從住房屬性談我國保障性住房發(fā)展走向

紀楠楠

(青海大學 社會科學系，青海 西寧810016)

一、引言

(一)住房的屬性

住房價值和使用價值的共同存在決定了住房的商品屬性，住房的生活服務功能所衍生的福利性質(zhì)使住房同時具有社會屬性。住房的社會屬性是基于一種基本的人權(quán)——即公民的居住的權(quán)利(簡稱住房權(quán)或居住權(quán))。①在我國住房權(quán)雖然未被明確寫入法律條文，但根據(jù)我國憲法精神，國家尊重和保障人權(quán)，②實現(xiàn)對社會基本住房需求的全方位覆蓋是住房建設(shè)的內(nèi)在約束。由于使用價值占據(jù)主導地位，住房價格受到本身價值的嚴格約束;而土地資源的稀缺性和不可再生性，土地供給彈性的缺乏又使住房具有自我增值的屬性，成為一種投資品。

(二)保障性住房的概念

保障性住房是指根據(jù)國家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌提供給中低收入住房困難家庭，并且對其建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起到社會保障作用的住房。包括兩限商品住房、經(jīng)濟適用住房、政策性租賃住房以及廉租房，2014年起各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。

(三)我國住房保障政策的歷史演變

我國的住房政策，經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟體制下由政府直接分配住房的福利政策向市場經(jīng)濟體制下市場調(diào)控和住房保障制度并舉的轉(zhuǎn)變過程，本文將我國住房保障政策發(fā)展分為四個階段，即

1.住房商品化初期與保障性住房理論研究階段

改革開放以來，我國對住房政策進行一系列調(diào)整，打破了城鎮(zhèn)居民住房由政府統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)，并實行以實物分配為主和低租金的政策，提出要建設(shè)保障性住房，但此后一直處于理論研究狀態(tài)。1986年國務院成立住房制度改革領(lǐng)導小組，開始嘗試住房商品化試點，并相繼出臺了《關(guān)于全國分期分批推行住房制度改革的實施方案》《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行住房制度改革的通知》和《關(guān)于全面進行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》等一系列政策，實行以成本價出售公有住房、鼓勵自建住房、提租補貼、以租帶售等措施。

2.深化住房制度改革時期與保障性住房初步嘗試階段

1994年《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設(shè)管理辦法》出臺，第一次以正式文件的形式對經(jīng)濟適用房建設(shè)進行了規(guī)劃，標志著我國保障性住房體系的建設(shè)已由理論走向?qū)嵺`。同年7月，國務院頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，從住房投資建設(shè)、專業(yè)化運作、分配方式、住房供應體系以及住房信貸體系等方面對城鎮(zhèn)住房制度進行全面改革。隨著我國城鎮(zhèn)住房制度改革的加快，1998年7月國務院出臺《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確提出建立和完善以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系目標和住房保障制度，停止住房實物分配，逐步推行了住房分配貨幣化，個人住房消費逐漸走向市場，并成為消費主體。

3.保障性住房高速建設(shè)與完善時期

2003年8月《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，提出要保持房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租商品房，并明確經(jīng)濟適用房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。2004年《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》和《經(jīng)濟適用住房管理辦法》等住房保障政策，形成了我國住房保障制度建設(shè)的基本框架，為此后的全面發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。2005年以來針對房地產(chǎn)開發(fā)投資過大、房價過高、投資結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題，做出由市場化提供住房為主向加強住房保障制度建設(shè)的調(diào)整。5月出臺“國八條”，意在強化規(guī)劃調(diào)控，加強經(jīng)濟適用住房建設(shè)，完善廉租住房制度。次年5月“國六條”提出切實調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)，“國十五條”對“國六條”進一步細化，明確廉租住房是解決低收入家庭住房困難的主要渠道，解決經(jīng)濟適用住房建設(shè)和銷售中存在的問題。黨的十七大報告首次提出“住有所居”，“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房問題”?！秶鴦赵宏P(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》要求加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。與此同時，《廉租住房資金管理辦法》《廉租住房保障辦法》以及新的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》等一系列住房保障政策的出臺，標志著我國住房保障政策體系逐步走向完善。2009年建設(shè)部提出了三年9000億元保障性住房建設(shè)計劃，表明保障性住房建設(shè)進入了高速發(fā)展時期。

