創(chuàng)新社會治理的難點和對策研究

梅 華

（湖北廣播電視大學(xué)，湖北 武漢 430073）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，并專章部署創(chuàng)新社會治理體制。

從“社會管理”發(fā)展到“社會治理”，是對馬克思主義社會治理理論的豐富和發(fā)展，集中體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高超的政治智慧。在新的歷史時期，加強和創(chuàng)新社會治理，使命重大，意義深遠。

一、社會治理的基本內(nèi)涵、現(xiàn)實意義

（一）概念與特點

社會管理，是指政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督和糾正社會失靈的過程。

社會治理，是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。

（二）社會管理與社會治理的主要區(qū)別

綜上分析，相比社會管理，社會治理是一種優(yōu)化、良性、多元化、多角度的管理，其與社會管理的主要區(qū)別體現(xiàn)在：

一是行為主體不同。管理的主體只是政府，其實踐主要依靠政府的權(quán)力，依靠發(fā)號施令；而治理的主體不僅包括政府，還包括社會組織及個人。這一變化意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。

二是權(quán)力來源不同。政府是社會管理合法權(quán)力的主要來源；而社會治理則強調(diào)合法權(quán)力來源的多樣性，社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)組織等也同樣是合法權(quán)力的來源。

三是運作模式不同。社會管理更多地是表現(xiàn)為從自身主觀意愿出發(fā)管控社會，想當(dāng)然地自上而下為民做主，運作模式是單向的、強制的、剛性的；而社會治理是當(dāng)代民主的一種新的實現(xiàn)形式，它更多地強調(diào)發(fā)揮多主體的作用，更多地鼓勵參與者自主表達、協(xié)商對話，并達成共識，其運作模式是符合的、合作的、包容的。

四是行為關(guān)系不同。社會管理容易表現(xiàn)為政府凌駕于社會之上，習(xí)慣于包攬一切社會事務(wù)，習(xí)慣于對社會進行命令和控制，習(xí)慣于扮演“全能型選手”；而社會治理更多的是在多元行為主體之間形成密切的、平等的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它表明在現(xiàn)代社會，原先由國家和政府承擔(dān)的責(zé)任正在越來越多地由各種社會組織、私人部門和公民自愿團體來承擔(dān)。

中共十八屆三中全會明確將社會管理發(fā)展為社會治理，適應(yīng)了中國新時期的新特點和人民群眾在新時期的新期待，是我們黨對社會發(fā)展規(guī)律認識和把握的又一個新飛躍，實現(xiàn)了我國社會建設(shè)理論和實踐的又一次與時俱進。

（三）加強和創(chuàng)新社會治理的現(xiàn)實意義

從“社會管理”發(fā)展到“社會治理”，是馬克思主義中國化的又一項最新成果。加強和創(chuàng)新社會治理，對于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有重要意義。

1．創(chuàng)新社會治理，是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求

貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)，要求樹立“發(fā)展是第一要務(wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”的理念。這就要求各級政府從大局出發(fā)，切實把深入加強社會建設(shè)、推進社會治理創(chuàng)新擺在更加突出的位置。新中國成立以來特別是改革開放以來，我們黨在社會建設(shè)的理論和實踐方面進行了不懈探索，在不斷加大保障和改善民生力度的同時，經(jīng)歷了從加強社會管理到提高社會治理水平的逐步深化過程。黨的十八屆三中全會明確提出了創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平的新要求，這是我們黨貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，深入分析發(fā)展階段性特征得出的新結(jié)論，是引領(lǐng)社會進步的新標志。

2．創(chuàng)新社會治理，是滿足人民群眾新期待的重要舉措

我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，我們的一切工作都是為了不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。隨著社會的不斷分化和重組，在人民根本利益一致基礎(chǔ)上出現(xiàn)了不同的社會利益群體和不同的利益訴求。只有加強和創(chuàng)新社會治理，更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，從而有效整合社會，增進社會團結(jié)和睦，才能更好地促進經(jīng)濟、社會和人的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。黨的十八屆三中全會提出，維護最廣大人民根本利益，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序等，充分體現(xiàn)了當(dāng)代中國共產(chǎn)黨人對馬克思主義群眾觀點的牢固把握和高度自覺。

