人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序若干問題研究

束傳祥

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥 230601）

一、問題的提出

2012年8月通過的新民事訴訟法修正案，于民事訴訟法第十五章特別程序中新列入確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件一節(jié)。此節(jié)程序性法規(guī)與新實(shí)施的《中華人民共和國人民調(diào)解法》三十三條規(guī)定相互呼應(yīng)、承接，是人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序（以下簡稱調(diào)解確認(rèn)程序）的基礎(chǔ)性法律依據(jù)。通過調(diào)解確認(rèn)程序的有效運(yùn)作，人民調(diào)解協(xié)議可以具備強(qiáng)制執(zhí)行力，協(xié)議內(nèi)容不再“虛化”，具有權(quán)威性的保障。調(diào)解確認(rèn)程序作為司法實(shí)踐的新生產(chǎn)物，雖然法律明確了程序的合法性，但相關(guān)的程序性疑問仍有不少尚待厘清。諸如設(shè)計(jì)程序的理念性原則是什么？法院在確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議時(shí)，其行使的裁判權(quán)的屬性為何？行政權(quán)抑或司法權(quán)？這些貫穿整體程序的理念性問題尚未被系統(tǒng)性梳理。在技術(shù)操作層面上。依托《中華人民共和國人民調(diào)解法》、《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》（以下簡稱規(guī)定）等相關(guān)法律及司法解釋，實(shí)務(wù)界已形成較為穩(wěn)定的程序運(yùn)作流程，但若深入程序細(xì)節(jié)方面仔細(xì)考量，一些程序性缺陷仍未得到妥善回答和解決。

二、程序設(shè)計(jì)的理念

（一）意思自治理念

意思自治理念是調(diào)解確認(rèn)程序的價(jià)值精髓之一。意思自治強(qiáng)調(diào)人類自覺思考、自我反省和自我決定，在私人和公共生活中獨(dú)立思考、判斷、選擇和根據(jù)不同的可能行動(dòng)路線行動(dòng)[1]254?，F(xiàn)代意義上的意思自治理念已不再單純局限于司法領(lǐng)域，而是開始向仲裁及管轄、調(diào)解等訴訟領(lǐng)域滲透。體現(xiàn)在調(diào)解確認(rèn)程序上，主要表現(xiàn)：1、在調(diào)解確認(rèn)程序的啟動(dòng)上，尊重調(diào)解主體自愿申請?jiān)瓌t，確保雙方當(dāng)事人共同自愿申請。這是當(dāng)事人處理私權(quán)事務(wù)上意思自由稟性延伸下的結(jié)果。故而在程序適用范圍上，調(diào)解確認(rèn)程序僅適用于當(dāng)事人不存有權(quán)益爭議的協(xié)議。2、在調(diào)解協(xié)議內(nèi)容審查過程中，法院須消除自身對(duì)協(xié)議不當(dāng)干涉的行為。調(diào)解協(xié)議內(nèi)容系雙方當(dāng)事人合意共識(shí)之結(jié)果，應(yīng)得到審判機(jī)關(guān)的尊重。法院在依職權(quán)審查協(xié)議之時(shí)，對(duì)于協(xié)議中部分涉嫌違反強(qiáng)制性法律及公共利益之處，應(yīng)立足于協(xié)議全局，駁回申請，要求雙方當(dāng)事人重新修改。法官不應(yīng)擅自作出部分協(xié)議予以確認(rèn)的裁定。蓋因調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人利益博弈的結(jié)果，而部分確認(rèn)裁定極易造成雙方當(dāng)事人利益平衡格局崩潰，違背協(xié)議一方或雙方的意思自愿，侵犯了私權(quán)利益。3、在程序的撤回方面，協(xié)議當(dāng)事人的任何一方均有權(quán)在法院尚未作出有效裁定之前申請法院撤回案件，法院不應(yīng)依職權(quán)加以拒絕，即使協(xié)議內(nèi)容涉嫌嚴(yán)重違法或侵犯公共利益。

