王義寧
(肇慶科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院,廣東 肇慶 526114)
《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確地規(guī)定各級(jí)政府要支持民辦學(xué)校創(chuàng)新體制機(jī)制,民辦學(xué)校依法設(shè)立理事會(huì)或董事會(huì),保障校長(zhǎng)依法行使職權(quán)??梢娢覈?guó)民辦高校將在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍以董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作為學(xué)校核心管理體制。問題在于,民辦高校董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一管理體制究竟怎樣理解,在辦學(xué)實(shí)踐中如何實(shí)施、不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新,這仍然是擺在理論界和民辦高校面前的新課題,需要進(jìn)行研討。
《民辦教育促進(jìn)法》第二十一條對(duì)民辦學(xué)校董事會(huì)(理事會(huì))的職權(quán)作了規(guī)定,董事會(huì)行使職權(quán)的重點(diǎn)在于選聘優(yōu)秀校長(zhǎng),制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和管理制度,決定教職工的編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn),籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)以及決定學(xué)校的分立、合并、終止等重大事項(xiàng)的決策。
第一,董事會(huì)行使決策權(quán)更有利于促進(jìn)民辦高校的發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)情況來看,我國(guó)民辦高校一般也實(shí)行董事會(huì)制度。例如從董事會(huì)的結(jié)構(gòu)來說,董事會(huì)的人員的構(gòu)成除了《民辦教育促進(jìn)法規(guī)定》規(guī)定的舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員外,還可以吸納行業(yè)、企業(yè)的專業(yè)人士及家長(zhǎng)或?qū)W生代表參加,使董事會(huì)人員組成具有多元性,增強(qiáng)了董事會(huì)決策與社會(huì)的聯(lián)系性。使董事會(huì)的決策不僅在一定程度上反映了教師、學(xué)生和社會(huì)等各個(gè)利益相關(guān)者的權(quán)利訴求,而且能更加準(zhǔn)確地反映社會(huì)對(duì)民辦高校教學(xué)、科研和服務(wù)的要求。從這個(gè)意義上說,在一定的條件下,董事會(huì)行使決策權(quán)是我國(guó)民辦高校自身發(fā)展的需要。
第二,董事會(huì)最基礎(chǔ)的兩項(xiàng)職責(zé)——選聘校長(zhǎng)和籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)為我國(guó)高等教育體制的改革注入了活力。從國(guó)內(nèi)外現(xiàn)代高等教育制度來說,我國(guó)高校的投資融資方式必將發(fā)生重大的變革,校長(zhǎng)職業(yè)化的問題業(yè)已越來越引起社會(huì)各界的關(guān)注,而在目前我國(guó)高等教育體制下,民辦高校恰恰是在籌措辦學(xué)資金和選聘校長(zhǎng)兩個(gè)基本方面實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新。這對(duì)于我國(guó)高等教育體制的改革具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。
第三,民辦高校董事會(huì)不具有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)董事會(huì)職權(quán)的規(guī)定,董事會(huì)并不具有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在民辦高校,政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬民辦高校的黨組織。在民辦高校黨組織同董事會(huì)不存在縱向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。應(yīng)該說,政治權(quán)力是國(guó)家意志或社會(huì)要求在高校中的具體體現(xiàn),決定著高校發(fā)展的基本性質(zhì)與方向,因此保持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民辦高校亦是不可或缺的。
毫無疑問,明晰民辦高校校長(zhǎng)職權(quán)是民辦高校校長(zhǎng)治校權(quán)有效實(shí)施和順暢運(yùn)行的前提,也是落實(shí)董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的起點(diǎn)。
1.關(guān)于民辦高校校長(zhǎng)的職權(quán)構(gòu)成問題
我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦學(xué)校校長(zhǎng)的地位、職權(quán)和權(quán)力行使方式做出了規(guī)定,進(jìn)一步來理解該法律規(guī)定的法理內(nèi)涵,筆者以為,民辦高校校長(zhǎng)職權(quán),應(yīng)以下列主要部分組成:
(1)決策權(quán)。主持校長(zhǎng)辦公會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議。對(duì)于應(yīng)由這些會(huì)議決定的事項(xiàng),擁有最終決策的權(quán)力。對(duì)學(xué)校教學(xué)、科學(xué)研究、學(xué)生思想道德教育、預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)開支和學(xué)籍管理等日常事務(wù)具有決策權(quán)。