3．創(chuàng)新社會治理，是構(gòu)建社會主義和諧社會的根本途徑

安定有序的社會環(huán)境，是構(gòu)建和諧社會的要求，當(dāng)前我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念等都正在發(fā)生深刻變化，這些變化給社會發(fā)展帶來巨大活力的同時，也給社會管理帶來新的挑戰(zhàn)、新的問題，使社會建設(shè)和社會管理的任務(wù)加重、難度增大、因此，只有通過建立有效的社會治理體制，實施有序的社會治理，才能推動社會整合、激發(fā)全社會創(chuàng)造活力，協(xié)調(diào)利益關(guān)系、維護社會公平正義，增強全社會的法律意識和誠信意識，保障社會穩(wěn)定，推動社會進步，從而實現(xiàn)社會和諧。

4．創(chuàng)新社會治理，是提高黨的執(zhí)政能力和鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求

在改革開放不斷深入及經(jīng)濟社會快速發(fā)展過程中，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，不同的社會群體對社會管理和服務(wù)的需求越來越多元化，使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)已經(jīng)、并將繼續(xù)發(fā)生重大變化。只有加強和創(chuàng)新社會治理，才能更好地發(fā)揚人民民主，確保人民當(dāng)家做主和依法參與社會治理，為人民群眾創(chuàng)造一個既有秩序又有活力的工作和生活環(huán)境，才能更好凝聚社會各方共識與合力，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會環(huán)境，為鞏固黨的執(zhí)政地位打下良好基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前社會治理面臨的重要問題

隨著改革的日益深入和經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局以及人們思想觀念的深刻變化，社會治理與經(jīng)濟社會的發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾和問題日益突出，主要是：城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，人口資源環(huán)境壓力加大；就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題比較突出；體制機制尚不完善，民主法制還不健全；一些社會成員誠信缺失、道德失范，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)、能力和作風(fēng)與新形勢新任務(wù)的要求還不適應(yīng)；一些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴重；敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社會穩(wěn)定。這些問題都在某種程度上、某個方面成為影響社會和諧的因素，增加了社會治理的難度和復(fù)雜性。

1．政府傳統(tǒng)的行政化管理方式難以適應(yīng)復(fù)雜的社會利益格局

2．社會協(xié)同、公眾參與的新格局尚未形成

隨著工業(yè)化、市場化、信息化、城鎮(zhèn)化、國際化的發(fā)展，社會單位體制逐步被打破，過去大量的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕保裆鐣_始形成，社會治理開始面臨著新的難題，政府提供公共服務(wù)對社會事務(wù)加以規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，社會自我服務(wù)依據(jù)法律和道德加以自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，二者在現(xiàn)行社會系統(tǒng)中的發(fā)育和發(fā)展都明顯遲緩和滯后，也逐步成為公共關(guān)注的焦點、社會矛盾的焦點，“社會協(xié)同、公眾參與”新格局的構(gòu)建與推進，各類社會組織服務(wù)社會能力的培育與增強，成為擺在社會治理面前的一大難題。

3．社會治理的保障體制相對滯后

隨著社會的發(fā)展，新的社會組織不斷涌現(xiàn)，新的社會事務(wù)大量產(chǎn)生，社會矛盾自我調(diào)解的自下而上的解決機制遇到了新的難題，社會事務(wù)上傳下達的貫徹落實渠道也遇到了新的阻礙，現(xiàn)有的工作協(xié)調(diào)機構(gòu)、力量配備和財力保障都比較薄弱，治理手段和方式不能適應(yīng)社會形勢發(fā)展需要，現(xiàn)有的社會管理體制、機制已不能適應(yīng)發(fā)展了的形勢需要。

4．現(xiàn)行政策的缺失給社會治理帶來難度

目前，社會治理還處于啟動、試行狀態(tài)，系統(tǒng)完整的改革正在逐步完善，改革思路或發(fā)展戰(zhàn)略正在逐步明確。計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一整套制度已經(jīng)過時，新出現(xiàn)的“一城兩制”、“一村兩制”、“一家兩制”、人戶分離、農(nóng)村人進城居住就業(yè)上學(xué)，城里人下鄉(xiāng)居住養(yǎng)老等問題，缺乏新的戶籍制度、保障制度來維系，這勢必從政策上給社會治理帶來難度。

三、創(chuàng)新社會治理的對策研究

在“發(fā)展黃金期”和“矛盾凸顯期”交織的當(dāng)下，唯有全面深化改革，大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以善政推動善治，方能為中國邁向現(xiàn)代化國家打下堅定基石。創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要從各個方面進行長期不懈的努力。

（一）強化治理理念

當(dāng)前，部分政府部門沒有準確把握經(jīng)濟建設(shè)和社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題，仍然存在社會治理就是“管控”的觀念和思維模式。加強和創(chuàng)新社會治理，應(yīng)當(dāng)以更新觀念為前提，以理念的創(chuàng)新來帶動體制機制、方法措施的創(chuàng)新，來改進社會治理的方式。

