新時期農村社區(qū)服務管理發(fā)展的思考

雷 潔

（湖北省社會科學院 政法所，湖北 武漢 430077）

“加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮”[1]這是解決農業(yè)農村農民問題和新農村建設的一個重要要求。農村社區(qū)是新農村建設的一個重要組成部分，加快推進新農村建設，加強農村社區(qū)服務管理就成為當前農村工作的一個重要課題。

農村社區(qū)服務管理的模式多種多樣。從規(guī)模上看，大的可以指一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至相鄰的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，小的指鄉(xiāng)鎮(zhèn)村內部自然形成的小型社區(qū)。我國農村社區(qū)目前主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)和村委會所轄區(qū)域為單位，鄉(xiāng)村是最基本的群體組織，也是農村社會最基層的社會組織，他是我國農村基層政權組織穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。

農村社區(qū)是相對于城市社區(qū)而言的，其特點主要表現(xiàn)為：一是人口相對集中，居住人群比較單純；二是居民一般以農業(yè)生產為主，自我服務意識強；三是生活方式簡單，人際關系比較和諧，鄉(xiāng)村文化色彩濃；四是組織程度不高，形式單一化。由于農村社區(qū)不同于城市社區(qū)，社區(qū)管理的現(xiàn)狀、方式和效應也就有所不同，因而正確認識把握農村社區(qū)服務管理的規(guī)律和特點，充分發(fā)揮農村社區(qū)服務管理的作用，將對新農村建設發(fā)展起著巨大的推進作用。

一、加強和改善農村社區(qū)服務管理的意義

1．有利于推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新農村建設。當前我國農村經濟社會的發(fā)展已進入一個全面發(fā)展時期，以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，極大地促進了農村經濟社會的發(fā)展，農村城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化的發(fā)展，也促使農村社區(qū)建設得到明顯提高，農村在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤村建居等行政區(qū)劃調整后，社區(qū)服務管理也就面臨著更加艱巨的任務，社區(qū)服務管理迫切需要不斷地發(fā)展創(chuàng)新。如何適應當前這一改革發(fā)展趨勢，加快新農村建設，改變農村社區(qū)管理方式，提高農民生活、居住質量，就成為新農村建設發(fā)展的關鍵。為此，加快和推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，以城鎮(zhèn)化帶動新農村建設，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務管理的職能作用，就必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的組織領導下，大力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的服務職能，完善農村社區(qū)服務管理體系。加快新農村建設，建立有效的農村社區(qū)服務服務管理體系，提高社區(qū)服務管理意識，使社區(qū)內的村民、群眾、社會團體等都成為社區(qū)服務管理的參與者，就能更進一步調動社區(qū)群眾的積極性，使農村社區(qū)各項工作落到實處，社區(qū)服務管理水平得到進一步提高，這將為推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，推進社會主義新農村建設奠定一個良好的基礎。

隨著農村城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化和農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展，農村在農業(yè)生產、勞動就業(yè)、居住環(huán)境和服務管理等方面也發(fā)生了許多變化，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的社會職能也逐步轉向社會，落實到社區(qū)，農村社會正由“鄉(xiāng)村人”向“社區(qū)人”轉化，社區(qū)承擔了“鄉(xiāng)村”分離出來的一些社會職能，諸如為社區(qū)群眾提供農業(yè)生產社會化服務，實現(xiàn)對社區(qū)內居民生活服務、社會保障、農業(yè)生產等支持幫助和管理，這都將為農村社會經濟發(fā)展提供積極有效的社會保障。

