新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建范式

□周茂春

我國是一個(gè)傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)大國，8億多人生活在農(nóng)村，大部分以土地勞動(dòng)作為生存的基礎(chǔ)。由于地理自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通、信息等條件的差異，農(nóng)村與城鎮(zhèn)相比都存在較大差距。在社會(huì)保障層面，農(nóng)村依然處在一種家庭保障、土地保障及國家救濟(jì)的低層次上，存在著保障水平低、扶持力度小、覆蓋范圍窄等諸多問題，沒有建立起現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度。因此，構(gòu)建適宜的農(nóng)村社會(huì)保障制度范式，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要范疇。

一、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的許可條件

1.城鄉(xiāng)二元非均衡發(fā)展的政策需求因城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響，城鄉(xiāng)居民的收入差距仍然懸殊。2013年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26955元，農(nóng)村居民人均純收入為8896元，城鄉(xiāng)居民收入比為3.03∶1。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，集中了我國多數(shù)貧困人口，其人均收入城鄉(xiāng)差距應(yīng)比這一比例更大，當(dāng)然農(nóng)村社會(huì)保障水平更低。李克強(qiáng)總理在十二屆全國人大二次會(huì)議政府工作報(bào)告中提出“堅(jiān)持建機(jī)制，補(bǔ)短板，兜底線，保障群眾基本生活”，要“重點(diǎn)推進(jìn)社會(huì)救助制度改革，繼續(xù)提高城鄉(xiāng)低保水平……為特殊困難群眾基本生活提供保障”等戰(zhàn)略部署和要求，這從國家政策方面為解決城鄉(xiāng)社會(huì)保障非均衡發(fā)展指明了方向和路徑。

2.城市化進(jìn)程中特殊群體的現(xiàn)實(shí)需求 在“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化背景催生出一定數(shù)量的失地農(nóng)民，維護(hù)和發(fā)展失地農(nóng)民的基本權(quán)益缺不了應(yīng)有的社會(huì)保障。此外，還要解決在城鄉(xiāng)間大量流動(dòng)的農(nóng)民工群體（2013達(dá)2.69億，其中外出1.66億）的社保問題，他們?yōu)閲医?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，但后續(xù)生活保障卻被市場(chǎng)和社會(huì)邊緣化。更有農(nóng)村傷殘、孤兒、家庭重大變故者、乞討流浪人員、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)個(gè)體經(jīng)營者等特殊群體的保障問題，至今尚無切實(shí)可行的保障措施。加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè),提高貧困群體和受排斥群體的話語權(quán),不僅是緩解農(nóng)村的絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的一種經(jīng)濟(jì)措施,也是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必要手段。

3.人口老齡化的理性需求 由于我國實(shí)施計(jì)劃生育基本國策,人口老齡化速度大大快于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家,“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)模式越來越明顯，單靠養(yǎng)兒防老難以為繼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國老齡人口（60歲以上）為2.02億，約占總?cè)丝诘?4.8%，預(yù)計(jì)到2025年，我國60歲以上老齡人口將達(dá)到3億，而到2033年將高達(dá)4億，屆時(shí)農(nóng)村老齡人數(shù)約為老齡人口總數(shù)的65%。農(nóng)村人口老齡化超前于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，“未富先老”是我國人口老齡化的長期特征。所以，農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)加快是社保制度改革必須優(yōu)先考慮的客觀現(xiàn)實(shí)，我們需不斷從國家發(fā)展全局的高度，做出積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略決策，堅(jiān)持把保障老齡人口的基本權(quán)益作為根本立足點(diǎn)，真正使農(nóng)村老齡人口老有所養(yǎng)。

二、低水平農(nóng)村社會(huì)保障體系發(fā)展的制約因素

1.立法缺失彰顯農(nóng)村社會(huì)保障體系制度缺陷 形成我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障雙重體制的根本原因在于農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)制度不健全，導(dǎo)致了農(nóng)民特別是西部農(nóng)民合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障?，F(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系中，只有一部國家的《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，但沒有上升到法律高度。社會(huì)保障作為一項(xiàng)獨(dú)立的專門工作，應(yīng)該有與之相適應(yīng)的法律法規(guī)，然而我國至今沒有出臺(tái)一部較為成型的社會(huì)保障方面的專門性法律。雖然一些地方政府在農(nóng)村社會(huì)保障工作方面頒布了一些條例、規(guī)定，但缺少關(guān)于社會(huì)保障制度的基本原則、實(shí)施程序、保障對(duì)象、保障內(nèi)容、保障標(biāo)準(zhǔn)等基本性的更為具體的規(guī)定，以致于缺乏法律權(quán)威與制度剛性，甚至出現(xiàn)社保資金被擠占、挪用現(xiàn)象，農(nóng)村社會(huì)保障工作的這種無法可依、無章可循的狀態(tài)，在很大程度上阻礙了農(nóng)村社會(huì)保障工作的順利推進(jìn)和有效開展。