改革開放40年，我國圖書出版社逐步得到發(fā)展，實力逐漸得到增強。數(shù)量上，從1978年的123家，到2018年的585家；類型上，從1978年以國家級行業(yè)出版社、省級人民出版社為主，到2018年各級各類出版社各領(lǐng)風(fēng)騷；規(guī)模上，從改革開放前的單一出版社，到如今的跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨經(jīng)營范圍綜合性出版社，特別是出現(xiàn)了一大批多媒體融合發(fā)展的出版集團，其中，新聞出版類上市公司28家。

1．服務(wù)為先理念。認真貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，將“嚴防嚴控、嚴打嚴懲”的理念，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸?、服?wù)為先”的理念，按照以人為本、執(zhí)政為民的要求，堅持把最廣大人民根本利益作為制定政策、部署工作的衡量標準，使各項決策符合客觀實際和人民群眾根本利益。

2．共同治理理念。將政府“包打天下”的理念，轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c、共同治理的理念，一方面要提高政府的社會治理能力和成效，另一方面要增強社會組織、個人自我管理能力。

3．依法治理理念。將重行政手段、輕法律道德等手段的理念，轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ卫?、綜合施策的理念，依法調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，綜合運用法律規(guī)范、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、行政管理、道德約束、心理疏導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等手段調(diào)節(jié)利益關(guān)系，最大限度地化解社會矛盾，增強社會治理工作的前瞻性、主動性、有效性。

4．源頭治理理念。創(chuàng)新社會治理需要關(guān)口前移，不應(yīng)停留在應(yīng)急性、“滅火式”的管理上，應(yīng)該堅持源頭治理，使治理重心從事后處置向源頭治理轉(zhuǎn)變。

（二）明確政府職能

市場經(jīng)濟下政府職能的定位既為我們構(gòu)建了政府職能的目標模式，又提供了轉(zhuǎn)型時期政府職能狀況的客觀標準，受計劃經(jīng)濟固有模式的影響，政府在社會治理運行中的職責(zé)尚未明確。正確把握社會治理的職能和任務(wù)，明確職權(quán)，分清責(zé)任，是大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的趨勢和要求。

1．社會治理應(yīng)與國家的管理體制相適應(yīng)。社會治理是國家治理體系中的一部分，其任務(wù)的確定、職能的劃分、權(quán)責(zé)的分配都應(yīng)與國家的管理體制相適應(yīng)。

2．轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式。根據(jù)我國社會治理的現(xiàn)狀，科學(xué)劃分社會治理職能，就是要轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，將重點由行政管理轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，能由社會組織管理的事務(wù)，應(yīng)轉(zhuǎn)交給社會組織，政府不要包攬，能由下級政府承擔(dān)的職能，由下級政府負責(zé)。

3．加強社會管理的關(guān)鍵部位和薄弱環(huán)節(jié)。突出為民的宗旨、利民的原則、便民的需要，完善服務(wù)機制，按照服務(wù)的要求調(diào)整自身角色，服務(wù)市場、服務(wù)社會、服務(wù)群眾，重構(gòu)政府、市場和社會的關(guān)系，在社會管理體制上充分體現(xiàn)公共服務(wù)型政府的特征和要求。

4．圍繞法治政府建設(shè)，規(guī)范行政行為。全面實行政務(wù)公開，構(gòu)筑法制化、規(guī)范化的行政管理體系，在涉及民生的問題上堅持公平公正公開的原則，營造機會平等、規(guī)則平等的社會氛圍。

（三）完善治理機制

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，創(chuàng)新社會治理的理念思路、體制機制、法律政策、方法手段等方面還存在很多不適應(yīng)的地方，解決社會治理領(lǐng)域存在的問題既十分緊迫又需要長期努力。

1．健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。在決策直接關(guān)系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易影響社會穩(wěn)定的事項時，要對其進行合法性、合理性、可行性的風(fēng)險評估，從源頭上防范和化解不穩(wěn)定因素，進而從機制上保證科學(xué)決策，防止由于決策失誤造成種種社會矛盾。

2．建立暢通有序的訴求表達機制。主觀上，對訴求表達不合理者，要進行心理干預(yù)；客觀上，對訴求表達合理合法者，要尊重和保護群眾權(quán)益，積極暢通表達訴求、矛盾調(diào)解處理和權(quán)益保障渠道，避免因表達訴求渠道不通暢而使人民群眾權(quán)益得不到有效保障，進而產(chǎn)生社會矛盾。