2．有利于加強農村精神文明建設，維護農村社會穩(wěn)定。精神文明建設是社區(qū)建設發(fā)展的一個重要組成部分，是社區(qū)開展群眾性文化活動、倡導文明健康生活方式、反對封建迷信的重要陣地，它在建設文明和諧鄉(xiāng)鎮(zhèn)，文明和諧社區(qū)、農村特色文化，弘揚文明道德風范，建設社會主義精神文明過程中具有獨特的不可替代的作用。因此，社區(qū)建設管理是實現(xiàn)農村社區(qū)社會主義精神文明建設的重要保證，同時也是實現(xiàn)農村社區(qū)文化建設發(fā)展，提高村民群眾思想文化素質，滿足農村日益增長的物質文化生活發(fā)展的需要；通過提高文化素質，引導創(chuàng)建科學的文化活動方式，能有效地化解農村社區(qū)中出現(xiàn)的問題和困難，維護社區(qū)服務管理，實現(xiàn)農村社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。

3．有利于推進農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農村建設，關鍵的就是要解決好農業(yè)、農村、農民問題，把農村各項改革順利推進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的發(fā)展，就是要不斷增強農村基層組織的服務能力，也就是在轉變政府職能的同時，把那些不該管、管不了、管不好的事務交給社會和其他組織來管理，使農村基層組織管理得到不斷地發(fā)展和完善。農村社區(qū)服務管理的發(fā)展，正是適應了農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革這一發(fā)展的要求，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加強農村城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化的管理，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤村建居等行政區(qū)劃的調整，更是加快推進了農村社區(qū)建設的步伐，這意味著以工促農、以城帶鄉(xiāng)的現(xiàn)代農業(yè)體系的形成，農村社區(qū)管理也將成為推進新農村建設的重要基礎力量。

二、農村社區(qū)服務管理存在的問題

1．管理力量薄弱，沒能得到相應的重視。從農村改革發(fā)展二十多年來的情況來看，農村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設管理、社區(qū)建設管理方面做了大量的工作，并取得了明顯成效。但是，隨著社區(qū)工作的不斷深入發(fā)展，社區(qū)在服務管理方面的力量就顯得越來越薄弱（部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)由于處于城鎮(zhèn)中心，也得到相應的重視，服務管理工作就相對搞得比較好，而鄉(xiāng)村社區(qū)服務管理工作就基本是自我管理了），服務管理工作不到位、組織力量薄弱、思想觀念的落后，部分人員在工作能力、文化素質、法制觀念、服務意識和管理積極性方面也普遍不高，而社區(qū)“行政化”管理的方式也依然濃厚，其管理方式、活動開展、服務實效等均嚴重滯后于農村經濟社會發(fā)展，越來越不能適應新農村建設發(fā)展的需要。

2．政策、措施落實不到位。近年來，黨中央先后制定和出臺了許多切合農村實際，符合民心，能夠調動廣大農民積極性的政策和法律法規(guī)。然而，由于部分管理人員思想文化素質低、管理能力差，工作不認真負責，且對政策和法規(guī)領會不透、傳不準、落不到實處，因而在農村許多政策法規(guī)不能很好地貫徹執(zhí)行。比如有的農民不知道“新農村”的含義；又如農村聯(lián)產承包三十年不變的政策已出臺多年了，但至今仍有好多村沒有完善承包手續(xù)；而部分鄉(xiāng)村雖然在農家書屋和一些活動器材方面得到落實，但基本沒發(fā)揮作用；管理措施不力、落實不到位，缺乏有效的監(jiān)督職能，使許多村干部在管理方面隨心所欲，這些都嚴重影響了農村社區(qū)的建設發(fā)展。

3．“重管理輕服務、重建設輕規(guī)劃”現(xiàn)象比較普遍。目前，農村社區(qū)管理普遍存在著重管理輕服務、重建設輕規(guī)劃的現(xiàn)象，提供的服務項目、服務質量難以滿足社區(qū)居民的需要，多數(shù)社區(qū)服務還停留在傳統(tǒng)性、鄰里性和救助性的服務上，缺少面向整個社區(qū)居民的物質和精神需求的服務，也未完全實現(xiàn)由鄉(xiāng)村管理服務向社區(qū)管理服務的轉變；在社區(qū)建設規(guī)劃方面也基本是以原城鄉(xiāng)接合部的居民區(qū)為重點，社區(qū)缺乏整體規(guī)劃設計和統(tǒng)一建設，很難滿足現(xiàn)代農村社區(qū)建設管理發(fā)展的要求。

