民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的困境研究——基于對南京參與現(xiàn)狀的調(diào)查

孫 華

孫華/南京城市職業(yè)學(xué)院社會管理系講師，碩士（江蘇南京210038）。

民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（以下簡稱“民辦社工機(jī)構(gòu)”）的概念最早出現(xiàn)在2009年《民政部關(guān)于促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》中，它屬于社會組織的一種，性質(zhì)是民辦非企業(yè)單位，具有非營利性、公益性、專業(yè)性等特征，在社會工作領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的作用。目前國內(nèi)關(guān)于社會組織參與社區(qū)治理的研究成果很多，但對民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的研究尚處于初級階段。因此，筆者選擇對民辦社工機(jī)構(gòu)作為研究對象，希望以南京民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的困境為個(gè)案，分析研究如何加強(qiáng)民辦社工機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，以突破社區(qū)治理障礙，真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

一、民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的理論依據(jù)

（一）多中心治理理論

多中心治理簡單來說是指由政府、市場、社會組織、公民個(gè)人等構(gòu)成的多元主體為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，通過合作、協(xié)商、談判等多種手段共同參與公共事務(wù)和公共問題的解決過程。“多中心”意味著治理的主體不是單一而是多元的，即在公共物品生產(chǎn)、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)處理方面存在著多個(gè)供給主體，政府或市場不再是唯一的提供者。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)居民生活水平不斷提高，對社區(qū)公共服務(wù)的需求愈加多元化，因此，社區(qū)公共產(chǎn)品必需要由不同的供應(yīng)主體來提供，或者由不同供應(yīng)主體合作提供，作為社區(qū)治理主體的民辦社工機(jī)構(gòu)，自然應(yīng)當(dāng)成為社區(qū)治理的中心之一。

（二）公民社會

公民社會又稱市民社會，源自于英文“Civil Society”，主要是指在介于政府和市場之外的公共領(lǐng)域，其主體是公民和各種各樣的社會組織或民間組織。公民社會的核心是國家與社會的關(guān)系，因此，公民社會理論實(shí)質(zhì)上就是國家與社會關(guān)系理論的扼要概括。公民社會是社區(qū)治理的基礎(chǔ)，從某種意義上來講，治理實(shí)際上是政府職能的讓渡與回歸，治理的過程就是政府職能社會化的過程。社區(qū)作為社會管理的基層單位，是公民社會的具體表現(xiàn)形態(tài)，由社區(qū)居民和各種社區(qū)組織組成?？梢哉f，依法處理好政府與社區(qū)的關(guān)系，培育發(fā)展各種公民參與的組織載體，構(gòu)建國家—市場—公民組織的三元治理結(jié)構(gòu)，滿足社區(qū)成員的多元化需求，正是社區(qū)治理的本質(zhì)。

（三）NGO理論

NGO是對非營利組織、非政府組織、第三部門的統(tǒng)稱，它是指介于公共部門和私人部分之間的領(lǐng)域。NGO的興起正是市場失靈、政府失敗的產(chǎn)物。在我國，NGO俗稱社會組織，它一般包括依照國家法律、行政法規(guī)登記的社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位。自十七大之后，我國正式用社會組織的稱呼替代了民間組織。隨著我國社區(qū)管理體制的改革，NGO參與社區(qū)治理是必然的事。社區(qū)治理的重要內(nèi)容就是向社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，僅僅依靠居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司是不夠的。社會組織具有滿足不同主體需求的特點(diǎn)與功能，當(dāng)下，應(yīng)以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，大力發(fā)展社會組織，尤其是民辦社工機(jī)構(gòu)。

（四）資源依賴?yán)碚?/h3>

資源依賴?yán)碚撚袃蓚€(gè)核心概念：一是組織的外在限制，即組織會對外在環(huán)境中掌握著重要資源的組織的需求做出回應(yīng)；二是外部依賴，組織的管理人員為了確保組織的存在與延續(xù)，要盡可能地管理組織對外在環(huán)境的依賴情況。如果可能的話，就從外在限制中得到盡可能多的自主性與自由度。資源依賴?yán)碚摰囊粋€(gè)重要特點(diǎn)是依賴可以是相互的。民辦社工機(jī)構(gòu)內(nèi)部資源是有限的，需要整合政府、市場、社會等多方面資源，比如政策、資金、物質(zhì)、技術(shù)等獲得發(fā)展。也就是說，政府要為民辦社工機(jī)構(gòu)的培育發(fā)展提供政策、制度、法律等方面支持，促進(jìn)社會工作本土化發(fā)展，同時(shí)，民辦社工機(jī)構(gòu)能提供多樣化的公共服務(wù)產(chǎn)品，夠彌補(bǔ)政府失靈，政府也離不開民辦社工機(jī)構(gòu)的支持。

