后金融危機(jī)時(shí)代地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展

林超英 孫毓川 崔 健 劉 東

(河北聯(lián)合大學(xué)圖書館，①繼續(xù)教育學(xué)院，②管理學(xué)院 河北唐山 063000;③唐山曹妃甸發(fā)展投資集團(tuán)有限公司)

關(guān)于地方政府融資平臺(tái)相關(guān)問題的爭(zhēng)論，國內(nèi)學(xué)者大多集中在2008～2011年，其首先認(rèn)為地方政府融資平臺(tái)的建立是中央政府、地方政府和銀行三方博弈的均衡結(jié)果［1］，其次研究也表明，基于財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)而展開的招商引資競(jìng)爭(zhēng)以及基于地方官員政治晉升博弈而展開的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”，為地方政府優(yōu)先發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了非常強(qiáng)勁的動(dòng)力［2］，再次用囚徒困境描述了在金融危機(jī)背景下，適應(yīng)我國積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，商業(yè)銀行將大量貸款投向地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)較?。?］。因?yàn)檫@些貸款一般由地方政府提供擔(dān)保，一旦出現(xiàn)違約，政府和銀行作為國有資產(chǎn)的構(gòu)成部分會(huì)最終達(dá)成共識(shí)或默契，而對(duì)于非國有企業(yè)的貸款一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，受影響的是信貸人員的個(gè)人利益損失，因此銀行信貸人員及其管理者都傾向于地方政府融資平臺(tái)的貸款供給。當(dāng)然，隨著國家對(duì)政府融資平臺(tái)的清理整頓以及信貸規(guī)模的緊縮，政府融資平臺(tái)形成的利益均衡被打破，新的利益格局將會(huì)產(chǎn)生，政府融資平臺(tái)的未來如何轉(zhuǎn)型，它的發(fā)展模式又是什么，值得我們進(jìn)行更深的研究和探討。

1 關(guān)于政府融資平臺(tái)存在合理性的質(zhì)疑

關(guān)于政府融資平臺(tái)存在的合理性的爭(zhēng)論大致可以分為兩種，一種持部分肯定意見的學(xué)者認(rèn)為政府融資平臺(tái)主要為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，加速了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，為地方招商引資和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)，這是一些開發(fā)區(qū)或新區(qū)在開發(fā)建設(shè)初期不可或缺的增量發(fā)展方式［4］。地方融資平臺(tái)作為地方政府為滿足對(duì)外融資需求而采取的一種形式上看起來更為市場(chǎng)化的融資模式創(chuàng)新，是地方政府在現(xiàn)實(shí)的資金需求壓力下為繞開現(xiàn)行的各種法律和制度障礙而采取的新的變通手法［5］。政府融資平臺(tái)對(duì)于社會(huì)效益顯著、但經(jīng)濟(jì)效益不足的成本外溢產(chǎn)業(yè)，更是起到了積極作用［6］。雖然平臺(tái)公司存在盲目性的融資沖動(dòng)，但其運(yùn)作是以公司化方式運(yùn)作，相比地方政府其他公共部門依托非稅收入權(quán)力的投融資活而言，風(fēng)險(xiǎn)要小很多［7］。

一種持部分否定意見的學(xué)者認(rèn)為，政府融資平臺(tái)使得政府職能邊界模糊，出資人主體缺位，政府融資平臺(tái)與市場(chǎng)在投資領(lǐng)域分工不夠明確 、范圍界定不清［8］。也有的研究從地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展中存在的問題進(jìn)行闡述，政府融資平臺(tái)的經(jīng)營效率比較低，投資回報(bào)差;政府融資平臺(tái)的信息不透明;地方政府投融資缺乏公共監(jiān)督;政府融資平臺(tái)信貸總量難以控制［9］;政府融資平臺(tái)使銀行等金融機(jī)構(gòu)面臨信貸資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)［10，11］。