4．自治程度低。目前我國農村社區(qū)管理主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)村為依托，社區(qū)自治程度不高，居民的自治組織性較弱，“行政化”色彩較濃。雖說在管理方面社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系是指導與協(xié)調，但在實際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會以各種方式影響和控制社區(qū)活動，從而降低了社區(qū)自治的能力；在民主決策管理方面，社區(qū)自治活動理應由居民委員會負責并報告工作，且重要事情必須經由居民委員會討論決定，但實際工作中個人因素往往決定一切，群眾自治熱情不高，有的根本不能代表社區(qū)居民的利益。這些問題的存在，反映了農村社區(qū)服務管理與農村城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化的發(fā)展要求還存在一定差距，必須通過改革來加以完善。

三、農村社區(qū)服務管理發(fā)展的思考

農村社區(qū)管理處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民的最直接聯(lián)系層面，其服務管理是否合理、有效，直接關系到農村基層政權建設和社會主義新農村建設的發(fā)展。從近幾年農村社區(qū)建設發(fā)展的情況來看，農村社區(qū)管理應在建設規(guī)劃、基礎設施、隊伍建設、環(huán)境治理、公共安全和社區(qū)文化等方面進一步發(fā)展提高。

1．科學規(guī)劃管理。農村社區(qū)建設是城鄉(xiāng)融合、統(tǒng)籌發(fā)展的必然趨勢，它與城鎮(zhèn)化建設目標一致，是以城鎮(zhèn)化管理帶動農村社區(qū)服務管理建設。所以，必須科學規(guī)劃管理，系統(tǒng)全面地制定社區(qū)規(guī)劃、建設規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃等。建設規(guī)劃必須把長遠目標和近期規(guī)劃結合起來，根據新農村建設發(fā)展的需求，根據農村經濟社會、農業(yè)生產發(fā)展、農民生產生活、農村社會環(huán)境及農村居民需求導向原則，合理規(guī)劃設置社區(qū)建設規(guī)模，也就是找準農村社區(qū)建設發(fā)展特點，探索適合于農村社區(qū)建設發(fā)展的模式。如以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村為基礎，在以緊緊圍繞農業(yè)生產，保護農業(yè)自然生態(tài)環(huán)境條件下合理規(guī)劃設置，既不能大拆大建盲目擴大建設規(guī)模，也不能不顧后果地搞撤村并居。

2．加強社區(qū)公共設施建設及維護。公共設施建設是農村社區(qū)建設的一個重要環(huán)節(jié)，也是農村社區(qū)建設最薄弱的一個方面。農村社區(qū)建設的發(fā)展，需要從公共設施建設入手，大力加強對公共設施及公益性服務方面的投入，政府需要在財政上給以大力支持與幫助，并在公共服務、公共管理和制度措施方面要有所發(fā)展創(chuàng)新，努力改變農村社區(qū)這一薄弱環(huán)節(jié)，為社區(qū)建設的發(fā)展打下良好的基礎。加強農村社區(qū)公共設施的投入：一是要大力發(fā)展農村經濟，通過農村經濟社會的發(fā)展帶動社區(qū)發(fā)展，從而實現(xiàn)農村社區(qū)建設與經濟發(fā)展的協(xié)調互動；二是要整合農村社區(qū)資源體系，通過組織協(xié)調各種資源，有效地調整農村人才、物質、資金、技術等社區(qū)發(fā)展所需的資源配置，完善社區(qū)管理機制；三是要強化社區(qū)服務功能，提高社區(qū)居民自治的能力，通過實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督、自我發(fā)展的能力，促進農村社區(qū)的建設發(fā)展；四是要加強公共設施的保護與維修，保證投入的公共設施設備能正常使用。目前，一些鄉(xiāng)村的公共設施普遍都破舊不堪，沒人管理、沒人使用，籃球場成了曬谷場、圖書室成了擺設，大量的投入沒有發(fā)揮任何作用。

