賦予工程質量監(jiān)督機構執(zhí)法主體地位的探討

陸 軍

江蘇省化工建設工程質量監(jiān)督站 （江蘇 常州 213001）

工程質量事關人民群眾切身利益和生命財產(chǎn)安全，事關經(jīng)濟社會發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。依據(jù)國務院《關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，從1984年9月起，國務院有關部門分別設立工程質量監(jiān)督機構，對所管工程的質量實施監(jiān)督管理；2000年1月，國務院發(fā)布了《建設工程質量管理條例》，進一步明確了工程質量監(jiān)督制度的法律地位。然而，由于工程質量監(jiān)督限于認識水平的歷史局限以及市場化思維對法治理念的錯誤干擾，工程質量監(jiān)督機構一度被認定為“政府認可的第三方”并實行“自收自支”[1]，其性質和地位始終處于模糊狀態(tài)[2]。2013年，國務院按照加強經(jīng)濟社會事務宏觀管理、把政府該管的事項切實管好的要求，進一步明確了有關部門在工程質量監(jiān)督管理方面的職責[3]，表明國家高度重視工程質量監(jiān)督，使重新審視和探討工程質量監(jiān)督機構法律地位成為可能。

1 工程質量監(jiān)督機構的主要職責

工程質量監(jiān)督管理是依法履行工程質量監(jiān)管職責的政府部門依據(jù)有關法律法規(guī)和工程建設強制性標準，對工程實體質量和工程建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理單位和質量檢測等單位的工程質量行為實施強制性監(jiān)督檢查、維護公共利益的具體行政行為。工程質量監(jiān)督機構作為具體的執(zhí)行機構，承擔專業(yè)性、技術性的日常監(jiān)管任務，為行政機關履行職責提供技術支撐和專業(yè)保障。盡管不同專業(yè)監(jiān)管要求存在差異，但相關工作內(nèi)容可歸納如下：

1.1 行政管理

受理建設單位辦理工程質量監(jiān)督手續(xù)；制訂工程質量監(jiān)督工作計劃；政策告知；引導質量創(chuàng)優(yōu)；誡勉約談；組織或者參與工程質量事故的調查處理；對本地區(qū)（行業(yè)）工程質量狀況進行統(tǒng)計分析；建立工程質量誠信制度、分類監(jiān)管制度、重點監(jiān)管黑名單制度；形成工程質量監(jiān)督報告；建立工程質量監(jiān)督檔案；受理舉報投訴；公開違法信息。

1.2 行政檢查

抽查法律、法規(guī)和工程建設強制性標準的執(zhí)行情況；抽查勘察文件、設計文件質量；抽查主要建筑材料、建筑構配件、中間產(chǎn)品（預制件、重要部件）、關鍵設備的質量；抽查涉及主體結構安全（本質安全）和主要使用功能的工程實體質量；抽查有關單位和人員履行法定質量責任和義務的情況。

1.3 行政確認

對建設工程竣工驗收的組織形式、程序和依據(jù)標準實施現(xiàn)場監(jiān)督并依法提出竣工驗收備案管理意見或向竣工驗收委員會提交工程質量監(jiān)督報告。

1.4 行政處理

對檢查發(fā)現(xiàn)的質量問題（隱患）責令改正或者停工整改；對違法違規(guī)的質量驗收行為責令改正、中止驗收或者予以否決。

1.5 行政強制和行政處罰

依法查封、扣押進入工程現(xiàn)場的假冒偽劣或涉嫌假冒偽劣的建筑材料、建筑構配件和設備；對工程質量違法行為提出處罰建議或依職權實施處罰。

1.6 案件移送

將涉嫌違反產(chǎn)品質量法律法規(guī)的行為或者線索移送產(chǎn)品質量監(jiān)管部門；發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的移送公安機關或者檢察機關查處。

顯然，除行政管理職責外，工程質量監(jiān)督涉及的主要工作內(nèi)容（行政檢查、行政確認、行政處理、行政強制和行政處罰、案件移送）均屬于行政執(zhí)法范疇。

2 工程質量監(jiān)督機構權限現(xiàn)狀

工程質量監(jiān)督按專業(yè)實施，涉及建筑、水利、交通運輸、電力、煤炭、冶煉、石油天然氣、石油化工、海洋石油、化工、核工業(yè)、人民防空等專業(yè)領域[4]。由于缺乏頂層設計，體制機制各異，格局紛繁復雜，總體上執(zhí)法權限都存在不同程度的缺陷。

1）行政機關依法委托的事業(yè)組織：審批或登記設立的事業(yè)單位，如國家鐵路局工程質量監(jiān)督中心、福建省交通建設質量安全監(jiān)督局、河北省石油化工建設工程質量監(jiān)督站、天津市建設工程質量安全監(jiān)督管理總隊等，受有關行政管理部門的委托承擔工程質量監(jiān)督的具體工作并以委托機關的名義實施行政處罰，監(jiān)督責任由委托機關承擔。