4.綜合治理新階段

根據(jù)國外保障性住房建設(shè)經(jīng)驗，大規(guī)模保障性住房建設(shè)之后必將迎來同規(guī)模的綜合治理階段，我國保障性住房體系飛速發(fā)展，有學者認為我國已經(jīng)提前體現(xiàn)了新階段即未來綜合治理階段的特征。針對當前的房地產(chǎn)形勢，為抑制房價的持續(xù)上漲，有效管理市場預期，今年2月召開的國務院常務會議上，提出了嚴格限購、制定和公布年度房價控制目標、完善穩(wěn)定房價的工作責任制等五條措施?！皣鍡l”要求，全面落實2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程基本建成470萬套、新開工630萬套的任務;配套設(shè)施要與保障性安居工程項目同步規(guī)劃、同期建設(shè)、同時交付使用;完善并嚴格執(zhí)行準入退出制度，確保公平分配，把符合條件的外來務工人員納入當?shù)刈》勘Ｕ戏秶槁鋵崱皣鍡l”，2月底國務院又提出了六條實施細則。

二、我國保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀與存在問題

我國住房保障的一個關(guān)鍵問題是保障性住房缺口較大，要解決好低收入群體的住房保障問題，保障性住房的提供是關(guān)鍵。“十二五”期間我國將興建3600萬套保障房，加上“十一五”已興建的1500萬套，共5100萬套，按五年我國城市人口達2.387億戶計算，將有21.4%的城鎮(zhèn)家庭通過保障房解決住房難題，這“五分之一”將是中國共產(chǎn)黨“以人為本”執(zhí)政理念的具體的體現(xiàn)。但是由于住房保障體系建設(shè)起步較晚，目前還存在著資金投入困難、制度設(shè)計不科學、相關(guān)配套政策不完善、監(jiān)督管理機制不健全等方面的問題。

(一)資金籌集問題

1.政府財政投入出現(xiàn)困難

目前我國保障性住房的覆蓋面較小，政府的投入力度不夠。2003年出臺的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》明確政府為解決住房保障的責任主體，提出“城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房資金來源，實行財政預算安排為主、多種渠道籌措的原則”。但實際情況是各地財政不斷膨脹，開支已經(jīng)頗為吃緊，很難再擠出這一筆錢來。我國經(jīng)過多年的土地開發(fā)，各地能夠用于商業(yè)開發(fā)的土地供給已經(jīng)不多。保障房若建在郊區(qū)，配套、交通自然是個新問題，至于從土地征用到安置失地農(nóng)民，再到規(guī)劃動工，其中種種費用都是地方財政不得不考慮的。

2.民間資本進入存在障礙

《經(jīng)濟適用房住房管理辦法》規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實施的經(jīng)濟適用住房項目利潤率按不高于3%核定，各地方性辦法幾乎也都將利潤率界定在3%以內(nèi)。這就使保障性住房建設(shè)的直接利潤空間受到擠壓，而其商業(yè)配套項目的隱形利潤空間也是極有限的。利潤率低，機會成本又高，自然不具備比較優(yōu)勢，對民間資本的吸引力較小。此外，保障性住房政策涉及面廣且具有時變性，公共租賃住房租賃價格又是在建成后由政府根據(jù)時局決定，民間資本在做投資決策時無法確定投資回報率，這些不確定性嚴重阻礙了民間資本進入。

(二)制度設(shè)計問題

1.目標群體設(shè)定標準不科學

保障目標群體的標準設(shè)置過高或過低都會降低稀缺補貼資源的使用效率，違背政策初衷。首先進城農(nóng)民工和市郊被征地農(nóng)民基本被排除廉租住房的保障對象之外;其次，全國還有人均居住建筑面積低于10平方米、既無力購買經(jīng)濟適用房、又不能享受廉租住房的低收入家庭，即所謂的“夾心層”近1000萬戶，占城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)5.5%的家庭處于廉租住房和經(jīng)濟適用住房保障群體對接空檔。

2.準入與退出機制的不健全

由于我國基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足、住房檔案信息系統(tǒng)不健全以及家庭收入和個人信用制度不完善等，家庭收入核定標準確定的難度加大，對于就業(yè)、家庭收入變化時的動態(tài)管理更是難上加難，從而導致保障性住房“準入”和“退出”缺乏必要的客觀監(jiān)管依據(jù)。