3．加強基層組織隊伍建設。居民委員會和村民委員會是農村最基層的自治組織，在社區(qū)管理中具有核心的組織領導作用。但居民委員會和村民委員會不是政權組織，也不是行政單位，它開展工作主要是依靠民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方式進行的，所以組織隊伍的作用是關鍵。在目前農村社區(qū)，由于社區(qū)管理還處于改革調整發(fā)展階段，一些社區(qū)基層組織也才剛剛開始形成，且相關的改革措施也尚未跟上來，一些農村社區(qū)黨支部和居民委員會之間、村干部與群眾之間就出現(xiàn)了許多新的矛盾，社區(qū)管理也就難以全面開展實施。要真正體現(xiàn)社區(qū)自治的原則，做到依法管理社區(qū)，就要在基層組織建設方面有所改進和提高。一是要完善社區(qū)組織設置，使黨組織與社區(qū)建制同步開展進行。二是要加強社區(qū)隊伍建設，提高社區(qū)的管理水平和能力，把工作能力高、服務意識強、思想作風過硬、人民群眾信得過的優(yōu)秀人才選拔到社區(qū)隊伍中來，尤其是要選配好農村社區(qū)黨支部書記。三是要發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用，充分挖掘和發(fā)揮農村社區(qū)的各種人才資源，采取積極有效的措施，努力調動社區(qū)群眾的積極性和創(chuàng)造性，最大限度地把各種力量凝聚到農村社區(qū)建設中來。

4．積極探索創(chuàng)新農村社區(qū)管理體制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設社會主義新農村，就要對農村社區(qū)管理體制進行不斷地發(fā)展創(chuàng)新。要針對農村社會發(fā)展的特點、農村生產發(fā)展的需要、農村群眾居住環(huán)境等特點，積極強化社區(qū)服務管理和公共服務功能；如積極探索改進農村社區(qū)服務管理體制，組建社區(qū)居委會，逐步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)居委會之間的關系，增強農村社區(qū)服務管理功能，逐步實現(xiàn)社區(qū)建設與居民委員會的有機統(tǒng)一；進一步健全社區(qū)黨組織領導的充滿活力的居民自治機制和黨小組；加強對社區(qū)服務、管理、監(jiān)督等方面制度措施的研究，特別是選舉制度、居民代表會議制度等，保證社區(qū)群眾各項民主權利落實到位。

5．加強農村社區(qū)文化建設?！白屓嗣裣碛薪】地S富的精神文化生活，是全面建成小康社會的重要內容”[2]。健康豐富的精神文化生活是促進社區(qū)文明和諧發(fā)展基本要求，是當前農村工作中的一個重要保證。要通過加強農村社區(qū)文化建設，使農村社區(qū)文化健康向上的發(fā)展。社區(qū)文化工作要從宣傳教育、提高文化素質、強化管理等方面著手，要采取豐富多彩的文化活動形式，通過開展創(chuàng)建文化宣傳月、文明和諧村鎮(zhèn)、文明和諧社區(qū)、農民特色文化演出等活動，弘揚農村文明道德風尚，營造文明和諧的社區(qū)文化氛圍，努力滿足農村社區(qū)文化發(fā)展的需要。當前應加大對農村社區(qū)文化基礎設施建設的投入（穩(wěn)定、長期性的投入），如通過開展各種形式的教育培訓、普法宣傳教育和公民道德教育宣傳，發(fā)揮農家書屋的作用等，使農民群眾能更多地學習各種科學文化知識，掌握更加豐富多彩的社區(qū)文化知識，從而使社區(qū)群眾文化生活水平得到全面的發(fā)展提高。

[1][2] 十八大報告輔導讀本[M]. 北京：人民出版社，2012.