公民參與國家財政投入運行中的利益平衡研究

荊 平

一、公民參與國家財政投入監(jiān)管的正當性分析

（一）公民參與國家財政投入監(jiān)管的理論依據(jù)

1.公共產(chǎn)品理論。這是公民參與權的理論基石。公共產(chǎn)品理論由薩繆爾森提出，自其理論提出后便一直作為解釋財政和稅收存在必要性的基礎理論。公共物品理論中的公共物品是指由公共經(jīng)濟部門提供的，用以滿足人類公共欲望的財產(chǎn)。1公共物品概念是相對于私人物品而言的，對公共物品與私人物品加以區(qū)分的理論依據(jù)是人類存在著私人欲望和公共欲望，私人欲望是指個人能夠獨自享有的需求，具有排他性，而公共欲望則是指公眾可以共同享有的需求，不具有排他性。公共欲望存在于私自的個人欲望之中，但與私人欲望相比，因為其公益性，決定了公共欲望不具有排他性的特征。公共欲望的公益性和排他性特征表明了其無法通過市場途徑來滿足，而對于公共物品的需求又確實存在于個人的欲望之中。那么，如何滿足公共欲望呢？這時候，作為政府以其自身掌控國家運作的實力成為提供公共物品的適格主體。而由于政府本身是非營利性的，其提供公共物品資金來源只能是廣大民眾，這就為政府擁有征稅權和納稅權提供了理論基礎。

布坎南所創(chuàng)的公共選擇學派對公共物品理論進行了更加深入的研究。他們運用經(jīng)濟學的分析方法，深入研究了不同的稅收制度對個人參與公共決策時的影響。最終提出，公共物品的供給規(guī)模，是由個人以某種政治選擇方式?jīng)Q定的。公共物品理論以及公共選擇學派的理論向人們傳遞著這樣一個信息：國家征稅權實現(xiàn)的過程，也是一個公共物品的購買者—納稅人權利實現(xiàn)的過程。這就為納稅人參與稅收征納過程提供了理論基礎。

2.稅收法定主義。這是人民參與權的保障。 基于公共物品理論所提出的納稅人權利最終實現(xiàn)，離不開法律的保障，而稅收法定主義就是法治在稅收活動中的體現(xiàn)。稅收法定主義萌芽于英國，也是英國法治進程的開端，當時確立的稅收法定主義的核心是，課稅權不得任意行使，征稅必須經(jīng)納稅者同意?，F(xiàn)在，隨著國家的發(fā)展，國家以稅收為財政來源的依賴性日益加強，稅收國家的屬性日益明顯，稅收法定主義的內涵也愈加豐富。納稅人對國家征稅的同意權，也只是稅收法定主義的一個方面，另一方面，隨著各國公共財政體制的構建，財政投入的核心轉移到了保障基本民生方面。伴隨著財政規(guī)模的不斷擴大，各國對財政資金的使用情況和運行效率提出了更高的要求，而稅收是國家財政投入的重要資金來源，稅收的支出則是國家財政投入的重要組成部分。由此，稅收法定主義的內涵也有了進一步的突破和發(fā)展。稅收法定主義的價值內涵從納稅人的同意權延展到了對國家稅收支出的監(jiān)督權。

3.委托人—代理人理論。這是對財政運行過程進行監(jiān)督的要求。稅收法定主義為公民參與到國家財政運行過程中進行監(jiān)督提供了理論依據(jù)，而委托—代理人理論則對財政監(jiān)督的必要性提供了依據(jù)。委托代理關系一般是指一個或者多個行為主體根據(jù)一種明示或者隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權力，并根據(jù)后者提供的服務數(shù)量和質量對其支付相應的報酬。2在公共財政的運行中，國家為了保證能夠長久穩(wěn)定地從社會中得到財政來源，就會為公共或者準公共產(chǎn)品或者服務提供資金，也就是說，公民將一部分財富交給國家，由國家來進行管理，公民與國家之間就形成了委托—代理關系，政府就是國家的代理人。在代理人理論中，當代美國經(jīng)濟學家來賓斯坦所提出的X—非效率3問題揭示了這樣一個弊端：即政府作為國家的代理人，政府的各個職能部門能否按照國將財政投入到公共產(chǎn)品達到最大績效這一目標來行為呢？比如，某個管理部門并沒有發(fā)揮其管理職能，其手下員工并沒有努力工作，這都會降低資源配置的效率。由委托人—代理人問題而導致的效率損失該如何解決呢？一般來說，解決委托人—代理人問題有效的方法是實施激勵機制或者監(jiān)督機制。