3.保障對象項目參與的缺位

目前保障性住房多為集中建設(shè)，導致居住空間分異現(xiàn)象，即不同職業(yè)背景、文化取向、收入狀況的居民在住房選擇上趨于同類相聚，居住空間分布相對集中、獨立和分化。一些政府花大力氣建成的保障性住房小區(qū)竟然無人問津，原因就在于項目建設(shè)過程中保障對象參與的缺位。政府一廂情愿在城市邊緣交通不便、配套不全的地區(qū)建設(shè)保障性住房，不考慮保障對象的現(xiàn)實所需，就不怪保障對象“用腳投票”了。根據(jù)歐美等國家的經(jīng)驗，低收入群體的過度聚集與同其他社會群體的分離，會引發(fā)諸如犯罪率提高、失業(yè)、嚴重依賴社會福利政策等社會問題。

4.住房公積金制度本身的缺陷

作為政策性住房金融工具，公積金制度實行“低存低貸”的利率政策。由于公積金屬于長期儲蓄資金且只能專項用于購房，相對的過高房價漲幅導致住房公積金嚴重貶值，而且存款越多，利息損失越大。管理和監(jiān)督機制的不完善，致使公積金使用效率低下，違規(guī)擠占、挪用大量沉淀資金等現(xiàn)象時有發(fā)生。另外住房公積金的覆蓋面狹窄，困難企業(yè)職工、城市個體從業(yè)者以及農(nóng)民工等廣大社會弱勢群體在公積金保障制度之外;根據(jù)公積金的繳納比例和補貼政策，效益好、工資收入高的群體享受的補貼越高，客觀上住房補貼的分化產(chǎn)生了政策“劫貧濟富”的負面效應。

(三)執(zhí)行管理問題

1.地方與中央的對抗

中央政府在1998年《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中就提出“市場——保障”并重的思路，這一有關(guān)房地產(chǎn)市場和住房保障“齊頭并進”的政策在地方政府的執(zhí)行中卻變了樣。經(jīng)濟適用房處于一度“停建”的尷尬境地，廉租房建設(shè)緩慢，歸根結(jié)底是建設(shè)資金來源不確定所致。蔡冰菲在“中央與地方在保障性住房建設(shè)中均投入相同成本”的假定前提下，運用“智豬博弈”模型分析得出，中央政府與地方政府博弈達到納什均衡時的策略集是中央政府投資建設(shè)與地方政府不投資建設(shè)的策略選擇?？紤]現(xiàn)實情況，保障性住房的資金問題一直主要依靠地方政府去募集解決，這使得地方政府的態(tài)度更不利于保障性住房的建設(shè)了。地方政府迫于GDP的壓力和對外部效應外溢效果的擔心，以及“搭便車”的心理，形成了他們在保障性住房建設(shè)上與中央政府對抗的態(tài)度。

2.權(quán)力尋租現(xiàn)象屢禁不止

我國保障性住房從建設(shè)用地獲取、規(guī)劃、建設(shè)、分配以及管理等環(huán)節(jié)中涉及多部門之間的協(xié)調(diào)，在緊缺資源的管理權(quán)限如此分散的情況下，極易產(chǎn)生權(quán)利腐敗現(xiàn)象。經(jīng)濟適用住房政策執(zhí)行過程中，曾出現(xiàn)審批把關(guān)不嚴、監(jiān)督不力，以至開著豪車住經(jīng)濟適用房小區(qū)的現(xiàn)象，這顯然背離了經(jīng)濟適用住房建設(shè)目的和財政支付的原則。在我國房價持續(xù)上漲的客觀環(huán)境下，政府的雙軌定價導致的保障性住房和普通商品房出租市場利差不斷加劇，誘發(fā)了保障性住房體系中的尋租行為，在限價房、經(jīng)濟適用房甚至廉租房中都出現(xiàn)了不同程度利用政策漏洞和監(jiān)管不嚴而違規(guī)出租保障性住房的現(xiàn)象，極大破壞了我國住房保障體系的構(gòu)建。