二、南京民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境

就我國而言，民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理主要是指民辦社工機(jī)構(gòu)在社區(qū)的發(fā)展以及提供社區(qū)公共服務(wù)。截至目前，南京社會組織總量已達(dá)3萬家，總數(shù)位居全國副省級城市之首，但民辦社工機(jī)構(gòu)和社會工作實(shí)務(wù)整體發(fā)展則比較滯后，在參與社區(qū)治理中存在諸多困境。

（一）治理理念困境：對民辦社工機(jī)構(gòu)認(rèn)識不清，民主治理理念缺乏

治理理念是指在民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理中所秉持的基本看法和觀點(diǎn)。在我國，公民社會尚未生成，民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展主要依靠自上而下的政府推動(dòng)，社區(qū)治理的深入進(jìn)行也只能依靠政府政策來推動(dòng)，而政策又是政府理念和認(rèn)識的產(chǎn)物，先進(jìn)的政府治理理念會推動(dòng)民辦社工機(jī)構(gòu)在社區(qū)的發(fā)展，反之則亦然。在南京，人們由于受長期政府管理理念的影響，對于自我需求的實(shí)現(xiàn)依賴于政府的提供，很少通過自身的治理來實(shí)現(xiàn)，參與意識較差；政府由于對民辦社工機(jī)構(gòu)的定義、地位和作用存在認(rèn)識不清，對民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的重要性也認(rèn)識不足，民主治理理念缺乏。這些認(rèn)識問題成了民辦社工機(jī)構(gòu)在社區(qū)發(fā)展的障礙，使得政府支持民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的配套政策和制度得不到很好的研究和制定，民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展空間不足。

（二）政策、制度困境：政策文件、法律制度不健全，民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)育不良

任何組織都只能生存于一定的制度空間之中，它構(gòu)成了組織生存與發(fā)展的宏觀環(huán)境并決定了組織的生存方式，社會組織必然要受現(xiàn)行制度的約束，要遵循現(xiàn)行制度所設(shè)定的游戲規(guī)則和行為規(guī)范，符合現(xiàn)行制度的種種要求。民辦社工機(jī)構(gòu)也不例外。早在2009年10月，民政部就發(fā)布了《民政部關(guān)于促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》，之后各個(gè)省市相繼出臺了相關(guān)的地方性文件，但是迄今為止，江蘇、南京還沒有一部專門的關(guān)于民辦社工機(jī)構(gòu)培育發(fā)展的政策文件出臺。另外，在民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的相關(guān)配套制度上，如稅收制度、政府購買制度、社工的激勵(lì)保障制度、社會組織登記管理制度等還存在空白和諸多不完善的地方。由于制度的缺失和不健全，南京民辦社工機(jī)構(gòu)一開始就發(fā)育不良，很難有快速的發(fā)展。

（三）治理體制困境：社區(qū)治理體制改革滯后，對社區(qū)治理體制嵌入程度較淺

目前一些地方形成了各具特色的社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)模式，比如“鹽田模式”“江漢模式”“上海模式”“北京模式”“成都模式”等。南京建鄴區(qū)探索出了“委—居—站—辦”的“建鄴模式”，并于2011年開始向南京各區(qū)推廣。但南京的社區(qū)治理仍屬于政府主導(dǎo)型治理模式，多元主體的社區(qū)治理體制還沒有形成，民辦社工機(jī)構(gòu)對社區(qū)治理體制的嵌入程度還比較淺。一是政府在社區(qū)的職能還沒有全部退出，居委會仍舊承擔(dān)了較多的行政化職能，居委會的自治功能還沒有回歸；二是社區(qū)管理服務(wù)站與民辦社工機(jī)構(gòu)的職能邊界模糊不清。目前沒有文件規(guī)定民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的具體活動(dòng)范圍在哪里，它的具體職責(zé)有些什么；三是民辦社工機(jī)構(gòu)的社區(qū)參與機(jī)制尚未構(gòu)建起來。由于以上體制上的缺陷，民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理在具體運(yùn)作機(jī)制上不能很好地銜接，秩序較為混亂。

