山西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度現(xiàn)狀分析

徐茂宏

（山西省國有林管理局，山西 太原 030012）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境；要實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，從分類經(jīng)營的角度，森林資源被劃分為生態(tài)公益林和商品林兩大類。公益林資源是維護(hù)國土生態(tài)安全的基本線。以生態(tài)公益林為補(bǔ)償對象建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，是《森林法》的法定要求。在天然林保護(hù)工程的引領(lǐng)下，自2004年啟動中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度以來，山西省公益林管理逐步規(guī)范，基本形成了以森林管護(hù)責(zé)任制為根本、以森林管護(hù)站為依托、以森林管護(hù)隊(duì)伍為主體、以現(xiàn)代科技手段為支撐的管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，推動了生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)。研究分析全省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度建設(shè)現(xiàn)狀，對于進(jìn)一步加強(qiáng)公益林管護(hù)，促進(jìn)生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)更好發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 生態(tài)公益林區(qū)劃及補(bǔ)償制度現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)公益林區(qū)劃情況

據(jù)新的森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查成果，全省林地面積847.74萬hm2，占全省總面積的54.10%。在林地面積中，生態(tài)公益林面積775.63萬hm2、占91.5%，商品林面積72.11萬hm2、占8.5%。截至2012年底，在生態(tài)公益林中，經(jīng)國家林業(yè)局審核認(rèn)定的國家級公益林總面積為227.44萬hm2、占29.3%，地方公益林面積548.19萬hm2、占70.70%。

1.2 生態(tài)公益林補(bǔ)償制度實(shí)施情況

截至2013年，在全省國家級公益林中，納入中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償面積180.14萬hm2，涉及132個縣（局）級實(shí)施單位。其中，國有面積105.41萬hm2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元/hm2·年，集體和個人122.03萬hm2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為22元/hm2·年。按照國家林業(yè)局要求，全省于2004年啟動省級公益林效益補(bǔ)償試點(diǎn)，2009年起實(shí)施，補(bǔ)償范圍為省直國有林中的有林地、疏林地、灌木林地以及未成林的造林地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元/hm2·年。2010年以來，陽泉、晉城兩市先后啟動市級公益林補(bǔ)償制度，靈石縣正式建立縣級地方公益林補(bǔ)償制度。陽泉市補(bǔ)償范圍為有林地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為國有75元/hm2·年，集體150元/hm2·年；晉城市補(bǔ)償范圍為有林地和灌木林地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為國有75元/hm2·年，集體150元/hm2·年。靈石縣補(bǔ)償范圍為集體有林地和灌木林地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)150元/hm2·年。

2 現(xiàn)行補(bǔ)償制度存在的主要問題

2.1 國家級公益林難以確權(quán)落界

近10年，全省國家級公益林經(jīng)過了兩次面積增補(bǔ)、三次擴(kuò)大范圍、四次補(bǔ)償政策調(diào)整，期間，各地開展了集體林權(quán)制度改革，進(jìn)行了二類、一類兩次森林資源調(diào)查，編制了縣級林地保護(hù)利用規(guī)劃。各縣國家級公益林面積數(shù)據(jù)，雖然是依據(jù)既定的區(qū)劃界定辦法自下而上形成的，但因界定和審核相隔時間較長，受上述因素影響，經(jīng)審核再次分解到縣后，確權(quán)落界時出現(xiàn)一些具體問題。如有的林地權(quán)屬不清晰，國有和集體、省直和地方之間存在林權(quán)糾紛和爭議；有的林地區(qū)劃不科學(xué)，存在一條溝兩類林，一個村兩類林的現(xiàn)象；有的縣基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不扎實(shí)，二類調(diào)查數(shù)據(jù)、集體林權(quán)改革數(shù)據(jù)，乃至森林保護(hù)規(guī)劃數(shù)據(jù)之間存在較大差異，同一塊地在不同的區(qū)劃中小班號、小班界限、小班面積均不一致，給現(xiàn)場落界帶來困難。

