我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的村鎮(zhèn)法治化研究

□ 陳 璐

一、我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的村鎮(zhèn)法治化的基本內(nèi)涵

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是中央提出的科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體現(xiàn)了全面建成小康社會的內(nèi)在要求，在以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)的發(fā)展過程中，通過強(qiáng)化法治建設(shè)來緩解各類社會矛盾。因此，法治化對于順利推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起著十分重要的作用。

村鎮(zhèn)是我國社會的重要組成部分，也是新世紀(jì)全面建成小康社會、努力構(gòu)建和諧社會的難點和關(guān)鍵，決定著我國實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的成敗。搞好村鎮(zhèn)法治化建設(shè)，能夠消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，切實解決三農(nóng)問題。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是村鎮(zhèn)法治化建設(shè)的基本原則，村鎮(zhèn)法治化建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的集中體現(xiàn)。村鎮(zhèn)的法治化建設(shè)必須在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則下籌劃和實施，它的實施效果也檢驗著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貫徹力度。村鎮(zhèn)法治化建設(shè)一方面要因地制宜、尋找適合村鎮(zhèn)自身的法治道路，努力適應(yīng)村鎮(zhèn)居民的生活方式；另一方面要借鑒城市法治化道路的成功經(jīng)驗與教訓(xùn)，與城市的法制化建設(shè)相互促進(jìn)，共同開創(chuàng)城鄉(xiāng)一體化、共同繁榮、全面協(xié)調(diào)的美好局面。

二、我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中村鎮(zhèn)法治建設(shè)的不足

我國村鎮(zhèn)法治建設(shè)正在逐步發(fā)展，但就目前村鎮(zhèn)法治化的水平而言，尚不能適應(yīng)新時期形勢發(fā)展的需要，存在著很多不足之處：

（一）地方政府對村鎮(zhèn)建設(shè)的重視不夠

我國建設(shè)村鎮(zhèn)的主要責(zé)任是在各級政府，而現(xiàn)今一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求短期效益，而忽視對村鎮(zhèn)的建設(shè)，往往存在著重城市輕村鎮(zhèn)的思想，認(rèn)為村鎮(zhèn)數(shù)量龐大且相對分散，建設(shè)村鎮(zhèn)難出成效與政績，畏難情緒比較突出，從而在任期內(nèi)主要致力于見效快的政績工程、形象工程等。同時在具體工作中缺乏長遠(yuǎn)考慮，計劃性不強(qiáng)，工作重點不突出，嚴(yán)重影響了村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，造成了城鄉(xiāng)建設(shè)中的二元結(jié)構(gòu)。

（二）村鎮(zhèn)居民法治意識淡薄，參與法治建設(shè)主動性不高

在我國村鎮(zhèn)地區(qū)，尤其是農(nóng)村，農(nóng)民面臨的簡單的經(jīng)濟(jì)關(guān)系使農(nóng)民親近法律還缺少利益的驅(qū)動，其所處的利益格局尚不足以刺激他們自發(fā)的權(quán)利覺醒。①王海濤：《中國農(nóng)民法律意識探討》，《政法論壇》，2000年第5期。人們所具有的法律意識基本是模糊的、非規(guī)范化的，法律意識淡薄?！坝朽徖锛m紛時，37.7%的村民選擇找村干部解決或人民調(diào)解員解決，34.0% 的村民選擇找村里有威信的人解決，忍氣吞聲的人占22.6%，選擇打官司的人僅占14.2% ?！雹卩嵡铩㈩欥?、田平：《我國農(nóng)村法治八大現(xiàn)狀》，《人民日報》，2006年11月22日。因為他們對相當(dāng)部分的法律規(guī)范和司法機(jī)關(guān)持不信任態(tài)度，往往把自己置身于現(xiàn)行法律調(diào)整對象的被動地位，不懂法也不愿主動地去了解法律，從而無法用法律手段去維護(hù)自己的合法權(quán)益。