（四）自身發(fā)展困境：規(guī)模小、資金缺乏、專業(yè)人才不足、整體實(shí)力較弱

目前南京有50家民辦社工機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的規(guī)模普遍比較小。專職社工一般在2-10人，辦公場所從幾平方米到幾十平方米，注冊資金多在10萬元以下，而且大多數(shù)機(jī)構(gòu)沒有規(guī)范的制度和章程。這些民辦社工機(jī)構(gòu)最突出的問題是資金缺乏，大多數(shù)機(jī)構(gòu)把申請政府的公益創(chuàng)投項(xiàng)目作為其獲得資金的唯一渠道，在資金上過度依賴政府，缺乏對社會資源的整合意識與能力。另外，由于資金的缺乏，機(jī)構(gòu)難以吸引到優(yōu)秀的專業(yè)人才加入。目前南京市民政系統(tǒng)有近1.5萬名專職社工，而民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)中不過200多人，獲得國家社會工作者職業(yè)資格證書的僅為幾十人。而且由于薪酬待遇偏低、職業(yè)發(fā)展路徑缺乏等因素，每年還會流失掉一部分大學(xué)生社工。規(guī)模小、資金缺乏、專業(yè)人才不足，草根的民辦社工機(jī)構(gòu)自然無法與社會福利事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他社會組織競爭，在政府的公益創(chuàng)投項(xiàng)目競標(biāo)中常常敗下陣來。

（五）職業(yè)認(rèn)同困境：社會工作職業(yè)化道路尚未形成，社會認(rèn)同度不高

在我國，社會工作職業(yè)化是指“受過正規(guī)專業(yè)訓(xùn)練的社會工作者能夠順利進(jìn)入實(shí)務(wù)領(lǐng)域，將‘社會工作’的理念、知識和方法帶入職業(yè)領(lǐng)域,推動(dòng)社會福利和社會服務(wù)發(fā)展的過程?！痹诿绹?、加拿大、英國等國，社會工作被看作是社會地位很高的職業(yè)，和律師、醫(yī)生并列尊稱為三大熱門職業(yè)，被譽(yù)為“社會工程師”或“社會醫(yī)生”?？稍谖覀儑?，由于社會工作管理制度尚未建立，社會工作的實(shí)踐領(lǐng)域也不明確、社會工作培訓(xùn)和教育體系尚不完備等，直至今日，對社會工作是否是一個(gè)專門化職業(yè)，社會認(rèn)同度仍不高。在南京，社工工資少、待遇低、機(jī)構(gòu)辦公條件差、職業(yè)發(fā)展前景不明，高校專業(yè)培養(yǎng)的畢業(yè)生不愿意進(jìn)入機(jī)構(gòu)就業(yè)，社會工作的發(fā)展面臨著職業(yè)化認(rèn)同的突出瓶頸。

三、民辦社工機(jī)構(gòu)在社區(qū)治理中的發(fā)展路徑

通過對南京民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的困境分析，參考其他城市民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀，我們發(fā)現(xiàn)，各地民辦社工機(jī)構(gòu)在參與社區(qū)治理過程中都不同程度地存在治理理念落后，政策、制度不完善，治理體制改革滯后，籌資渠道單一、專業(yè)人才缺乏等困境，在承接政府社會工作職能，提供社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品上處于弱勢地位，亟需增能。

（一）治理理念提升：通過宣傳，加強(qiáng)社會各界對民辦社工機(jī)構(gòu)的重要性認(rèn)識

治理理念是社區(qū)治理中的核心要素，因此，提升治理理念關(guān)鍵在于對民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理有個(gè)正確的認(rèn)識。當(dāng)前應(yīng)該首先通過各種方式解決社會各界對民辦社工機(jī)構(gòu)的認(rèn)知問題。比如，可以利用新聞媒體，通過典型事件、跟蹤報(bào)道等方式系統(tǒng)宣傳民辦社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)理念、服務(wù)方法等；其次，政府各工作部門領(lǐng)導(dǎo)要開展社會管理、社會工作等方面的考察學(xué)習(xí)，及時(shí)更新觀念，對民辦社工機(jī)構(gòu)在社會，尤其是在社區(qū)治理中的地位和作用以及發(fā)展民辦社工機(jī)構(gòu)在當(dāng)今社會發(fā)展的趨勢等有清醒認(rèn)識；最后，民辦社工機(jī)構(gòu)自身要通過定期舉辦社工節(jié)、社工技能比賽等活動(dòng)，展示社會工作的職業(yè)特色以及工作成果，吸引社會各界的注意，提高機(jī)構(gòu)的社會聲望。

（二）政策、制度建設(shè)：促進(jìn)南京民辦社工機(jī)構(gòu)培育發(fā)展的政策制度建設(shè)

今后，首先，要從法律上對民辦社工機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確的、合理的定位和分類，盡快出臺《社會組織法》，明確社會組織以及民辦社工機(jī)構(gòu)的職責(zé)、功能邊界等。在法律制定上可以借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，但更要結(jié)合各地實(shí)際，注重本土化的規(guī)章制度建設(shè)。其次，要構(gòu)建完善的制度體系。一方面要健全民辦社工機(jī)構(gòu)的管理制度，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，包括準(zhǔn)入、管理、監(jiān)督、評估等制度；另一方面要完善稅收制度、審計(jì)制度、培訓(xùn)制度、教育制度等相關(guān)配套制度建設(shè)，尤其是政府購買服務(wù)制度還要進(jìn)一步完善和細(xì)化。最后，要建立社工人才發(fā)展的專項(xiàng)制度，建設(shè)一套完整的薪酬待遇體系。包括薪酬保障機(jī)制、職業(yè)晉升機(jī)制、人才合理流動(dòng)機(jī)制、人才表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度等。