無論持肯定意見還是否定意見者，基本都是改良派，都認(rèn)為目前地方政府融資平臺(tái)存在很多風(fēng)險(xiǎn)和隱患，必須通過地方政府融資平臺(tái)的公司治理，改制重組，將其存量貸款風(fēng)險(xiǎn)降低到可控范圍之內(nèi)即可。比如按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，做實(shí)做強(qiáng)政府融資平臺(tái)，落實(shí)政府融資平臺(tái)的投資人地位，完善法人治理結(jié)構(gòu)，使之成為獨(dú)立行使民事權(quán)利和承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體。更進(jìn)一步的分析從中央與地方財(cái)政分權(quán)不當(dāng)?shù)膯栴}展開，認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)深化政府間財(cái)政體制改革，加強(qiáng)財(cái)力向基層傾斜的力度。在加快地方稅收體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過改革現(xiàn)行的政府間財(cái)政體制，特別是省級(jí)以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層財(cái)政能力，相對(duì)緩解區(qū)縣財(cái)政的壓力，為合理控制地方政府債務(wù)籌資、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件。

上述這些分析雖然為政府融資平臺(tái)的治理提出了很多建議，但并沒有充分考慮政府融資平臺(tái)所承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施等純公共品或準(zhǔn)公共品性質(zhì)，無法解決公共產(chǎn)品投資資金來源不足問題及現(xiàn)有的公共資本投融資體制所存在的缺陷［5］。

2 地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與發(fā)展

未來地方政府融資平臺(tái)是否有存在的必要，城市發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化所需大量基礎(chǔ)設(shè)施如何提供，資金來源渠道是什么?所有這些問題彼此關(guān)聯(lián)，需要制定出一整套合理的解決方案。盡管很多文獻(xiàn)提出了基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新的思路，比如區(qū)分存量基礎(chǔ)設(shè)施和增量基礎(chǔ)設(shè)施采取不同的金融創(chuàng)新方式［4］，推廣融資平臺(tái)銀團(tuán)貸款［6］，引入民間資本促進(jìn)投資主體多元化以及構(gòu)建以市政債券市場(chǎng)為基礎(chǔ)的地方政府公共資本融資模式［5］。但是這些措施可行與否需要深入探討。

首先是新型融資方式的適用性問題。新型融資方式的大范圍實(shí)施涉及到一系列法律法規(guī)的修改完善問題。例如，BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)項(xiàng)目利用外資往往涉及到政府擔(dān)保問題，我國法律法規(guī)對(duì)政府擔(dān)保做出了種種限制，而目前操作中的很多BT(建設(shè)移交)、BOT項(xiàng)目地方政府出具的擔(dān)保函基本和地方政府給予政府融資平臺(tái)的隱形擔(dān)保具有同等效果，最終取決于地方政府財(cái)力支撐能力;PPP項(xiàng)目融資基本存在法律空白，國際上PPP(公私合作制)項(xiàng)目融資的一些慣例和做法甚至與我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)是相沖突的。另外雖然現(xiàn)在中央文件已經(jīng)明確規(guī)定大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向外資、民營資本開放，但在實(shí)際執(zhí)行中，一方面，地方政府并沒有具體的實(shí)施細(xì)則;另一方面，市場(chǎng)準(zhǔn)入仍需要分類審批，這同樣構(gòu)成了對(duì)外資和民營資本的限制。加之我國資本市場(chǎng)發(fā)育并不完善，新型融資渠道不暢。