3.公私合作中監(jiān)管不力

在保障性住房尤其是廉租房開發(fā)建設(shè)中，保障性住房從項目的立項、融資到建設(shè)都由政府一手操辦，其對本身安排者的角色定位不清，越俎代庖去擔當提供者角色，加之本身固有的“官僚主義”導致提供過程中出現(xiàn)“政府失靈”，進而導致低效率。保障性住房準公共物品屬性的外部性決定了這類物品的提供過度依賴企業(yè)會出現(xiàn)“市場失靈”，所以公私合作成了唯一選擇。而在現(xiàn)有的保障性住房供應模式下，很難找到政府與開發(fā)企業(yè)之間的契合點，同時這種模式為政府部門的尋租行為提供了較大空間。

三、發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗啟示

發(fā)達國家和地區(qū)保障性住房的特點、制度設(shè)計以及住房市場的發(fā)展演變，給我們以下啟示。

(一)加大財政投入的同時加強公私合作

從發(fā)達國家保障性住房的資金來源看，各國廉租房資金的供應者主要是政府財政資金，民間資本所占比重并不高。新加坡廉租房建設(shè)資金中政府投資占90%，這部分投資在政府預算中所占的比重在8%左右，民間資本占10%，主要來自于中央公積金。英法等發(fā)達國家財政投入廉租房建設(shè)的資金在政府預算中所占的比重也有大約6%左右。此外，政府財政投入也能很好地起到撬動和引領(lǐng)民間資本進入的角色。

政府與私人合資開發(fā)的融資模式，降低了融資成本與風險，彌補了政府建設(shè)資金不足的局面。美國在保障性住房建設(shè)領(lǐng)域的優(yōu)惠政策多種多樣，“磚頭補貼”與“房東補貼”是直接給私人開發(fā)商的，始于1975年的住房券補貼已成為美國現(xiàn)今住房政策的主流。這些政策成功地吸引了民間資本的參與。廉租房建設(shè)資金中美國政府投資占25%，主要來自于REITS投資信托基金以及私人金融機構(gòu)提供的低息貸款的民間資本占75%。英國由地方政府投資建造的住房除政府投資的40%以外，其余60%的資金來源于私人開發(fā)商、銀行、非盈利的住宅社團和私人捐助。日本直接采取由政府和官方金融機構(gòu)融通資金，發(fā)行期限為5到7年的債券為保障性住房建造商提供長期低息投資的辦法來彌補資金缺口。

(二)推行土地銀行與公房政策

利用土地市場，支持保障性住房建設(shè)。美國的保障性住房建造商非常支持土地銀行，因為相對于開放的土地市場而言這能幫助他們更容易地取得廉價土地，得到更多的時間做出決策、籌集資源，減少土地持有成本，這些優(yōu)勢原本都是私營企業(yè)介入保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵障礙。將土地供給行為與實行土地銀行政策的地方政府聯(lián)系在一起，土地銀行能夠保護土地，并將其用于促進保障性住房建設(shè)或置換新土地，整合小塊土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟以及協(xié)商土地交換，還能幫助政府在預測某塊土地具備升值潛力的前提下取得這塊土地，然后待其升值后將其賣出，得到土地增值收益，直接用于保障性住房建設(shè)。

政府主導的公房政策是對房地產(chǎn)市場進行干預最直接的手段。據(jù)統(tǒng)計，在歐洲的一些福利國家中，公共住房的比率較高，大約在40—60%左右。由于經(jīng)營目的的非營利性，公共住房的出售或出租的價格低于市場價，差價主要來源于政府在土地供應、房租和稅收等方面的政策性補貼，如新加坡實行“居者有其屋”政策時，土地價格是倒過來算的，即先把老百姓能承受的價格算出來，扣除建筑成本、房地產(chǎn)商一定比例的利潤(非暴利)后，剩下的就是土地價格，然后按照這個價格賣給房地產(chǎn)商。

(三)強制配建指標，強化政府監(jiān)管

政府在每塊住宅建設(shè)用地中強制分配保障性住房指標，在住房市場發(fā)展成熟的國家并不鮮見。以美國為例，1970年以來旨在鼓勵面向低收入家庭的可支付住宅與市場化住宅建設(shè)的包容性區(qū)劃得到了迅速發(fā)展，它強制開發(fā)企業(yè)在建設(shè)商品住房的同時預留“可支付住宅”單元，為中低收入家庭提供為期10-30年的出租住房。比如在馬里蘭州蒙哥馬利郡，要求每個規(guī)模超過50個住宅單元的開發(fā)項目都要包括超過15%的中等價格住宅單元，這其中三分之二出售給中等收入的首次購房者，剩余的交給當?shù)氐淖≌瘑T會或非營利組織用于其可支付出租住房計劃。③德國要求房地產(chǎn)商新建住宅區(qū)必須配套建設(shè)20%的福利用房。