(2)執(zhí)行權(quán)。對(duì)于董事會(huì)、教職工代表大會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)或者校務(wù)會(huì)議決定的事項(xiàng),負(fù)責(zé)組織實(shí)施。對(duì)副校長(zhǎng)、中層部門負(fù)責(zé)人下達(dá)命令或指示,部署安排工作任務(wù)。
(3)調(diào)控權(quán)。在決策執(zhí)行過程中,根據(jù)變化了的情況和出現(xiàn)的新問題,及時(shí)對(duì)任務(wù)、人員、方法、時(shí)間安排等進(jìn)行調(diào)整控制,以便更好地完成預(yù)定任務(wù)和達(dá)到既定目標(biāo)。
(4)建議權(quán)。對(duì)于學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)預(yù)算和重大開支等提出建議或方案,對(duì)副校長(zhǎng)以及行政部門負(fù)責(zé)人人選提出推薦意見。[1]
2.民辦高校校長(zhǎng)的職權(quán)特征
無論是從法律的規(guī)定還是辦學(xué)實(shí)踐來看,民辦高校校長(zhǎng)的職權(quán)及其職權(quán)范圍與公辦高校也存在差異。
(1)民辦高校校長(zhǎng)權(quán)力的獲得來源于董事會(huì)的聘任。我國(guó)公辦高校校長(zhǎng)以任命制為主,其產(chǎn)生方式與行政機(jī)關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生方式基本一致,體現(xiàn)出較強(qiáng)的政治性和組織性。公辦高校校長(zhǎng)被上級(jí)組織部門任命后,即享有法定職權(quán)。民辦高校校長(zhǎng)由董事會(huì)負(fù)責(zé)選聘,按照一定的程序通過市場(chǎng)機(jī)制從職業(yè)校長(zhǎng)隊(duì)伍中進(jìn)行甄別選拔,最終由董事會(huì)聘任并經(jīng)教育行政部門核準(zhǔn)。民辦高校校長(zhǎng)被聘任后,除擁有法定職權(quán)外,還擁有董事會(huì)的授權(quán)。
(2)在代表權(quán)方面,民辦高校校長(zhǎng)不一定是學(xué)校的法定代表人。我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》第二十二條規(guī)定,民辦學(xué)校的法定代表人由理事長(zhǎng)、董事長(zhǎng)或者校長(zhǎng)擔(dān)任?!陡叩冉逃ā返谌畻l規(guī)定,高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人。法定代表人是民法上的一個(gè)基本概念,是指代表法人行使職權(quán)的自然人。[2]公辦高校校長(zhǎng)是法定代表人,對(duì)外可以代表學(xué)校。民辦高校法定代表人依學(xué)校章程可能是董事長(zhǎng)或理事長(zhǎng),也可能是校長(zhǎng),校長(zhǎng)如果是法定代表人,對(duì)外則可以代表學(xué)校,如果不是,則不能代表。
(3)在權(quán)力的性質(zhì)上,民辦高校校長(zhǎng)的權(quán)力屬于非公權(quán)力。公辦高校校長(zhǎng)由政府任命,是國(guó)家教育行政權(quán)力體系中的一個(gè)制度安排,行使著一定的行政權(quán),其權(quán)力屬于公權(quán)力范疇;而民辦高校校長(zhǎng)主要是由董事會(huì)面向社會(huì)選聘并經(jīng)教育行政部門核準(zhǔn),其權(quán)力屬于私(非公)權(quán)力范疇。因此,公辦高校校長(zhǎng)的權(quán)力在教職工的心中有著相對(duì)較大的分量,而民辦高校校長(zhǎng)治校更多地依賴于校長(zhǎng)本人的溝通能力、感召能力、工作水平、敬業(yè)精神和人格魅力等非權(quán)力因素。[3]
(4)民辦高校校長(zhǎng)的權(quán)力空間比公辦高校校長(zhǎng)更大
民辦高校校長(zhǎng)除了擁有法律規(guī)定的職權(quán)外,董事會(huì)會(huì)對(duì)校長(zhǎng)賦予一定的權(quán)力。董事會(huì)對(duì)校長(zhǎng)的授權(quán)體現(xiàn)在董事會(huì)章程或校長(zhǎng)的聘任合同中。從這個(gè)方面來說,民辦高校校長(zhǎng)相比公辦高校校長(zhǎng)擁有更大的權(quán)力空間。因此,處理好董事會(huì)與校長(zhǎng)的關(guān)系,在民辦高校辦學(xué)過程中是至關(guān)重要的因素。
綜上所述,民辦高校董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,可以理解為是指校長(zhǎng)根據(jù)法定職權(quán)及學(xué)校董事會(huì)的委托授權(quán),負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作,校長(zhǎng)是學(xué)校教育教學(xué)及行政管理活動(dòng)結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)者。還須提及的是,《民辦教育促進(jìn)法》特別強(qiáng)調(diào)校長(zhǎng)要“保證教育教學(xué)質(zhì)量”,這一點(diǎn)在《高等教育法》中沒有提及,表明國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校的質(zhì)量問題極為重視,以法律形式賦予校長(zhǎng)職權(quán)的同時(shí)也使校長(zhǎng)對(duì)辦學(xué)質(zhì)量承擔(dān)一定的法律責(zé)任。[4]
