監(jiān)督線索來源平臺(tái)的建設(shè)：第一，建立與偵查機(jī)關(guān)的信息共享網(wǎng)絡(luò)。對于偵查機(jī)關(guān)受案、立案、撤案等信息，應(yīng)當(dāng)通過聯(lián)網(wǎng)讓檢察機(jī)關(guān)實(shí)時(shí)掌握情況，除了對應(yīng)當(dāng)立案而不立案的案件進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督外，對于公安機(jī)關(guān)可能存在的違法動(dòng)用立案手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，或利用立案實(shí)行打擊報(bào)復(fù)、敲詐勒索等惡劣事件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該有獲取信息的主動(dòng)權(quán)。第二，應(yīng)該繼續(xù)與相關(guān)部門加快“網(wǎng)上銜接、信息共享”的平臺(tái)建設(shè)，為刑事執(zhí)法與刑事司法銜接工作提供保障。對于已經(jīng)建立的信息共享平臺(tái)，應(yīng)該指定專人負(fù)責(zé)審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，發(fā)揮信息共享平臺(tái)的作用。第三，綜合監(jiān)督的視野應(yīng)該拓展到媒體報(bào)道的事件中，將其作為線索來源之一。目前，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的宣傳部門均建立了輿情應(yīng)對與處置機(jī)制，應(yīng)當(dāng)將輿情的關(guān)注和引導(dǎo)，與監(jiān)督線索的發(fā)掘結(jié)合起來，充分利用好宣傳部門的人力物力和新聞敏感性，在關(guān)注熱點(diǎn)法律事件的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)督線索。

（三）綜合監(jiān)督成果的利用問題

相信經(jīng)過一定時(shí)期的推進(jìn)，綜合監(jiān)督在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都將產(chǎn)生一定的效果。筆者認(rèn)為，綜合監(jiān)督的成果利用，不應(yīng)停留在檢察機(jī)關(guān)某個(gè)部門、某個(gè)檢察院甚至是某個(gè)地區(qū)。綜合監(jiān)督從長遠(yuǎn)來說，對于解決目前訴訟監(jiān)督不同領(lǐng)域不同、區(qū)域發(fā)展不平衡，以及監(jiān)督碎片化的現(xiàn)象，應(yīng)該有重要的改善作用。最高人民檢察院可以設(shè)立一個(gè)綜合監(jiān)督部門，定期收集全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)綜合監(jiān)督的成果，進(jìn)行匯總整合，從較高級(jí)別上固定綜合監(jiān)督成果，一方面與同級(jí)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)會(huì)商溝通，研究通過典型案例發(fā)布或其他方式解決全國普遍性問題，另一方面鞏固相關(guān)成果，從而發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在綜合監(jiān)督中的困難和局限，對此項(xiàng)工作適時(shí)調(diào)整。

總之，綜合監(jiān)督蘊(yùn)含著豐富的制度價(jià)值和拓展空間，研究和用好綜合監(jiān)督將實(shí)現(xiàn)良好的實(shí)踐效果。

注釋：

①孫琴、鄧勇：《刑事立案監(jiān)督的困境及破解路徑》，《中國刑事法雜志》2013年第5期。

②王學(xué)成主編：《法律監(jiān)督權(quán)研究新視野》，中國檢察出版社2010年版，第89頁。

③鄒開紅：《檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對刑事訴訟活動(dòng)的綜合監(jiān)督》，載《人民檢察》2011年第15期。

④甄貞主編：《人大監(jiān)督與訴訟監(jiān)督》，法律出版社2009年版，第78頁。

⑤甄貞主編：《刑事訴訟法修改與訴訟監(jiān)督》（上、下卷），法律出版社2011年版，第167頁。

⑥楊迎澤、薛偉宏主編：《訴訟監(jiān)督研究：中國檢察訴訟監(jiān)督視角》，法律出版社2012年版，第212頁。

⑦楊迎澤、薛偉宏：《檢察訴訟監(jiān)督的概念、特點(diǎn)與種類》，《中國刑事法雜志》2012年第7期。