（二）我國財政投入運行過程中的監(jiān)督主體

既然財政監(jiān)督是國家財政投入運行中必不可少的一部分，那么財政監(jiān)督的主體到底是什么呢？在各國的實踐中，財政監(jiān)督的主體主要有立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)督。立法型財政監(jiān)督，其監(jiān)督權由國會掌握，能夠有效排除行政權的干涉，監(jiān)督主體具有高度的獨立性和權威性。實行立法型監(jiān)督制度的國家主要有美國、加拿大、新西蘭等。司法型監(jiān)督的特點是監(jiān)督主體與司法主體相結合，能夠做到一定程度的獨立、公正、客觀。采用司法監(jiān)督為主體的國家主要有法國、德國、日本等。行政監(jiān)督，是由行政部門直接掌控財政資金的運行環(huán)節(jié)，能夠及時了解其出現(xiàn)的問題并迅速制定解決方案。立法監(jiān)督和司法監(jiān)督其主體不言而喻，我國實行的是目前世界上僅有幾個國家實行的行政監(jiān)督。而行政部門本身就是作為行政監(jiān)督的對象來看待的，其同時作為行政監(jiān)督的主體很大程度上決定了這一監(jiān)督方式的權威有限，而法律上對行政主體監(jiān)督也并無明確的規(guī)定，這也給實際工作帶來了一定的困難。那么，在當前的財政運行環(huán)境下，我國沒有適用立法監(jiān)督和司法監(jiān)督模式，行政監(jiān)督又有一定的弊端，如何推選出最優(yōu)的財政監(jiān)督主體呢？

這要根據(jù)我國的國情來進行界定，我國是一個單一制的國家，既不是立法主導，也不是政府主導，而是黨的統(tǒng)一領導，所有的權力都屬于人民。同時，稅收是國家財政收入的主要來源，稅收支出是國家財政投入的重要組成部分。納稅人參與到稅收的征收、支出過程中，也是稅收法定主義的必然要求。而我國廣大民眾也是納稅人，所以，筆者認為，我國的財政監(jiān)督主體應該是人民，只有人民才擁有對公共事務進行監(jiān)管的權力。

二、公民參與國家財政投入運行中公共利益與個人利益的碰撞

公共物品理論中對個人欲望與公共欲望的闡述，也展示了一個問題，在國家提供公共產(chǎn)品的過程中，即在國家財政投入的過程中，存在著個人利益與公共利益。個人處于經(jīng)濟社會的特性，決定了在經(jīng)濟社會中利益及其實現(xiàn)始終具有基礎性的地位。而人類的各種利益訴求并不能總是一致，利益沖突是人類社會必然存在和不可避免的事情，在國家財政投入中，個人利益與公共利益的沖突也難以避免。在利益碰撞中，為了達到公共利益與個人利益之間的平衡，首先要厘清公共利益與個人利益的內涵。

公共利益，是與私人利益相對的一種利益類型。早在古希臘時期就有了與“整體國家觀”相對應的公共利益的理論，這時公共利益是作為全社會成員的共同目標出現(xiàn)的。在自然法中，公共利益是作為某種崇高的價值來解釋的，例如公平、正義等理念。在此后，公共利益也被看作是代表特定階層、群體的利益，亦有將公共利益解釋為個人之間和群體之間競爭的結果。418世紀功利主義代表人邊沁認為，公共利益并不是獨立于個人利益的特殊利益，而是“組成共同體的若干成員的利益的總和”5。美國學者博登海默認為公共利益意味著在分配和行使個人權利時絕對不可以超越外部界限。6英國自由主義哈耶克對公共利益的理解是，“一種抽象的秩序，作為一個整體，他不指向任何一個特定的具體的目標，而是僅僅提供最佳的渠道，使無論哪個成員都樂意將自己的知識用于自己的目的。”7盡管不同的學派、學者對公共利益的論述理論繁多，研究視角也多樣化，但是，從以上理論中，仍然無法確切得知公共利益的具體概念，且在我國法律法規(guī)中，也未對公共利益有具體的定義。我們認為，要把握公共利益的具體內涵，要從“公共”和利益兩個方面入手。

“公共”一般是與“私人、個人”相對應的概念，一般是指不確定的大多數(shù)人。在公共利益這一概念中，利益是核心概念，利益一般指滿足人們的需要，從利益的形成來說，利益在于滿足人們自身的物質需要和精神需要，就利益的最終目的來說，利益的創(chuàng)造、交換、分享和實現(xiàn)是為了給人們帶來某種好處。因此，公共利益的內涵可以概括為“滿足不確定的多數(shù)人的需要，或者帶給不確定的多數(shù)人好處”，但是“不確定的多數(shù)人”、“好處”、“需要”等依然是不具有確定概念的詞匯，正如哈耶克所說：“人們似乎自然而然地認為，公共利益在某種意義上講必定是所有私人利益的總和；而如何把所有的私人利益聚合起來的問題，似乎又是一個無法解決的難題?！?因此，就概念來說，公共利益是一個具有不確定性的名詞，且就公共利益本身來說，也是歷史的一個范疇，其內涵必然隨著特定歷史時期主體、對象的不同而改變。公共利益雖然具有不確定性，但并不表示公共利益不具有價值，事實上，無論在法學、經(jīng)濟學還是政治學中，公共利益一直被廣泛關注。與公共利益相關的是個人利益，所謂個人利益，就是個人所追求的需要目標、對象，構成了個人行為的主要動機，反映了個人與個人之間的利益關系。9公共利益的不確定性的特點，造成了公共利益與個人利益博弈的復雜性，同時公共利益與個人利益界限的模糊性也表明這兩種利益之間并不總是對立的，甚至會有交接的地方。