村鎮(zhèn)居民是村鎮(zhèn)法治化建設(shè)的主要參與者和推動者，他們的參與程度會影響到村鎮(zhèn)法治化的最終效果。我國的普法教育往往流于形式，且宣傳的方式、媒介比較單一，基本上只教育群眾遵守法律、違反法律的后果等，不是從根本上培養(yǎng)他們的法治意識，導(dǎo)致居民對法律既陌生又畏懼，所以更談不上他們會主動參與到村鎮(zhèn)法治化建設(shè)的道路中去。這些嚴(yán)重影響了村鎮(zhèn)居民參與法治建設(shè)管理的積極性主動性，大大阻礙了村鎮(zhèn)法治化的進(jìn)程。

（三）村鎮(zhèn)規(guī)劃工作滯后于村鎮(zhèn)發(fā)展

村鎮(zhèn)法治化的發(fā)展離不開村鎮(zhèn)規(guī)劃的制定，一個完善的村鎮(zhèn)規(guī)劃將為村鎮(zhèn)法治化道路提供思路與捷徑，從總體上保障村鎮(zhèn)法治化工作的開展。而目前我國各地的村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后于村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的速度。

首先，目前在我國還沒形成一套完整的村鎮(zhèn)規(guī)劃理論體系?，F(xiàn)階段大部分村鎮(zhèn)應(yīng)用的主要是村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃，而未制定具有本村鎮(zhèn)特色的規(guī)劃，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃已經(jīng)不能指導(dǎo)發(fā)展迅速的村鎮(zhèn)建設(shè)，這樣一來就忽視了區(qū)域發(fā)展的特點和真正解決的問題，無法“對癥下藥”，村鎮(zhèn)規(guī)劃不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。其次，缺乏編制基礎(chǔ)條件與技術(shù)，參與村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的單位資質(zhì)不嚴(yán)，編制質(zhì)量不高。部分規(guī)劃未經(jīng)法定程序就被擅自更改，缺乏嚴(yán)肅性，以致規(guī)劃對村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)性不強(qiáng)，調(diào)控和引領(lǐng)作用不明顯，社會資源嚴(yán)重浪費。

（四）法律服務(wù)資源的不平等

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的背景及村鎮(zhèn)法治化的要求下，法律援助是相當(dāng)重要的。城鄉(xiāng)二元化格局決定了城市與村鎮(zhèn)之間利用的法律服務(wù)資源是不平等的。村鎮(zhèn)建設(shè)中法律援助存在的問題主要有：首先，村鎮(zhèn)地區(qū)法律援助質(zhì)量和數(shù)量都明顯低于城市地區(qū)。其次，律援助的經(jīng)費一般來源政府撥款和社會捐助，由于編制不明，人員不足，經(jīng)費缺乏，法律援助中心獨立運行的不多，經(jīng)費的缺乏將直接導(dǎo)致援助的范圍和援助質(zhì)量。①徐菲：《論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與法律援助》，《技術(shù)與市場》，2011年第8期。最后，法律援助案件都是通過法律援助中心委任律師等法律工作者辦理的，而現(xiàn)在律師事務(wù)所是按提成分配的，律師的積極性不高，法律援助被其視為一種負(fù)擔(dān)。

（五）執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公

在村鎮(zhèn)實際執(zhí)法過程中，相當(dāng)一部分執(zhí)法人員素質(zhì)低下，部分執(zhí)法人員不在乎執(zhí)法程序只追求結(jié)果，常常發(fā)生一些知法犯法、以權(quán)代法、徇私枉法的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了群眾的合法權(quán)益。一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)集多種權(quán)力于一體，借執(zhí)法之名、利用手中的權(quán)力，亂處罰、亂收費，為本部門謀取非法利益。執(zhí)法主體不規(guī)范，不僅影響了行政執(zhí)法的效率，還降低了行政執(zhí)法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

（六）司法出現(xiàn)困境

公正司法是法院回應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的時代需求，而在村鎮(zhèn)法治化建設(shè)過程中，司法出現(xiàn)了很多困境。當(dāng)前，法律部門利益化、法律沖突客觀存在，且司法權(quán)地方化、法院審判行政化，村鎮(zhèn)基層法院之間各自為政，缺乏統(tǒng)一協(xié)作，導(dǎo)致以權(quán)代法的現(xiàn)象仍然存在。某些當(dāng)事人或案外人反復(fù)上訪，或因無理要求未得滿足而實施各種極端行為，法院缺乏有效手段及時制止。另外，審委會成員業(yè)務(wù)水平不高，少數(shù)案件質(zhì)量不高、久拖不執(zhí)，久執(zhí)未果。