2.主觀認(rèn)知偏差制約農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)程的步伐 主觀認(rèn)知不到位是制約我國農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展的重要原因。長期以來，我們對(duì)農(nóng)村社保功能的認(rèn)識(shí)過分強(qiáng)調(diào)土地保障和家庭保障觀念，有土地就有基本生活保障，就餓不著，這就使得政府往往忽視農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利。截止2013年11月，農(nóng)村最低生活保障支出水平為106.7元/人·月，而城市最低生活保障支出水平為243.2元/人·月，兩者相差2倍多，然而，現(xiàn)今農(nóng)村土地保障和家庭保障功能卻在逐漸弱化，這種意識(shí)制約了農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展。此外，農(nóng)民的社會(huì)保障意識(shí)差，認(rèn)為人的生、老、病、死應(yīng)該由家庭來負(fù)責(zé)，“養(yǎng)兒防老”成為農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)老思想，也制約了我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)政府對(duì)農(nóng)村社保制度系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)不夠，沒有把生活最低保障制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等作為系統(tǒng)來構(gòu)建，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障在實(shí)際工作中陷入被動(dòng)。

3.資金來源狹窄導(dǎo)致農(nóng)村保障資金籌資困難 資金不足一直是制約我國農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的“瓶頸”，這使得農(nóng)村保障水平低且發(fā)展緩慢。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)保障的資金來源主要依靠家庭和農(nóng)村的集體補(bǔ)助,資金來源過于單一。根據(jù)有關(guān)政策，農(nóng)村社會(huì)保障體系中的養(yǎng)老和醫(yī)療兩項(xiàng)制度均采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和國家支持的籌資形式，然而現(xiàn)今較為落后的集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化，使其保障功能未能真正落實(shí)；對(duì)個(gè)人繳費(fèi)困難的農(nóng)民需由國家補(bǔ)貼的政策也常因人為因素未必能落實(shí)到真正的貧困者身上。加上弱勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性特征，農(nóng)民的收入水平偏低，承擔(dān)社會(huì)保障籌資重任能力有限，或由于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度認(rèn)識(shí)不清等原因不愿參保。我國農(nóng)村地區(qū)間發(fā)展水平差異大，農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)狀況千差萬別，造成了全國范圍內(nèi)農(nóng)村社會(huì)保障籌資難度大。

4.管理的分散性制約農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展空間 目前農(nóng)村社會(huì)保障管理存在多頭管理、政出多門的局面。勞動(dòng)、衛(wèi)生、民政等部門分別管理著不同的社會(huì)保障項(xiàng)目，具體表現(xiàn)為：勞動(dòng)與社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作；衛(wèi)生部門會(huì)同農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)新農(nóng)合保障工作；民政部門主要負(fù)責(zé)救災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、新農(nóng)保等業(yè)務(wù)。農(nóng)村社會(huì)保障的這種分散管理，加上各部門所處地位和利益關(guān)系不同，在決策和運(yùn)行上經(jīng)常發(fā)生矛盾，監(jiān)管效率低下。一些有特殊地位的人群（如村干部和鄉(xiāng)村醫(yī)生及其親屬等）得到了保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，而很多符合條件的確屬困難的高齡老人卻沒有享受到國家低保政策補(bǔ)貼，這影響著農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的信心。再者，農(nóng)村保障管理制度存在穩(wěn)定性和保險(xiǎn)關(guān)系持續(xù)性差的事實(shí)：一方面，跨地區(qū)流動(dòng)的參保對(duì)象（如農(nóng)民工、在校大學(xué)生在戶籍地所購新農(nóng)合出現(xiàn)異地就醫(yī)情況）保險(xiǎn)關(guān)系因轉(zhuǎn)移障礙大導(dǎo)致轉(zhuǎn)移對(duì)接困難；另一方面，農(nóng)民工工作不穩(wěn)定，工資得不到保證，繳費(fèi)難以持續(xù)，導(dǎo)致保險(xiǎn)關(guān)系中斷。這種管理的分散性嚴(yán)重制約著農(nóng)村社會(huì)保障的生存發(fā)展空間。

三、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的對(duì)策反思

1.完善立法體系以保障百姓真正的利益訴求 完善的立法是農(nóng)村社會(huì)保障制度不可或缺的部分，我國對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障改革雖然取得了一定的成果，但現(xiàn)有的政策和措施不能從根本上解決農(nóng)村人口的社會(huì)保障問題。農(nóng)村社保問題必須從法律上得到確認(rèn)，其制度的建設(shè)須以法律的形式出現(xiàn)。國家可在憲法框架下制定統(tǒng)一的《農(nóng)村社會(huì)保障法》，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)遵守的具體原則、主要內(nèi)容及形式、項(xiàng)目設(shè)置、保障水平、各主體的權(quán)利義務(wù)、基金的籌集與管理、資金的發(fā)放、對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障法律執(zhí)行情況的監(jiān)督以及農(nóng)村社會(huì)保障與城市社會(huì)保障的關(guān)系等進(jìn)行明確規(guī)定。由于我國農(nóng)村地域廣闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面存在不平衡性，各地可再結(jié)合本地區(qū)的歷史文化條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，制定符合當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)工作條例，如《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《農(nóng)村最低生活保障條例》、《農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作條例》、《農(nóng)村優(yōu)待撫恤工作條例》等，從而保證農(nóng)村社會(huì)保障工作有法可循。