（三）治理體制建設(shè)：加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建互動(dòng)合作的社區(qū)治理體制

深化社區(qū)治理體制改革，首先，政府要加快職能轉(zhuǎn)變，正確處理好與居委會的關(guān)系。目前需要繼續(xù)貫徹“社區(qū)自治、議行分設(shè)”的原則，把行政職能從居委會身上真正剝離出去，恢復(fù)其“基層群眾性自治組織”的社會屬性，從而理順政府與社區(qū)的關(guān)系。其次，科學(xué)界定政府與民辦社工機(jī)構(gòu)的社區(qū)治理邊界。界定政府與民辦社工機(jī)構(gòu)的社區(qū)治理邊界，必須借助法律體系和制度設(shè)計(jì)來明晰雙方在社區(qū)治理中的權(quán)利與義務(wù)，合理分工，建立制度化的溝通渠道和交流機(jī)制，構(gòu)建起互動(dòng)合作的伙伴關(guān)系。最后，建立民辦社工機(jī)構(gòu)的社區(qū)參與機(jī)制，一方面政府要為民辦社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理讓渡空間，提供制度保障和政策扶持；另一方面民辦社工機(jī)構(gòu)也要加強(qiáng)自身建設(shè)，以便真正有能力和實(shí)力去參與社區(qū)治理。

（四）人力資源建設(shè)：加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)專業(yè)社工、督導(dǎo)以及志愿者隊(duì)伍的建設(shè)

關(guān)于社會工作人力資源建設(shè)可采取以下幾個(gè)措施：一是加大對現(xiàn)有社工的知識和技能培訓(xùn)。建立一套高質(zhì)量的培訓(xùn)體系，包括科學(xué)的培訓(xùn)課程設(shè)計(jì)，完備的師資力量等。二是吸收引進(jìn)優(yōu)秀的社會工作專業(yè)人才。我國開設(shè)社會工作專業(yè)的高校有250多所，每年都有不少優(yōu)秀的畢業(yè)生，可以補(bǔ)充這些新鮮的血液進(jìn)來。前提是政府要制定相應(yīng)的激勵(lì)保障制度，提高職業(yè)的認(rèn)同感和吸引力。三是關(guān)于督導(dǎo)人才的建設(shè)。內(nèi)地可采取與香港合作，由香港派本土督導(dǎo)過來，通過取傳幫帶的方式，幫助建立起自己的社會工作督導(dǎo)體系。最后，民辦社工機(jī)構(gòu)還可以利用義工、志愿者的力量，吸納并培養(yǎng)一批志愿者隊(duì)伍，以降低服務(wù)的人力成本。

（五）自身能力建設(shè)：加強(qiáng)內(nèi)部管理，提升資源整合、自我發(fā)展的能力

今后民辦社工機(jī)構(gòu)首先應(yīng)積極制定內(nèi)部管理的規(guī)章制度，主要包括人事、財(cái)務(wù)、職業(yè)操守、培訓(xùn)以及督導(dǎo)等幾方面制度。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要通過能力建設(shè)培訓(xùn)、外出參觀和短期進(jìn)修學(xué)習(xí)等途徑提高自身的管理水平。其次，民辦社工機(jī)構(gòu)要提升資源整合能力，拓寬資金渠道。通過對社區(qū)居民進(jìn)行需求調(diào)查，自主研發(fā)服務(wù)項(xiàng)目，吸引基金會、福利彩票甚至企業(yè)向其注資，從而提高自身的造血功能，以做到自立自治自養(yǎng)。最后，鼓勵(lì)民辦社工機(jī)構(gòu)利用自己的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，走進(jìn)市場，開展社會服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)，走自力更生的道路，真正實(shí)現(xiàn)“自助”。

總之，民辦社工機(jī)構(gòu)作為社會管理創(chuàng)新的借助力量，在國家政策、資源支持的基礎(chǔ)上理應(yīng)發(fā)揮專業(yè)服務(wù)的優(yōu)勢，承擔(dān)起創(chuàng)新社會管理、促進(jìn)社會和諧的重任。當(dāng)下應(yīng)積極發(fā)展壯大民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，真正發(fā)揮其在社區(qū)治理和公共服務(wù)中的作用。

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