2.2 非國有國家級公益林難以有效組織管理

據(jù)抽樣調(diào)查，隨著集體林權(quán)制度改革的完成，原屬集體的國家級公益林絕大多數(shù)分到了戶，涉及戶數(shù)多、戶均面積少。加之，農(nóng)村外出務(wù)工或遷居小城鎮(zhèn)人口增多，常住人口越來越少且老齡化明顯。以臨縣為例，該縣共有非國有國家級公益林1.16萬hm2，涉及23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、554個行政村、10.50萬農(nóng)戶，戶均面積0.11hm2，有的到戶面積還分散在幾宗地上。按照中央補(bǔ)償政策規(guī)定：林業(yè)部門應(yīng)與愿意承擔(dān)管護(hù)任務(wù)的農(nóng)戶每年簽訂一次管護(hù)合同，并定期進(jìn)行檢查驗(yàn)收，出具驗(yàn)收報告后撥付管護(hù)補(bǔ)助，且林業(yè)部門由此發(fā)生的管理經(jīng)費(fèi)不得在補(bǔ)償基金中列支。照此，縣級林業(yè)部門要面對千家萬戶落實(shí)管護(hù)責(zé)任，開展檢查驗(yàn)收，支付管護(hù)補(bǔ)助，工作量十分龐大，加之相應(yīng)的管理經(jīng)費(fèi)缺乏來源，致使項(xiàng)目管理難以有效開展。

2.3 非國有國家級公益林管護(hù)補(bǔ)助支出進(jìn)度緩慢

按照現(xiàn)行補(bǔ)償政策安排，補(bǔ)償基金分為管護(hù)補(bǔ)助支出和公共管護(hù)支出兩部分，其中非國有林管護(hù)補(bǔ)助支出主要用于集體和個人管護(hù)公益林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，縣級林業(yè)部門要根據(jù)實(shí)際情況，將管護(hù)補(bǔ)助支出全部補(bǔ)助給集體和個人。據(jù)此，多數(shù)縣級林業(yè)部門除了用于統(tǒng)一管護(hù)支出部分補(bǔ)助外，其余管護(hù)補(bǔ)助還放在賬上，資金支出進(jìn)度比較緩慢。

2.4 地方公益林補(bǔ)償制度沒有建立

按照國家和山西省有關(guān)天然林保護(hù)二期工程的政策要求，縣級實(shí)施單位應(yīng)依據(jù)事權(quán)劃分、分級負(fù)責(zé)的原則，對集體林中的地方公益林，主要由地方財政安排補(bǔ)償基金（每公頃每年應(yīng)補(bǔ)償105元），中央財政每公頃每年補(bǔ)助管護(hù)費(fèi)45元。按照這個規(guī)定，全省天然林保護(hù)工程區(qū)276.87萬hm2地方公益林，每年應(yīng)落實(shí)地方補(bǔ)償基金29071萬元。據(jù)摸底，工程區(qū)72個縣（市、區(qū)），僅有靈石、壽陽、陽曲、沁源等10個縣制定了補(bǔ)償辦法，將資金列入縣級財政預(yù)算的只有靈石縣。其中原因：一是國家天保工程區(qū)內(nèi)的“兩區(qū)”縣有38個、占53%，縣域經(jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)，縣級財政捉襟見肘。二是對林業(yè)生態(tài)建設(shè)的科學(xué)規(guī)律把握不夠，縣級單位重造輕管、重栽輕護(hù)的現(xiàn)象仍然普遍，舍得栽樹舍不得管護(hù)?？h級地方公益林補(bǔ)償制度的缺位，拉大了國家級公益林和地方公益林的待遇，具體到山頭地塊和鄉(xiāng)村戶頭，補(bǔ)償?shù)膰壹壒媪趾臀囱a(bǔ)償?shù)牡胤焦媪纸诲e分布。這種不平衡的、差別化的補(bǔ)償政策，也是造成國家級公益林補(bǔ)償基金難以兌現(xiàn)的一個重要原因。