董事會(huì)自身建設(shè)的內(nèi)容主要包括:董事會(huì)組成人員的任職資格,類別比例,選聘方式等的確定;董事會(huì)的會(huì)議制度、決議程序等議事規(guī)則制定;董事會(huì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及董事的激勵(lì)與約束制度的建立等。[5]雖然我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)民辦高校董事會(huì)自身建設(shè)的某些方面做了相應(yīng)的要求和規(guī)定,但相當(dāng)一部分規(guī)定和要求偏于原則和籠統(tǒng),還需民辦高校董事會(huì)在遵循法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,結(jié)合民辦高校自身的管理實(shí)踐,構(gòu)建符合學(xué)校發(fā)展要求的具體可操作的董事會(huì)制度,以加強(qiáng)董事會(huì)自身建設(shè),充分發(fā)揮董事會(huì)在辦學(xué)中的領(lǐng)導(dǎo)和決策作用。
根據(jù)法律規(guī)定以及我國(guó)民辦高校管理實(shí)踐,董事會(huì)正確處理與校長(zhǎng)、黨組織和教代會(huì)、工會(huì)之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在:
1.董事會(huì)要通過制定學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃和規(guī)章制度、批準(zhǔn)校長(zhǎng)的年度工作計(jì)劃、審核預(yù)決算和人員編制等確立學(xué)校的辦學(xué)思想、辦學(xué)定位及辦學(xué)要求,并形成董事會(huì)決議交由校長(zhǎng)完成。
2.董事會(huì)須建立一套完善的校長(zhǎng)履行職權(quán)的監(jiān)督機(jī)制,監(jiān)督檢查校長(zhǎng)完成董事會(huì)決議的情況并對(duì)其進(jìn)行考核。目前我國(guó)民辦高校董事會(huì)對(duì)校長(zhǎng)的監(jiān)督機(jī)制立法上尚存在缺失,還需建立和完善。
3.董事會(huì)必須在其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制上保證黨組織的政治核心作用。要依據(jù)相關(guān)規(guī)定,保證黨組織負(fù)責(zé)人通過合法程序進(jìn)入董事會(huì)。[6]
4.董事會(huì)必須充分尊重并支持教代會(huì)、工會(huì)依法行使民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)力,依法保障教職工對(duì)學(xué)校相關(guān)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在重大決策中,凡是涉及學(xué)校發(fā)展大局和教職工切身利益的事情,都應(yīng)通過教代會(huì)充分聽取廣大教職工的意見和建議。
首先,制定切實(shí)可行的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施細(xì)則,對(duì)董事會(huì)和校長(zhǎng)的職權(quán)、基本工作原則與要求、重大事項(xiàng)的決策與實(shí)施、會(huì)議制度和議事規(guī)則、監(jiān)督與檢查等做出規(guī)范,明確董事會(huì)和校長(zhǎng)的人、財(cái)、物、事的權(quán)限和程序[7];其次是制定與實(shí)施細(xì)則相配套的一整套學(xué)校內(nèi)部管理制度;再次還要建立一套適用的有與之相銜接的各層級(jí)溝通機(jī)制、應(yīng)變機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等。
民辦高校選聘的校長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)完整的高校管理經(jīng)驗(yàn)。民辦高校管理干部隊(duì)伍大多缺乏高等學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)和學(xué)校規(guī)范管理的經(jīng)驗(yàn),學(xué)校管理干部的學(xué)科專業(yè)背景、學(xué)歷與職稱結(jié)構(gòu)也不盡合理,這就要求校長(zhǎng)必須具有專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)及學(xué)校內(nèi)部各個(gè)層級(jí)的管理經(jīng)驗(yàn),才能對(duì)學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)及各項(xiàng)管理工作進(jìn)行駕馭、引領(lǐng)和指導(dǎo)。
校長(zhǎng)任期制是指校長(zhǎng)任期未滿無特殊情況中途不得變更。民辦高校聘請(qǐng)的校長(zhǎng)有相當(dāng)一部分是公辦高校退休的老校長(zhǎng),由于已無生活壓力,他們的去留更多地決定于他們的個(gè)人意愿,因此民辦高校須對(duì)校長(zhǎng)的中途離職設(shè)定一定的約束條件。校長(zhǎng)的責(zé)任目標(biāo)制是指在保障校長(zhǎng)權(quán)力的同時(shí),要明確校長(zhǎng)的工作職責(zé)及目標(biāo)并對(duì)其進(jìn)行考核。此外,關(guān)于利益共享機(jī)制,則是指校長(zhǎng)的工資、獎(jiǎng)金、福利和榮譽(yù)與辦學(xué)成效相聯(lián)系的制度。[8]
綜上所述,民辦高校要落實(shí)董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,不僅要明晰董事會(huì)和校長(zhǎng)的職權(quán)劃分,充分理解這一體制的內(nèi)涵,更重要的是要建立和完善相應(yīng)的制度和機(jī)制予以保障。事實(shí)上,“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)”和“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”是不可分割的有機(jī)整體,只有形成兩者分工合作、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制,才能真正發(fā)揮這種管理體制的效用,促進(jìn)民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。
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