住房市場化并不等于將所有人的住房需求都推向市場，在充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的同時，政府要以監(jiān)管者的身份對住房市場進行監(jiān)管，尤其負擔著低收入家庭的住房保障責任。美國、日本、英國和新加坡為解決國民住房問題都頒布了多部法律。新加坡通過實行個人住房保證金強制制度，廉租房占總住房數(shù)的比例和國民居住廉租房的比例兩個指標分別達到85%和93%。

(四)試行分而治之，合理化空間布局

完善的管理體制是保障性住房政策實施的保障，從發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗看，各國都是首先重點解決低收入家庭的住房問題，然后再逐步解決中等收入家庭的住房問題。嚴格收入劃分標準，規(guī)定不同收入標準所能享受到的保障待遇，“分而治之”。對城市中下收入居民進行經(jīng)濟普查，確保保障對象的真實性和合理性;對高收入階層完全交給市場運作，從中獲得高額土地出讓金和稅收。最后建立保障性住房準入和退出標準并予以嚴格執(zhí)行。

公共住房的空間分布是關(guān)系到住房政策實施效果的關(guān)鍵問題，關(guān)系著城市的可持續(xù)發(fā)展。公共住房若建在高地價、高房價的城市中心地區(qū)，有悖于市場邏輯的經(jīng)濟合理性和土地高效使用的原則;若建在城市建成區(qū)的邊緣甚至外圍，則會增加城市交通量，使低收入者的收入惡化。新加坡從20世紀60年代開始采用新鎮(zhèn)方式，通過軌道交通發(fā)展了26個新鎮(zhèn)，這些新鎮(zhèn)不僅為居民提供了完善的生活配套設(shè)施和居住環(huán)境，而且還創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會。歐美國家紛紛試行混居政策，英國規(guī)定新的住宅建設(shè)項目必須有一定的低收入居民住房，這個比例一般占項目建設(shè)總量的15%—50%之間;法國為避免出現(xiàn)新的平民社區(qū)，政府出臺了以“貧富混居”為主要解決方案的“城市更新計劃”。

四、政策建議與模式選擇

(一)加強中央與地方的配合、各政府部門間的協(xié)調(diào)以及公私合作

1.中央與地方的配合

住房保障是關(guān)系民生的重要問題，不能僅靠市場去解決，中央及地方政府必須承擔起相應的責任。一方面，地方政府必須提升公共服務理念，增強行政執(zhí)行意識，摒棄傳統(tǒng)的政府本位、權(quán)利本位理念，樹立以人為本的正確執(zhí)政理念，由恩賜者的角色轉(zhuǎn)到公共服務提供者和需求回應者的角色上來，通過與公眾的對話溝通，了解公民的公共服務需求;另一方面，中央政府也應建立適當?shù)募钆c約束機制，要求地方政府全面承擔住房保障實施責任，就要以相應的“財權(quán)”匹配下放的“事權(quán)”，并且設(shè)置科學有效的績效考核體系，注重經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一，通過立法途徑加強對地方政府的監(jiān)督與懲罰力度，提高違規(guī)成本。

2.各政府部門間的協(xié)調(diào)

解決城市低收入家庭住房困難問題關(guān)系到建設(shè)局、發(fā)改委、國土局、財政局、國稅局、民政局、工商局、銀監(jiān)會、銀行以及地方政府等眾多部門，一個部門協(xié)調(diào)不好，一項政策落實不到位就影響整個工作效果。為協(xié)調(diào)各部門工作需要設(shè)立一個全面負責保障性住房投資、建設(shè)和管理的專門機構(gòu)，在保障性住房建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和年度計劃的報批、建設(shè)項目用地的選址與開發(fā)、項目的建設(shè)、銷售與經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)與各相關(guān)部門加強溝通。