三、公民參與國家財政投入的運行中如何平衡公共利益與個人利益

既然公共利益與個人利益既有一致又有沖突，且無論公共利益優(yōu)先還是個人利益優(yōu)先，都存在一定的弊端，那么，在公民參與國家財政投入的過程中，建立怎樣的平衡機制來平衡公共利益與個人利益呢？

國家將財政資金投入到公共服務中去，是為了更好地實現(xiàn)社會的福利，同時，國家對公共服務的接手也造成了國家職能擴張。法律是維護公民利益的規(guī)則，如何在法律上建立合理的制度，避免國家為“公共服務”之名，而損害公共利益呢？我們認為，可以從以下兩個方面進行。

第一，建立合理的監(jiān)督機制，保障公民對公共利益的參與權。為了杜絕在一些地方政府的決策中，公民無法良好地行使參與權，最終出現(xiàn)政府以“公共利益”為名做出的部分決策反而不符合人民的利益，各國都采取了一系列的方法，保障公民的參與權，加強公眾對政府的監(jiān)督。韓國通過完善電子政務和政府流程管理促進公共服務的透明度和分配公正性，日本通過公共服務社會化的方式提高公共服務供給的效率等。我國也要完善公共服務項目的監(jiān)督管理機制，形成政府和公民之間在公共服務項目上的良性互動。

第二，建立公平合理的利益補償機制。國家為了公共利益的需要，可能會對公民的財產(chǎn)進行征收或者征用。我國2004年《憲法修正案》第2條就規(guī)定：“國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并且給予補償。”這也是我國憲法首次從憲法的高度確定了“公共利益”的概念，也是國家以法律的形式表明，為了實現(xiàn)公共利益，可以對私人財產(chǎn)權予以適度限制。就房屋拆遷為例，應該建立合理的利益補償機制，保障私人的權益。合理補償機制的建立需要公民的參與，要體現(xiàn)民意，并且接受人民群眾的監(jiān)督。

利益并不是抽象的，雖然利益概念本身具有不確定性和模糊性等特點，但利益是可以被界定的。在國家財政投入的運行過程中，財政投入到公共產(chǎn)品中去，是以促進公共利益為目的的。稅收收入是國家財政投入來源的重要組成部分，公民作為納稅人，參與到國家財政投入的運行過程中，是稅收法定主義的必然要求。但是，每一個參與的個人，其本身也有私人利益的需求，所以，研究在財政投入中如何平衡個人利益與公共利益便具有重要意義。

注釋：

1.張守文：《稅法原理》（第 2版），第 2、3頁，北京大學出版社2001年版。

2.葉青：《從財政史角度看財政監(jiān)督發(fā)展》2009年9月。

3.朱善利著《微觀經(jīng)濟學》第二版，北京大學出版社。

4.[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1998年版。

5.[英]邊沁：《道德與立法原理導論》122～123頁 時殷弘譯，北京，商務印書館，2000。

6.[美]E.博登海默：《法理學：法哲學與法律方法》第317頁 鄧正來譯，北京，中國政法大學出版社1998年。

7.[英]哈耶克：《經(jīng)濟、科學與政治——哈耶克思想精髓》，第393頁.馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2000年版。

8.[英]哈耶克：《法律、立法與自由》（第二卷），中國大百科全書出版社，第2頁。

9.王偉光：《利益論》第76頁，人民出版社，2001年12月。

[1][美]塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］.李盛平 等譯，華夏出版社，1998.

[2][英]邊沁.道德與立法原理導論［M］.時殷弘譯，北京：商務印書館，2000.

[3][美]E.博登海默.法理學：法哲學與法律方法［M］.鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，1998.

[4][英]哈耶克.經(jīng)濟、科學與政治—哈耶克思想精髓［M］.馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2000.

[5][美]德沃金 羅.認真對待權利［M］.信春鷹，吳玉章譯，北京：中國大百科全書出版社，1998.

[6][英]哈耶克.法律、立法與自由（第二卷）［M］.中國大百科全書出版社.

[7]王偉光.利益論［M］.人民出版社，2001.

[8]郝鴻軍.如何協(xié)調公共利益與個人權利的關系［J］.長白學刊，2008（5）.

[9]沈宗靈，黃男森.西方人權學說（下冊）［M］.四川人民出版社，1994.