2.1 剝離地方政府融資平臺(tái)承擔(dān)的政府職能 在我國現(xiàn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制下，城市投資公司(或城建公司)作為投融資主體，多數(shù)是以國有獨(dú)資公司的形式存在的，其注冊(cè)資本來源于政府財(cái)政撥付，政府是實(shí)際上的投融資主體，直接承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要責(zé)任，既是投資者，又是經(jīng)營者，還是建設(shè)項(xiàng)目投融資市場(chǎng)的管理者。這種管理體制將投資公司置于政府及其所屬部門的行政壟斷控制和操縱下，一方面產(chǎn)權(quán)不明晰，債權(quán)債務(wù)關(guān)系混亂;另一方面，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中投資公司凌駕于其他企業(yè)之上，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的地位不平等，許多企業(yè)失去了公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。在這種行政壟斷中形成的利益集團(tuán)會(huì)極力擴(kuò)大自己的控制范圍，在經(jīng)營活動(dòng)中尋租、設(shè)租，侵害社會(huì)公共利益。為了構(gòu)建地方政府公共資本投資的可持續(xù)融資模式，需要將地方融資平臺(tái)公司進(jìn)一步清理整頓，繼續(xù)留存的絕大多數(shù)地方政府融資平臺(tái)公司都應(yīng)該真正確立獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位。按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》精神，對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，不再承擔(dān)融資任務(wù)。對(duì)承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺(tái)公司，在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)后，不再保留融資平臺(tái)職能。對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作;通過引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，打破行政性壟斷帶來的諸多弊病。

2.2 合理界定政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的職能 按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，地方政府同樣具有“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)，在基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、經(jīng)營和管理的過程中追求自身利益最大化，使得地方政府官員選擇能為自己或部門帶來更大收益的決策，這種決策往往與公共利益存在背離。另外，一些地方政府官員追逐權(quán)力和個(gè)人效用的傾向?qū)е抡畽?quán)力、機(jī)構(gòu)和開支不斷擴(kuò)大。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的壟斷，使地方政府能夠通過提高基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)價(jià)格(地方政府稅收和行政事業(yè)性收費(fèi))和降低服務(wù)質(zhì)量變相謀取更多的利益，因此以政府行為代替市場(chǎng)機(jī)制的消極作用就不可避免［12］。地方政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的過分干預(yù)和片面市場(chǎng)化行為降低了制度創(chuàng)新的效果和效率，從而影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的長期持續(xù)發(fā)展和社會(huì)收益最大化的實(shí)現(xiàn)［13］。因此必須合理界定政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施及其他公共品提供領(lǐng)域的職能，根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，吸引民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共品的提供，政府則不再通過政府融資平臺(tái)參與建設(shè)、運(yùn)營、管理，而是通過引導(dǎo)、服務(wù)、管理和監(jiān)督發(fā)揮其職能。對(duì)可以通過收費(fèi)收回投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由私人企業(yè)出資建設(shè)和運(yùn)營管理，政府不參與投資和管理;對(duì)可以收費(fèi)但通過收費(fèi)不能完全收回投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府適當(dāng)給予補(bǔ)貼;而對(duì)那些不能實(shí)現(xiàn)收費(fèi)機(jī)制的純公共品，私人無法通過項(xiàng)目建成后的經(jīng)營收回投資的項(xiàng)目，政府主要采取公共部門和私人部門合作的方式，由私人企業(yè)出資建設(shè)和經(jīng)營管理，由政府在未來項(xiàng)目建成后購買該項(xiàng)目的服務(wù)。

2.3 拓寬融資渠道，不斷完善公共產(chǎn)品投融資體制 一是徹底改變當(dāng)前以地方政府融資平臺(tái)為主體、以土地儲(chǔ)備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，構(gòu)建以市政債券市場(chǎng)為基礎(chǔ)的多元化的地方政府公共資本融資模式，促進(jìn)地方債務(wù)的顯性化和透明化。對(duì)于具有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目，允許相關(guān)的項(xiàng)目經(jīng)營機(jī)構(gòu)通過發(fā)行市政收益?zhèn)M(jìn)行融資，以發(fā)債項(xiàng)目的未來收益作為償債資金的來源，此前發(fā)行的城投債券今后可考慮轉(zhuǎn)換為此類市政收益?zhèn)?對(duì)于主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的公益性項(xiàng)目，可允許地方政府發(fā)行一般責(zé)任債券進(jìn)行融資，以地方財(cái)政收入作為償債資金的來源;二是促進(jìn)地方政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，圍繞公共財(cái)政建設(shè)和服務(wù)型政府建設(shè)的體制改革目標(biāo)，推進(jìn)各級(jí)地方政府財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況的透明化，強(qiáng)化對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期投資計(jì)劃及其資本預(yù)算約束。

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