3.公私合作

根據(jù)薩繆爾遜物品分類理論，保障性住房具有準公共物品屬性。對準公共物品的提供，國內(nèi)外大量理論研究及實踐都證明，公私合作是必由之路。因為如果單純靠市場，住房的投資性需求必然擠壓消費性需求，使得住房的社會屬性難以體現(xiàn)，從而引發(fā)大量社會問題。為彌補部分財政資金缺口，引導形成政企合作共建的局面，需要完善市場退出機制，允許民間資本建設(shè)的公租房若干年后自由出售，獲取潛在的增長收益?；蛘呓⒄颖P機制，吸引更多追求短期收益的民間資本進入到保障房的建設(shè)中來。

(二)社會資金進入保障性住房建設(shè)與經(jīng)營的模式思考

融資機制作為住房保障體系的核心環(huán)節(jié)，保障性住房投資回報低，社會資金介入動力不足，要促使其順利進入保障性住房領(lǐng)域，先要保證政府提供的優(yōu)惠政策、設(shè)計的利益激勵、以及風險分擔機制與合作模式符合社會資金的投資意愿。

1.創(chuàng)新型多元融資模式

實施公共補貼可以撬動私人投資，然而過多的供給方補貼不僅容易擠占其他公共支出，而且可能轉(zhuǎn)嫁到納稅人身上，因此通過各種制度安排為多元化融資主體提供激勵，從單一政府供給模式向以政府為主導的多元融資模式轉(zhuǎn)變已成為大勢所趨。創(chuàng)新市場運作方式與融資模式，開發(fā)多種金融產(chǎn)品，增加投資者的投資機會，通過資本市場吸收社會資金，比如根據(jù)保險資金特別是壽險資金負債性與跨期賠付性的特點引導其投資保障性住房建設(shè)和經(jīng)營，充分發(fā)揮資金低期望收益率、大資金運作和長投資回收期的競爭優(yōu)勢。構(gòu)建穩(wěn)定的政策環(huán)境，建立規(guī)范的金融市場，提供一攬子低息貸款、利息補貼和增信擔保等政策支持，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)針對經(jīng)濟適用房開發(fā)建設(shè)的信貸支持，形成政府與私人企業(yè)的合作機制，使各方在求同存異的前提下實現(xiàn)雙贏。

2.強制性指標配建模式

保障性住房供應的強制性指標配建模式是指政府對用于商品房建設(shè)的土地強制分配保障住房建設(shè)指標，保障性住房提供采取在商品房小區(qū)內(nèi)配建為主、集中建設(shè)為輔的模式。今年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出的六大任務之一就是提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要以盤活存量為主。走中國特色、科學發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，所以在這個長期的歷史過程中保障人民群眾的基本居住權(quán)是題中之義。趙萬民即認為建設(shè)居住小區(qū)可以使城市土地價值和資源效益最大化，對城市化的影響至關(guān)重要。按照《物權(quán)法》規(guī)定，土地一旦被推向市場用作房地產(chǎn)開發(fā)，住房產(chǎn)權(quán)的私有屬性便不可更改。但是住房多重屬性的外部成本是由全體公眾共同負擔的，所以現(xiàn)階段保障性住房的提供應該成為每一個拿到住房建設(shè)用地的開發(fā)企業(yè)必須承擔的責任，這與造成污染的化工企業(yè)必須承擔治污責任相似。事實上在房地產(chǎn)開發(fā)過程中，開發(fā)企業(yè)對公建設(shè)施的責任已有明確規(guī)定，從準公共物品屬性這一點上來說公建設(shè)施與保障性住房是相同的。

3.健全住房保障體系，改革公積金制度

通常情況下，政府需要綜合運用包括財政、稅收、土地、金融及收入分配等多方面的配套政策，作用于社會住房的供應、分配、流通、使用等多個環(huán)節(jié)，才能最終實現(xiàn)住房保障目標。這些作用于不同環(huán)節(jié)、不同方向的住房保障政策的總和就是住房保障體系。根據(jù)基本國情，完善各層次的制度設(shè)計，著力構(gòu)建多層次、全覆蓋的住房保障體系，實現(xiàn)“無縫對接”和一定程度的交叉覆蓋是我們現(xiàn)階段的當務之急。逐步向新生代農(nóng)民工、待就業(yè)大學畢業(yè)生及其他住房困難家庭傾斜;對于有一定支付能力的“夾心層”群體，實行反向遞減補貼租金并借鑒香港“夾心階層住屋計劃”;對于對集中成片棚戶區(qū)制定改造計劃，因地制宜進行改造;結(jié)合“城中村”改造，多渠道改善進城務工人員的住房保障模式;建立保障對象實名制檔案，完善聯(lián)動機制;實行經(jīng)濟適用住房預售許可制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系和收益分配;適當增加租賃型經(jīng)濟適用住房供應量，“租售并舉”實行經(jīng)濟適用住房產(chǎn)權(quán)多元化。