（二）確認(rèn)裁定權(quán)屬性與效率理念

在調(diào)解確認(rèn)程序中,法院確認(rèn)裁定權(quán)屬性是程序運(yùn)行的基礎(chǔ)性問題，經(jīng)典三權(quán)分立學(xué)說認(rèn)為在國家機(jī)器職能上，立法機(jī)關(guān)享有立法權(quán)、行政機(jī)關(guān)享有行政權(quán)、司法機(jī)關(guān)享有司法權(quán)，國家部門之間權(quán)力之間相互配合，相互制約。在這種常識(shí)性觀念的“熏陶”下，我們一般會(huì)肯定這種來源于法院的確認(rèn)裁判權(quán)是純正的司法權(quán)。但若對(duì)此慎重的甄別，將法院行使的權(quán)力一概攬入司法權(quán)范疇的做法，其中隱含的劃分標(biāo)準(zhǔn)十分粗糙，模糊了權(quán)力屬性。司法權(quán)本質(zhì)是裁判權(quán)，在程序方面，司法權(quán)具有六個(gè)基本特征：被動(dòng)性、公開和透明性、多方參與性、親歷性、集中性和終結(jié)性[2]。就調(diào)解確認(rèn)程序而言，法院行使的裁定權(quán)不符合司法權(quán)的基本屬性。純粹的司法權(quán)行使以存在矛盾雙方及相互爭議的權(quán)益糾紛為前提性，維護(hù)司法權(quán)運(yùn)作的正當(dāng)程序則要求：中立性的裁決人，舉行公開的聽審，裁判人兼聽雙方，雙方當(dāng)事人參與等。而細(xì)觀調(diào)解確認(rèn)程序，程序適用的對(duì)象指向不存在爭議的協(xié)議，故而也無須要求雙方當(dāng)事人對(duì)席聽審。法院行使確認(rèn)裁決權(quán)的意義在于將調(diào)解協(xié)議的合同效力進(jìn)一步強(qiáng)化。從職權(quán)主義角度來看。法院的確認(rèn)裁定權(quán)帶有強(qiáng)烈的超職權(quán)色彩，確認(rèn)裁定權(quán)在本質(zhì)上不是純粹的司法權(quán)。

在確認(rèn)裁定權(quán)非為實(shí)質(zhì)司法權(quán)的前提下，調(diào)解確認(rèn)程序在設(shè)計(jì)理念方面偏重效率價(jià)值。一方面考慮到申請確認(rèn)的案件主要為無權(quán)益爭議的案件，當(dāng)事人的意思表示較為明確，協(xié)議主體一般要求案件迅速審結(jié)。另一方面法院在審查協(xié)議合法性過程中不同程度的依賴于法院職權(quán)的有效行使。換言之，調(diào)解確認(rèn)程序的超職權(quán)主義審理模式，具備一定正當(dāng)性。程序的效率價(jià)值要求：1、法院應(yīng)在較短的時(shí)限內(nèi)審結(jié)案件，不得拖拉、遲延。對(duì)調(diào)解協(xié)議中涉嫌有損公益及第三人利益之處主動(dòng)調(diào)查取證，詢問當(dāng)事人。2、當(dāng)事人應(yīng)配合法院審查工作，積極主動(dòng)、完整的提交審查所需的案件材料，不應(yīng)有意遲延交納。配合法院的調(diào)查工作，誠實(shí)回答法院詢問。

（三）維護(hù)公共利益理念

維護(hù)公共利益理念著重體現(xiàn)在法院對(duì)調(diào)解協(xié)議無效認(rèn)定上，依據(jù)高院《規(guī)定》，具有下列情形之一的，人民法院不予確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力：1、違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的；2、侵害國家利益、社會(huì)公共利益的；3、損害社會(huì)公序良俗的。法院作為國家審判機(jī)關(guān)，維護(hù)公益是其職責(zé)使然。而經(jīng)法院確認(rèn)的協(xié)議具備合法的強(qiáng)制執(zhí)行力。一旦損害公共利益的協(xié)議獲得法院確認(rèn)，無疑會(huì)對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，有些后果甚至不可逆轉(zhuǎn)，法院的權(quán)威亦會(huì)受到侵蝕。從救濟(jì)效果角度上來看，大部分侵害公共利益的協(xié)議，因受害人數(shù)廣泛或受害主體模糊不明，一般難以得到有效的事后救濟(jì)，因而法院在程序?qū)彶檫^程中注重公共利益的考量帶有事先預(yù)防的性質(zhì)，尤顯重要。

三、具體程序性問題

（一）程序主管不明

主管問題是程序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性問題，法院調(diào)解確認(rèn)程序所受理的人民調(diào)解案件范圍是受限制的。根據(jù)高院《規(guī)定》第四條，有下列情形之一的，人民法院不予受理：1、不屬于人民法院受理民事案件的范圍或者不屬于接受申請的人民法院管轄的；2、確認(rèn)身份關(guān)系的；3、確認(rèn)收養(yǎng)關(guān)系的；4、確認(rèn)婚姻關(guān)系的。此規(guī)定有兩方面缺陷，其中較為明顯的技術(shù)性瑕疵，體現(xiàn)在條約第二款、第三款及第四款。身份關(guān)系在外延上囊括收養(yǎng)和婚姻關(guān)系，將收養(yǎng)、婚姻關(guān)系與身份關(guān)系并列，未考慮條款本身的簡約性，忽略了條約中款與款之間邏輯關(guān)系。另一處實(shí)質(zhì)缺陷，體現(xiàn)在條約的第一款上半部分。在程序主管范圍上，法院只受理民事案件。但民事案件本身就不是確定性概念。案件范圍具有極強(qiáng)的張力。人民法院受理民事案件范圍的擴(kuò)張是民事審判實(shí)踐和訴訟理論相互激蕩、彼此促進(jìn)的產(chǎn)物。最初,它只是司法實(shí)踐中一種實(shí)然性的要求和趨勢,隨著訴訟法學(xué)理論研究的深入而逐漸獲得理論上的應(yīng)然性。[3]98民事案件的范圍具有寬泛性和模糊性，它與人民調(diào)解案件在外延上不具有等同性。例如人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)于民事經(jīng)濟(jì)糾紛幾乎沒有管轄權(quán)。[4]8而人民調(diào)解案件也不只是涉及民事案件，中國政法大學(xué)教授楊榮新認(rèn)為，人民調(diào)解的范圍包括輕微刑事違法行為引起的糾紛,例如,侮辱、誹謗、損害名譽(yù)、虐待、干涉婚姻自由等以及違反社會(huì)公共道德引起的糾紛。以民事案件作為劃分調(diào)解確認(rèn)程序的主管標(biāo)準(zhǔn)不具有確定性、合理性。建議立法機(jī)關(guān)將主管范圍定位為具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議[5]49。調(diào)解確認(rèn)程序的當(dāng)事人就人民調(diào)解協(xié)議訴諸法院，法院應(yīng)就人民調(diào)解協(xié)議作出判定。這就意味著協(xié)議本身成為了法院審理的對(duì)象，訴訟標(biāo)的即為當(dāng)事人合意達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。因而將主管范圍定位為具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議更具有針對(duì)性及可操作性。