2）地方性法規(guī)授權的事業(yè)組織：審批設立的事業(yè)單位，如黑龍江省森林工業(yè)工程質量監(jiān)督總站、陜西省建設工程質量安全監(jiān)督總站、遼寧省交通工程質量與安全監(jiān)督局等，根據(jù)地方性法規(guī)的授權，以本機構的名義開展工程質量監(jiān)督工作并實施行政強制和行政處罰，監(jiān)督責任獨立承擔。

3）規(guī)章或規(guī)范性文件授權的部門內(nèi)設機構：附設于行政機關的內(nèi)設機構，依據(jù)“三定規(guī)定”加掛工程質量監(jiān)督機構的牌子，如水利部水利工程質量監(jiān)督總站長江流域分站 （水利部長江水利委員會建設與管理局）、民航專業(yè)工程質量監(jiān)督總站西南地區(qū)監(jiān)督站（民航西南管理局機場處）等，根據(jù)行政授權以相應的名義開展質量監(jiān)督工作、實施行政強制或行政處罰，監(jiān)督責任由行政機關承擔。

4）掛靠社會團體、科研院所、企業(yè)集團的其他非企業(yè)組織：受政府部門委托組建但未依法取得法人資格，如煤炭工業(yè)工程質量監(jiān)督總站（掛靠中國煤炭工業(yè)協(xié)會）、工業(yè)和信息化部通信工程定額質監(jiān)中心（掛靠工業(yè)和信息化部電信研究院）、江蘇省電力建設工程質量監(jiān)督中心站（掛靠江蘇省電力公司）等，依托母體開展工程質量監(jiān)督檢查工作，通常僅擁有行政檢查權。

3 委托執(zhí)法與授權執(zhí)法模式的對比

3.1 委托執(zhí)法

委托執(zhí)法是行政執(zhí)法主體依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，通過一定的程序將行政機關擁有的執(zhí)法權交給具有法定條件的事業(yè)單位，并由行政機關承擔執(zhí)法后果的活動?！督ㄔO工程質量管理條例》第四十六條規(guī)定“建設工程質量監(jiān)督管理，可以由建設行政主管部門或者其他有關部門委托的建設工程質量監(jiān)督機構具體實施”，這是現(xiàn)階段有關行政監(jiān)管部門委托工程質量監(jiān)督機構執(zhí)法的上位法依據(jù)。

目前，我國對委托執(zhí)法尚沒有專門的法律規(guī)定，實踐中監(jiān)督機構主要參照《行政處罰法》第十八條有關行政處罰權委托的規(guī)定取得行政檢查權和行政處罰權，不具備行政執(zhí)法的主體資格，也無須獨立承擔監(jiān)督責任。但根據(jù)《行政強制法》第十七條“行政強制措施權不得委托”的規(guī)定，即使面臨緊急情況也無權“為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大”等采取非常措施，在一定程度上限制了其執(zhí)法功能的發(fā)揮。此外，就行政監(jiān)督而言，委托執(zhí)法模式?jīng)]有實現(xiàn)行政管理權和行政執(zhí)法權的分立，沒有形成有效、對等的監(jiān)督體系和制約機制。

3.2 授權執(zhí)法

授權執(zhí)法通常包括法律法規(guī)授權和行政授權。法律法規(guī)授權是指以法律、法規(guī)明文規(guī)定的形式將特定的行政執(zhí)法權直接交給具有管理公共事務職能的組織行使。被授權組織享有獨立的行政執(zhí)法主體資格，以本機構的名義行使包括行政強制權、行政處罰權在內(nèi)的行政執(zhí)法權并獨立承擔責任，可以較好地體現(xiàn)權責一致的原則；行政授權是行政組織內(nèi)部權力分配的特定方式，通常指行政組織內(nèi)部上級機關以適當?shù)姆绞桨褕?zhí)法權力授予下級行政機關或職能機構，以便其在授權范圍內(nèi)自主地實施行政執(zhí)法行為，本質上屬于上級給下級分配或布置任務的領導活動。能夠對工程質量監(jiān)督機構執(zhí)法主體資格產(chǎn)生影響的是法律法規(guī)授權。

理論上，行政機關應當根據(jù)法律、法規(guī)的要求直接行使權力、履行義務，但對于一些專業(yè)性、技術性很強的工作，行政機關本身難以完成，也沒有必要糾纏?！逗邶埥〗ㄔO工程質量監(jiān)督管理條例》、《陜西省建設工程質量和安全生產(chǎn)管理條例》等地方性法規(guī)授權工程質量監(jiān)督機構承擔工程質量監(jiān)督的具體工作，既體現(xiàn)了實事求是的原則，也是對長期以來工程質量監(jiān)督機構工作的充分肯定。有關監(jiān)督機構享有行政執(zhí)法主體資格后，拓展了執(zhí)法職權、明確了監(jiān)管責任、提升了監(jiān)管效能、體現(xiàn)了法律權威。同時，行政執(zhí)法權與行政管理權的分立使得行政權力之間形成了監(jiān)督和制衡[5]。