3．健全及時就地解決群眾合理訴求機制。它要求第一時間解決群眾的合理訴求，不能積累矛盾。因此需要對目前的信訪制度進行改革，實行網(wǎng)上受理信訪制度。

4．調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機制，采取人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動等方式，積極創(chuàng)新“大調(diào)解”工作，全力化解好各類信訪矛盾，努力做到案結(jié)、事了、人和。

5．健全行政復(fù)議案件審理機制。它要求基于公平正義，對由不當(dāng)甚至違法行政行為而產(chǎn)生的案件進行公正審理，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

（四）激發(fā)社會組織活力

社會組織的發(fā)展，在社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮著不可替代的作用。目前，社會組織行為不規(guī)范，行政依附性強，彌補政府公共服務(wù)的不足的作用不突出。完善社會組織在承擔(dān)相應(yīng)的社會管理職能、維護社會秩序穩(wěn)定、提高社會自我管理能力等方面作用，必須構(gòu)建政府與社會組織的新型伙伴關(guān)系，加快培育和完善獨立性強的社會組織，促進社會組織健康有序發(fā)展，激活社會組織的發(fā)展活力。

1．理順政府與社會組織的關(guān)系。政府要逐步授權(quán)給民間組織，使之?dāng)[脫政府的主導(dǎo)，凡是社會組織能夠辦理和提供的社會事務(wù)和社會服務(wù)，盡可能以適當(dāng)方式由各種社會組織承擔(dān)，打破政府對公共事務(wù)大包大攬的格局，降低社會治理成本。政府對社會組織的管理要盡快從注重入口管理轉(zhuǎn)移到注重過程監(jiān)管，堅持分類指導(dǎo)、有序發(fā)展，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。

2．減少對社會資源配置的干預(yù)。政府在向社會組織轉(zhuǎn)移公共資源時應(yīng)引進競爭機制，減少對社會資源配置的干預(yù)，在完善政府監(jiān)管的同時強化社會監(jiān)督，從而保證各種資源在社會組織之間合理有效配置。

3．加快社會組織立法。在社會組織準入、社會組織行為、社會組織治理、社會組織人才待遇、社會組織資源獲取以及政府對社會組織的監(jiān)管等方面提供合理有效的法律規(guī)范，用法律對其進行制約，提高自治與自律能力，引導(dǎo)它們依法開展活動，建立政府與社會組織的相互協(xié)作的良好互動關(guān)系。

（五）夯實基礎(chǔ)，抓好基層

當(dāng)前，大量社會矛盾發(fā)生在基層，創(chuàng)新治理管理重點在基層、難點在基層，基層社會自治和自我管理能力不足、條件有限。加強社會治理，要堅持基層在先、打好基礎(chǔ)，統(tǒng)籌整合各種服務(wù)管理資源，把各項服務(wù)管理措施落實到城鄉(xiāng)社區(qū)、基層單位和每家每戶，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動機制。

1．職能下移，增強基層就地解決矛盾的能力。減少管理層次，重心下移，并且強化服務(wù)的功能，可將街道辦事處改制為社會服務(wù)中心，強化服務(wù)辦事的功能，減少或淡化行政衙門、疲于應(yīng)付上級各種檢查的功能。

2．搭建平臺，提高基層管理服務(wù)能力。以為民、惠民、便民為宗旨，整合資源，在城鄉(xiāng)建立職責(zé)明確、管理精細、信息共享、渠道暢通、服務(wù)有效的社會治理網(wǎng)格，使之成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體和社會管理服務(wù)新平臺。

3．加強基層組織建設(shè)。保障人員、經(jīng)費，配齊裝備設(shè)施，組建社工隊伍、志愿者隊伍，建立健全覆蓋社會各個領(lǐng)域的群防群眾治理，完善和落實有利于穩(wěn)定基層隊伍的政治經(jīng)濟待遇政策，建立全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的社會治理綜合信息系統(tǒng)，不斷提升社會治理信息化水平。

“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”業(yè)已成為擺在我們面前的重要任務(wù)，深入推進社會治理變革，要求執(zhí)政黨必須將學(xué)習(xí)借鑒現(xiàn)代文明的優(yōu)秀成果與尊重自身實際結(jié)合起來，要有胸懷容差異、有勇氣干事業(yè)、有智慧闖新路，結(jié)合本土的經(jīng)驗，在實踐中創(chuàng)造社會治理變革的中國路徑。