（二）申請確認(rèn)程序的主體過窄

在調(diào)解確認(rèn)程序中，法律明文規(guī)定了申請主體僅限于雙方當(dāng)事人共同申請，之所以如此規(guī)定，一則為了減少確認(rèn)裁定出錯(cuò)的比例，經(jīng)雙方共同申請的人民調(diào)解協(xié)議更體現(xiàn)協(xié)議的真實(shí)性，也更利于協(xié)議的有效執(zhí)行。二則基于程序本身性質(zhì)的考慮，調(diào)解確認(rèn)程序?qū)儆诿袷略V訟中的特別程序。民事特別程序體現(xiàn)如下特點(diǎn)：實(shí)行一審終審、實(shí)行獨(dú)任審理、事件的嚴(yán)格無爭議性、嚴(yán)格的審限、獨(dú)立的救濟(jì)程序等。特別程序尤其強(qiáng)調(diào)案件的無爭議性，因而調(diào)解確認(rèn)程序以雙方當(dāng)事人合意啟動(dòng)為前提來保證當(dāng)事人對(duì)案件無爭議性。但雙方當(dāng)事人合意申請的做法會(huì)帶來一些技術(shù)性障礙。具體表現(xiàn)為程序啟動(dòng)難、程序穩(wěn)定性弱，過分的強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人之間的合意，而當(dāng)事人難免被生活中一些偶然性因素左右，程序流程充滿不必要的變數(shù)。

借鑒一下我國臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)制度設(shè)計(jì)，臺(tái)灣地區(qū)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市公所多將調(diào)解委員會(huì)設(shè)置于基層社區(qū)。調(diào)解委員會(huì)主持調(diào)解成立后應(yīng)制作調(diào)解書并于3日內(nèi)報(bào)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市公所7日內(nèi)送請管轄法院審核。調(diào)解委員會(huì)依據(jù)當(dāng)事人合意制作的調(diào)解書并沒有法律約束力，調(diào)解委員會(huì)必須在3日內(nèi)將調(diào)解書報(bào)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市公所。在7日內(nèi)報(bào)送管轄法院以便啟動(dòng)司法審核程序[6]16。

從臺(tái)灣地區(qū)的確認(rèn)調(diào)解制度中，我們可以明顯發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣地區(qū)的司法審核程序尤其強(qiáng)調(diào)發(fā)揮調(diào)解委員會(huì)的功能及作用。司法審核程序的啟動(dòng)由調(diào)解委員會(huì)申請而非由調(diào)解當(dāng)事人合意申請。反觀我國大陸地區(qū)的調(diào)解確認(rèn)程序，與之恰然相反。調(diào)解確認(rèn)程序由當(dāng)事人合意啟動(dòng)而非由人民調(diào)解委員申請。有鑒于此，筆者提出如下改良措施：在不改變當(dāng)事人共同申請啟動(dòng)程序的前提下，尊重當(dāng)事人意愿，人民調(diào)解委員會(huì)可以接受當(dāng)事人委托向法院申請啟動(dòng)確認(rèn)程序。之所以如此設(shè)計(jì)，理由包括：1、這一程序設(shè)計(jì)充分尊重了當(dāng)事人意思自治，因?yàn)槿嗣裾{(diào)解委員會(huì)向法院申請啟動(dòng)程序需雙方當(dāng)事人共同委托，方可成行。2、伴隨著人民調(diào)解委員會(huì)日益規(guī)范化、人民調(diào)解員日益職業(yè)化，人民調(diào)解委員會(huì)可以承擔(dān)此類職能。3、人民調(diào)解員可在調(diào)解過程中有效得到雙方當(dāng)事人的委托，由人民調(diào)解委員會(huì)代雙方當(dāng)事人申請啟動(dòng)程序較為便利。

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