4 賦予執(zhí)法主體地位符合行政管理體制改革總體方向

1）簡政放權是轉變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經(jīng)濟升級版的重要一招。將專業(yè)性強的工程質量監(jiān)督工作通過法規(guī)授權轉移給專門的、具有相應技術能力的工程質量監(jiān)督機構具體實施，賦予相應的主體資格和執(zhí)法權力，既可以使政府部門騰出更多精力抓大事、議長遠、謀全局，又可以充分發(fā)揮工程質量監(jiān)督機構專業(yè)優(yōu)勢，及時防范工程質量事故和問題，及時查處違法違規(guī)質量行為，增強工程質量監(jiān)督的權威性、時效性，更好地捍衛(wèi)法律尊嚴、維護公共利益，確保人民生命財產(chǎn)安全。

2）權責統(tǒng)一是行政法治的基本原則，授權工程質量監(jiān)督機構獨立執(zhí)法，有利于職責權利的對稱統(tǒng)一，消除有職無權、有權無責等弊端，增強監(jiān)督人員的責任感、使命感，更好地落實監(jiān)督責任，強化問責追究，有效防范玩忽職守、濫用職權情況的發(fā)生，既是增強政府治理、建設現(xiàn)代政府的內(nèi)在要求，也是提升政府公信力、執(zhí)行力和權威性，更好服務社會的有效保障。

3）賦予工程質量監(jiān)督機構執(zhí)法主體資格，實現(xiàn)管理權與執(zhí)行權的相對分離，可以為監(jiān)督機構“政事分開”、“管辦分離”創(chuàng)造條件，有助于克服體制性障礙?，F(xiàn)行體制下，工程質量監(jiān)督主管部門往往也是政府（國有）投資項目的“大業(yè)主”，不僅存在“同體監(jiān)督”之嫌，而且無法擺脫政府項目“下級監(jiān)督上級”難以推進的局面。如果監(jiān)督機構主要對法律法規(guī)和強制性標準負責而不是單純對上級負責，執(zhí)法環(huán)境可以明顯改觀；監(jiān)督機構與主管部門分離后，監(jiān)督資源可以變部門資源為公共資源并按照“大部制”構想跨部門整合，將分散在各部門的工程質量監(jiān)管力量匯聚到一起綜合執(zhí)法，形成監(jiān)管合力，重拳打擊工程質量違法犯罪行為，從根本上解決工程質量監(jiān)管專業(yè)邊界不清的現(xiàn)狀，實現(xiàn)全領域、全過程、全覆蓋的“大監(jiān)督”，從根本上完善國家工程質量治理體系、提高治理能力。

5 結束語

30年的工程質量監(jiān)督發(fā)展歷史表明，工程質量監(jiān)督已經(jīng)成為我國工程建設管理的重要組成部分和政府管理工作不可或缺的有效手段。國務院發(fā)布的《質量發(fā)展綱要》提出了工程質量的總體要求，目標明確、催人奮進。適時研究修訂《建設工程質量管理條例》，在制度設計上動腦筋、在機構設置上下功夫，在職能整合上花力氣，賦予工程質量監(jiān)督機構行政執(zhí)法主體地位，全力推動建立更加有利于強化工程質量監(jiān)管的體制機制，完善工程質量監(jiān)督制度的頂層設計，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，形成高效監(jiān)管、責任落實、社會共治的監(jiān)管格局，實現(xiàn)工程質量監(jiān)管工作由“量變”到“質變”的飛躍，是深化行政管理改革、提高國家治理效能的客觀要求。

[1]陸軍.工程質量監(jiān)督機構應當成為法律、法規(guī)授權的行政管理類事業(yè)單位[J].工程質量，2005,23(3):27-30.

[2]住房城鄉(xiāng)建設部工程質量安全監(jiān)管司.全國工程質量監(jiān)督工作調研情況匯報 [EB/OL].(2009-03-26)[2009-03-26].http://www.hbza.gov.cn/Web/Article/2009/03/26/1545402606.aspx?ArticleID=f17937c0-5ffd-4c4a-8c39-f1cedeb43628.

[3]中央編辦綜合司.國務院新組建六部門“三定”規(guī)定的制定過程及取消下放行政審批權限的主要考慮[J].中國機構改革與管理，2013(9):8-10.

[4]建設部工程質量安全監(jiān)督與行業(yè)發(fā)展司.二十載監(jiān)督戰(zhàn)線成果累累,新時期質量衛(wèi)士再譜新篇[C]//中國建筑業(yè)協(xié)會工程建設質量監(jiān)督分會.中國工程質量監(jiān)督二十年.北京：中國建筑業(yè)協(xié)會,2004:1-9.

[5]黃衛(wèi)東,胡勝斌,陶潛,等.工程質量監(jiān)督機構的行政執(zhí)法屬性探析[J].工程質量,2013,31(8):1-3.