三、完善我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中村鎮(zhèn)法治化的建議

根據(jù)我國村鎮(zhèn)建設(shè)管理中的諸多不足之處，要真正做到村鎮(zhèn)法治化，需要解決的問題很多，需要通過全社會的全力支持與合作，因此，實行村鎮(zhèn)法治化應(yīng)當(dāng)做到以下幾點：

（一）充分提高對村鎮(zhèn)法治建設(shè)重要性的認(rèn)識

各級政府必須充分認(rèn)識搞好村鎮(zhèn)法治化的重要意義，提高思想認(rèn)識，切實重視村鎮(zhèn)建設(shè)，把其放到與城市建設(shè)同等重要的地位，要重新對村鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行定位，把村鎮(zhèn)建設(shè)列入議事日程，同時加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，明確市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級的工作職責(zé)，著重從消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決“三農(nóng)”問題、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面進(jìn)行。同時，加大對村鎮(zhèn)法治化道路的宣傳力度，使各級政府和社會各界、廣大群眾對村鎮(zhèn)法治化有足夠的認(rèn)識，并對用法律手段建設(shè)好村鎮(zhèn)充滿信心，形成全社會重視村鎮(zhèn)法治化建設(shè)的良好氛圍。

（二）加強(qiáng)普法教育，增強(qiáng)法治意識

“法治化的過程實質(zhì)上就是法律逐步獲得并保持神圣性的過程。”②姚建宗：《信仰法治的精神意蘊》，《吉林大學(xué)社科學(xué)報》，1997年第2期。法律意識是實現(xiàn)法治的前提，因此，我們必須加強(qiáng)普法教育，提高村鎮(zhèn)居民的法治意識。

要實現(xiàn)村鎮(zhèn)建設(shè)法治化，還必須堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，以村鎮(zhèn)居民的利益為基礎(chǔ)。普法教育的內(nèi)容應(yīng)與人民群眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，從而法制宣傳教育才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，人民群眾才能積極主動地參與到村鎮(zhèn)法治化建設(shè)中來。

村鎮(zhèn)一般居住分散、人員流動廣，這就要求村鎮(zhèn)法制教育應(yīng)當(dāng)采取更加靈活多樣的教育方式。不僅可以舉辦法制教育培訓(xùn)班、司法講座等集中學(xué)習(xí)，還可以開展多種形式的“送法下鄉(xiāng)”活動、組織法律知識競賽等，總之要與村鎮(zhèn)居民生活密切相關(guān)，盡量以通俗易懂的語言進(jìn)行，不拘形式，向他們宣傳普及法律知識，真正調(diào)動村鎮(zhèn)群眾自覺學(xué)習(xí)法律知識的熱情。

（三）進(jìn)一步規(guī)范村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和管理

“增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性和民主性，是落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的重要保障，也是提高城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)威性和嚴(yán)肅性的前提?！雹哿旨兦啵骸督y(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的法治保障》，《人民政壇》，2011年第5期。加快村鎮(zhèn)法治化建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須堅持先規(guī)劃后建設(shè)的原則，要科學(xué)合理地編制村鎮(zhèn)法治化建設(shè)規(guī)劃，指導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)。首先，“政府在組織編制、審批村鎮(zhèn)規(guī)劃時，要著重厘清城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的復(fù)雜關(guān)系，調(diào)動不同利益群體的積極性，努力實現(xiàn)政府主張與民意相結(jié)合?！雹芟匿h、張娟：《基本公共服務(wù)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用分析》，載自遲福林、殷仲義：《中國農(nóng)村改革新起點：基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第137-142頁。其次，村鎮(zhèn)規(guī)劃必須因地制宜并突出當(dāng)?shù)氐奶厣?，還要與法律手段緊密結(jié)合，合理確定村鎮(zhèn)的定位，制定不同的發(fā)展目標(biāo)。再次，規(guī)定控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)及時編制，及時報送審批，加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的管理，嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)法定程序，任何人不得擅自更改。