3 思考和建議

3.1 著力創(chuàng)新非國有國家級公益林管護(hù)機(jī)制

山西國家級公益林中，非國有林占到一半以上。加強(qiáng)非國有公益林管護(hù)已經(jīng)成為全省森林管護(hù)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵一環(huán)。針對非國有公益林權(quán)屬主體眾多、分布不勻、面積分散的實(shí)際，應(yīng)在縣域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌規(guī)劃布局，因地制宜創(chuàng)新，著力構(gòu)建以設(shè)施管護(hù)為基礎(chǔ)、統(tǒng)一管護(hù)與自主管護(hù)相結(jié)合、委托管護(hù)為補(bǔ)充的實(shí)體化綜合管護(hù)體系。設(shè)施管護(hù)，就是推進(jìn)森林管護(hù)站、管護(hù)圍欄、管護(hù)標(biāo)牌、管護(hù)裝備等設(shè)施設(shè)備建設(shè)，以完備的管護(hù)設(shè)施促進(jìn)資源安全的靜態(tài)化管護(hù)方式。統(tǒng)一管護(hù)，就是由縣級林業(yè)部門綜合林地林木權(quán)屬、生態(tài)區(qū)位和管護(hù)難易程度等因素，按一定的控制面積規(guī)劃森林管護(hù)責(zé)任區(qū)，每個責(zé)任區(qū)設(shè)1名專職管護(hù)人員，這種規(guī)范化、專業(yè)化的管護(hù)方式應(yīng)作為主要管護(hù)方式。自主管護(hù)，就是在統(tǒng)一管護(hù)的同時，以村（社區(qū)）或林業(yè)大戶為基本單元，以管護(hù)合同的形式，指導(dǎo)村委會（居委會）組織全體林權(quán)權(quán)利人管護(hù)公益林并享受管護(hù)報酬的一種參與式管護(hù)方式。委托管護(hù)，就是對與國有林場、自然保護(hù)區(qū)管護(hù)區(qū)域插花及毗鄰的非國有公益林，委托給國有林業(yè)單位組織管護(hù)，同時引導(dǎo)林農(nóng)參與林業(yè)單位經(jīng)營活動，促進(jìn)林農(nóng)增收。在森林資源總量較大、國家級公益林分布較集中、集體林權(quán)改革分林到戶較均衡的鄉(xiāng)村，鼓勵組建發(fā)展村辦股份聯(lián)營林場，走“以村建場、林權(quán)轉(zhuǎn)股、多元經(jīng)營、均利共富”的多效型管護(hù)道路。多種方式互為銜接，同步推動，形成互動，可對非國有國家級公益林形成有效管護(hù)。

3.2 合理分配和使用補(bǔ)償基金，明確管護(hù)補(bǔ)助分配比例

補(bǔ)償基金管理有關(guān)規(guī)定可操作性不強(qiáng)、支出范圍模糊、支出比例不清，這些是影響管護(hù)補(bǔ)助支出進(jìn)度的重要原因。借鑒云南、四川等省經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合非國有林管護(hù)體系建設(shè)需求，山西省可將非國有國家級公益林管護(hù)補(bǔ)助支出使用范圍和比例作進(jìn)一步細(xì)化，比照“4321”的比例分配使用。即，管護(hù)補(bǔ)助的約40%用于自主管護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，約30%用于統(tǒng)一管護(hù)人員勞務(wù)補(bǔ)助，約20%用于設(shè)施管護(hù)，其余約10%用于縣級統(tǒng)籌公共管護(hù)支出。通過管護(hù)補(bǔ)助的科學(xué)分配，可以達(dá)到3個目的：一是政策惠民，以村為自主管護(hù)單元，有利于兌現(xiàn)補(bǔ)償，保持農(nóng)村穩(wěn)定；二是統(tǒng)一管護(hù)，有利于穩(wěn)定一線管護(hù)隊(duì)伍，建設(shè)完善管護(hù)設(shè)施，有效開展森林管護(hù)工作，保障森林生態(tài)安全；三是保障運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，有利于縣級林業(yè)部門開展管理工作。

3.3 加快建立地方公益林生態(tài)補(bǔ)償制度

建立完善地方公益林生態(tài)補(bǔ)償制度是落實(shí)天然林保護(hù)二期工程地方補(bǔ)助政策、破解非國有國家級公益林管理難題的治本之策。對此，省政府批準(zhǔn)的天保工程二期實(shí)施方案已有明確的政策規(guī)定，關(guān)鍵是地方補(bǔ)助政策落實(shí)難。建議將縣級政府是否建立地方公益林補(bǔ)償制度作為林業(yè)項(xiàng)目考核或申報獲取林業(yè)生態(tài)建設(shè)各類榮譽(yù)稱號的硬約束，從政府層面將建立縣級地方公益林補(bǔ)償基金制度作為約束性指標(biāo)，予以督促落實(shí)，促進(jìn)公益林補(bǔ)償均等化。

3.4 完善公益林保護(hù)管理機(jī)制

保護(hù)管理公益林是生態(tài)林業(yè)建設(shè)的重要領(lǐng)域，是生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。建議首先優(yōu)化整合現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)，從省級層面掛牌設(shè)立公益林管理中心，實(shí)行一套人馬、兩塊牌子管理；市縣成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確管理職能、職數(shù)和編制。其次，夯實(shí)基礎(chǔ)工作。規(guī)范各級公益林基礎(chǔ)檔案資料，逐步完善省、市、縣三級公益林管理綜合信息系統(tǒng)，提高檔案資料電子化水平。三是推行規(guī)范管理。逐步完善國家級公益林征占用林地審核審批制度、公益林退出制度和贖買置換制度，使國家級公益林退得下、進(jìn)得來、能贖買、嚴(yán)管理，從而更好地保護(hù)和發(fā)展公益林資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。