2.規(guī)范管理監(jiān)督機(jī)制以促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障的有效運(yùn)行 針對(duì)目前我國的農(nóng)村社會(huì)保障具體工作呈現(xiàn)部門多頭管理現(xiàn)狀，可考慮整合現(xiàn)有各部門社保資源，成立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，以提高社保資源使用效率。根據(jù)勞動(dòng)、衛(wèi)生、民政等各部門的社會(huì)保障職能，在明確各相關(guān)部門的管理職責(zé)和權(quán)限的基礎(chǔ)上，設(shè)立專門的農(nóng)村社會(huì)保障管理的決策、管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村社會(huì)保障委員會(huì)，來負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)保障的重大決策和協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系，負(fù)責(zé)保障資金的籌集、管理使用等具體工作，以及農(nóng)村社會(huì)保障工作的制定實(shí)施等，在更大的范圍內(nèi)整合并兼顧各方權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一。管理委員會(huì)內(nèi)部設(shè)監(jiān)察部，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障工作的監(jiān)管，尤其要把著眼點(diǎn)放在監(jiān)督各級(jí)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保障資金的征收、管理與發(fā)放上，以此使各管理活動(dòng)有所依據(jù)。

3.拓寬資金籌集渠道推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障有序開展

（1）強(qiáng)化政府投資積累保障模式中央財(cái)政、地方財(cái)政適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（明確投資分配比例），根據(jù)各保障項(xiàng)目的性質(zhì)有所側(cè)重，如農(nóng)村最低生活保障完全由政府出資，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障則應(yīng)由國家、集體、個(gè)人三方出資，西部地區(qū)因集體經(jīng)濟(jì)基本崩潰，由政府與個(gè)人雙方籌資。根據(jù)西部地區(qū)地方財(cái)政實(shí)際情況，中央政府須在西部農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中發(fā)揮更為積極的作用。

（2）推行企業(yè)集體參與籌資積累保障模式 國家采取一定措施，鼓勵(lì)大中型企業(yè)到農(nóng)村投資，享受一定的稅收優(yōu)惠或其他優(yōu)惠，同時(shí)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，如培訓(xùn)、招錄當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工，提供相應(yīng)的社會(huì)保障待遇。對(duì)有一定經(jīng)濟(jì)條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也要有一定比例的社保資金投入，以擴(kuò)大籌資保障范圍。

（3）多渠道集資投資積累保障模式借鑒福利彩票、體育彩票經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行社會(huì)保障彩票增加農(nóng)村社會(huì)保障資金；將社保基金用于購買信托或投入股市，將其引入資本市場(chǎng)，以增大社保資本收益；借鑒發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家的成功經(jīng)驗(yàn)，開征社會(huì)保障稅，將社會(huì)保障稅作為附加稅，按行政事業(yè)企業(yè)單位職工工資的一定比例進(jìn)行征收，高收入者多征。

4.建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系以穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制 農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)產(chǎn)品具有季節(jié)性和周期性，農(nóng)業(yè)收入在自然災(zāi)害、資源風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)、收益預(yù)期、道德自律等方面具有相當(dāng)大的不確定性,還面臨一些新的決策風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)等潛在危害。因此,如何建立更為完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，也是完善我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的題中之意。

（1）健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度 政府需主動(dòng)牽頭重點(diǎn)扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目,鼓勵(lì)農(nóng)民在特色農(nóng)業(yè)的種植、養(yǎng)殖、家庭財(cái)產(chǎn)等方面進(jìn)行投保,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。同時(shí)配以完善的社會(huì)服務(wù)，如生產(chǎn)管理、技術(shù)指導(dǎo)、氣象預(yù)報(bào)等，確保農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范。

（2）探索新的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制這應(yīng)力求在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范主體上有所改進(jìn)，將政府逐漸納入風(fēng)險(xiǎn)防范主體的行列中，從而構(gòu)建農(nóng)戶——農(nóng)業(yè)企業(yè)——保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶——基層政府——保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶——農(nóng)業(yè)企業(yè)——基層政府——保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等多重主體,確立政府在風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制中的積極作用，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，有效控制農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的損失及其分?jǐn)偱c轉(zhuǎn)移。

（通聯(lián)：云南省臨滄師范高等?？茖W(xué)校 677000）