（四）加大對村鎮(zhèn)的法律援助力度

法律援助就是由政府設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)、組織法律援助人員，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人提供法律服務(wù)等。有效的法律援助有利于保護(hù)社會弱勢群體，實現(xiàn)法律公平正義，樹立民眾對法治的信念，有助于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中村鎮(zhèn)法治化的建設(shè)。

首先，要擴(kuò)大法律服務(wù)渠道，加大法律專業(yè)人對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村鎮(zhèn)法治化的推動力。政府在這一過程中應(yīng)當(dāng)起主要推動作用，法官、律師等專業(yè)法律人也應(yīng)當(dāng)增加積極主動性，配合政府開展法治工作，尤其積極鼓勵律師在行政調(diào)解與司法調(diào)解中的作用。

其次，減少訴訟費用、增加經(jīng)費補助。在村鎮(zhèn)中很多人不愿意用法律維權(quán)的一個重要原因就是打官司花費過大，訴訟成本相對較大。一方面，村鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)減免有關(guān)訴訟費用，保障村鎮(zhèn)居民的訴訟權(quán)利；另一方面，村鎮(zhèn)政府應(yīng)明確各部門職責(zé)，把法律援助經(jīng)費納入財政預(yù)算，并動員一切社會力量建立完善法律援助基金，幫助法律援助工作。

（五）加強(qiáng)村鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)督

村鎮(zhèn)的人民政府通過行政執(zhí)法來實現(xiàn)的行政管理權(quán)，來自于人民，只能服務(wù)于人民。按照我國各類法律條文的規(guī)定，人大、民主黨派、司法、紀(jì)檢檢察部門，還有人民群眾、社會輿論等可以對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，但在實際工作中這些監(jiān)督還存在著很多的不足：

首先，完善監(jiān)督程序，加強(qiáng)立法監(jiān)督，盡快制定監(jiān)督法。其次，監(jiān)督活動要頻繁，監(jiān)督手段要多元化，現(xiàn)在要綜合運用巡查、審批、考核等方式。再次，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，確?；鶎痈刹恳婪ㄐ姓?。最后，加強(qiáng)地方人大有關(guān)部門和新聞媒體的監(jiān)督，這有利于提高村鎮(zhèn)執(zhí)法的公開度和公正性。

（六）規(guī)范依法行政工作，強(qiáng)化司法保障

村鎮(zhèn)基層政府在權(quán)力運作中必須規(guī)范，使司法與行政統(tǒng)一，彰顯司法公正。由于村鎮(zhèn)工作環(huán)境、任務(wù)等不斷發(fā)生變化，對行政人員的工作應(yīng)提出更高的要求。因此，必須規(guī)范村鎮(zhèn)政權(quán)的依法行政工作，加強(qiáng)對村鎮(zhèn)干部的法治教育和培訓(xùn)，提高他們依法行政的水平，在村鎮(zhèn)居民中樹立法律的權(quán)威，推進(jìn)村鎮(zhèn)法制化進(jìn)程。

司法審判工作應(yīng)在堅持依法前提下追求司法效率的最大化，支持、鼓勵城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程出現(xiàn)的新生事物，妥善處理村鎮(zhèn)法治建設(shè)過程的各類爭議，“堅持‘有所作為、有所慎為、有所不為’的要求，慎重處理因統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和農(nóng)村改革引發(fā)的各類糾紛，重點調(diào)研勞動爭議和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律適用問題”，①王中偉：《強(qiáng)化司法保障作用促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展》，《決策導(dǎo)刊》，2009年第4期。并加強(qiáng)勞動者權(quán)益的司法保護(hù)，妥善解決民生問題，充分運用司法手段維護(hù)和實現(xiàn)社會的公平與正義。（本文系“江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目”2012年項目“我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的村鎮(zhèn)法治化研究”，編號：CXLX12_0895）

[1]曹中軍，吳大川，劉伯權(quán).西部村鎮(zhèn)居住區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀分析及對策——以陜西村鎮(zhèn)居住區(qū)建設(shè)為例[J].西安建筑科技大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2005（2）.

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[6]王春云.小城鎮(zhèn)法治建設(shè)略述[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2001（6）.