住房公積金制度是我國社會保障體系的重要組成部分，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全符合國情的住房保障和供應體系，建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制。擴大其資金來源和使用的范圍，將住房公積金征集面逐步擴大到包括本市農(nóng)民工在內(nèi)的各類城鎮(zhèn)就業(yè)群體，建立住房公積金跨區(qū)域流動機制，提高資金的整體使用效率。合理解決住房公積金繳存產(chǎn)生的“劫貧濟富”現(xiàn)象，應對繳存比例和基數(shù)制定剛性化的限制規(guī)定。

(三)科學管理，量化懲罰

1.試行混居的方式

我國目前尚未形成明顯的居住隔離而且又有長期混合居住的社會基礎(chǔ)，所以混居模式在我國的推行阻力要比歐美一些國家小很多。通過新模式促進不同收入階層的居住融合，比產(chǎn)生分化和隔離問題后再解決的成本要低得多。為避免新問題的產(chǎn)生，要盡量避免強行將收入差距過大的群體混合居住，研究表明，社區(qū)高收入家庭收入水平不超過低收入家庭4倍時，居民之間的沖突和緊張關(guān)系容易得到緩解。④根據(jù)經(jīng)濟地位、生活方式的懸殊及對小區(qū)交通、配套要求的不同進行具體安排，對不適宜配建保障性住房的住宅區(qū)或許可以采取將其指標進行換算后收費，并把這部分費用嚴格用于保障房建設(shè)的方式來保證保障性住房總量不減少。根據(jù)我國社會發(fā)展的實際情況，采用新鎮(zhèn)中心或市中心混居的方式，盡量少的占用土地并滿足城市擴容及更新要求。

2.加大對違規(guī)出租者的懲罰

吳迪等學者的研究揭示出保障性住房戶型不合理、功能與普通商品房無差異并不是誘發(fā)尋租的主要原因，出租利差才是真正的原因?，F(xiàn)有的制約條件執(zhí)行力較低、沒有量化標準，以及對違規(guī)承租者的約束缺乏又加劇了這一違規(guī)現(xiàn)象。為此首先應該增加保障性住房體系的社會規(guī)劃性，關(guān)注中低收入群體的切身利益，采取以縮小貧富差距、構(gòu)建社會和諧為最終目的的建設(shè)思想。此外要增強對保障性住房政策保障的有效性，量化對違規(guī)出租者懲罰的同時增補對違規(guī)承租者的懲戒并加以道德手段輔助，遏制違規(guī)出租中“羊群效應”的發(fā)生。

(四)培育理性消費模式

引導居民的住房消費愿望與現(xiàn)實可能結(jié)合起來，建立以中低價位、中小套型為主的住房消費模式，限制別墅類和高檔住宅消費。利用增量房和存量房兩個市場，采取買房和租房兩種方式，引導居民根據(jù)自身經(jīng)濟能力和消費需求，培育“先租后買，先小后大，以舊換新，逐步升級”的梯度消費、理性消費模式。

［注 釋］

①《世界人權(quán)宣言》第二十五條規(guī)定:“人人有權(quán)享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務”.

②1996年6月在伊斯坦布爾舉行的第二次聯(lián)合國人居大會上把“人人享有適當?shù)淖》俊焙汀俺鞘谢澜缰械娜祟惪删幼^(qū)可持續(xù)發(fā)展”作為“具有全球重要意義的主題”。在此次大會上，我國政府莊嚴表示“人人享有維持生活必需的、并求得發(fā)展的適當?shù)淖》俊笔恰叭说纳鏅?quán)和發(fā)展權(quán)的基本內(nèi)容”.

③Stegman，Michale and Holden，David.Nonfederal Housing Programs:How States and Localities are Responding to Federal Cutbacks in Low-income Housing Programes.Washington.DC.Urban Institut1987

④單文慧.不同收入階層混合居住模式——價值評判與實施策略［J］.城市規(guī)劃，2001，(2).

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