禁煙視域下國民政府的財(cái)政考察（1927—1937）

劉 霆

（金陵科技學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 南京210001）

能否將自身意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，體現(xiàn)著國家政權(quán)的運(yùn)行能力。對近代中國而言，財(cái)政集權(quán)意味著統(tǒng)一和高效，是政權(quán)成敗的關(guān)鍵。本文以煙為視域考察抗戰(zhàn)前國民政府的財(cái)政問題。由于煙毒泛濫成為近代國家衰敗與民族恥辱的象征，因而禁煙問題始終深陷于民族主義的漩渦之中，政權(quán)的合法性與禁煙程度亦常常呈現(xiàn)著正比關(guān)系。然而，歷史的吊詭在于，堅(jiān)決的禁煙舉措常使政府在財(cái)政上捉襟見肘，故任何政權(quán)的禁煙都難掩其明顯的財(cái)政企圖。禁煙與財(cái)政似乎成為一個此消彼長的矛盾體。就國民政府而言，無論是執(zhí)政黨的意識形態(tài)，還是領(lǐng)袖孫中山的“拒毒遺訓(xùn)”，其都必須承擔(dān)肅清煙毒，建設(shè)民族國家的任務(wù)。但平衡禁煙與財(cái)政的關(guān)系卻非易事。一方面，國民政府繼承著民族主義的政治遺產(chǎn)，高舉禁煙旗幟，另一方面又與地方軍閥激烈爭奪著鴉片利益。在財(cái)政得以集權(quán)的同時(shí)亦不得不對地方的鴉片利益予以部分認(rèn)可或保留。抗戰(zhàn)前，國民政府與各地方軍閥間鴉片利益的重新分配，對中央政府的財(cái)政集權(quán)而言，是至關(guān)重要的。

一

近代中國的任何政權(quán)，都難抵鴉片利源的誘惑，國民政府亦非例外。由于成立伊始的燃眉之急是軍費(fèi)問題，故所謂禁煙工作雖在財(cái)政部主持之下，卻完全服從于軍費(fèi)的籌措。正如財(cái)政部次長鄭洪年所言：“目下禁煙計(jì)劃，僅為籌款之計(jì)，如謀禁煙，不但不能禁煙，實(shí)足縱毒，此種秕政實(shí)非人民所喜，更非為國府下應(yīng)有之現(xiàn)象，本部屢思修改，因軍費(fèi)緊急，未遑計(jì)及”。［1］（P193）但國府的征稅效果卻并不理想，據(jù)中華國民拒毒會的估算，全國煙民至少在1000萬人以上，僅每一煙民每年納稅20元以上，政府即可得稅款2億元，可承擔(dān)全國軍費(fèi)的一半。但是，從1927年6月到1928年5月，政府煙稅總額才440多萬元。［2］（P151）可見，國民政府雖然承擔(dān)了較高的輿論成本，但其以鴉片稅收補(bǔ)貼財(cái)政的政策卻并未取得預(yù)期效果。

與此相對的是，地方軍閥的鴉片利潤卻相當(dāng)可觀。南京政府成立初期，對于西南、西北等邊遠(yuǎn)地區(qū)的統(tǒng)治鞭長莫及，這些地區(qū)的軍閥仍然借收鴉片稅款購買軍械，擴(kuò)充軍隊(duì)。如四川省，每年僅“窩捐”即達(dá)四、五千萬元。楊森的20軍及劉湘的21軍，每年各自的煙稅收入均在千萬元以上。［3］（P26－28）廣西省的年煙稅收入亦維持在1500萬左右，超財(cái)政收入的50%。1929年3月，新桂系要員開會，財(cái)政廳長黃薊表示，“民十六七年，全省收入二千六、七百萬元，特稅占大半，故能勉強(qiáng)維持”。［4］（P212）其它如廣東、貴州、陜西、綏遠(yuǎn)、寧夏等省，煙稅的絕對額雖只有數(shù)百萬元，但占地方財(cái)政收入的比例卻較高，在44%～60%之間。［5］（P301）

可見，國民政府成立伊始，中央政府及地方軍閥均依賴鴉片稅收。但中央政府征收鴉片稅受到政策及輿論諸多制約，在全國鴉片收入的份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地方軍閥。四川一省的鴉片稅收竟是中央的幾十倍。這些稅收正是地方藉此對抗中央的財(cái)政基礎(chǔ)。如馮玉祥在中原大戰(zhàn)時(shí)即以“馮總司令臨時(shí)大借款”的名義籌款，并指定甘肅以煙土籌款作為軍費(fèi)，由省府每月收購煙土40萬兩至50萬兩解交國民軍潼關(guān)總部，轉(zhuǎn)售于中原地區(qū)，以充軍費(fèi)。［6］1930年，孫連仲到河南與馮玉祥會晤，其見面禮中就有煙土5萬兩。［7］（P33）因此，對國民黨中央政府而言，要解決政權(quán)的統(tǒng)一問題，自然要切斷地方實(shí)力派的經(jīng)濟(jì)命脈，完成鴉片稅收的中央集權(quán)化。

二

1928年，張學(xué)良宣布易幟，國民政府形式上統(tǒng)一全國，開始著手經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作，并召開全國禁煙會議，討論徹底禁絕鴉片的方法。蔣介石在會上表示，“現(xiàn)在我們北伐成功，中國統(tǒng)一，所有一切建設(shè)的事業(yè)已積極進(jìn)行，這弱國病民的鴉片，我們自然也應(yīng)該用革命的手段，來把它一律革除”。［7］（P28）而所謂的革除，實(shí)際上就是將地方軍閥掌握的鴉片利益轉(zhuǎn)移到中央手中。1929年5月，蔣介石通過戰(zhàn)爭從桂系手中得到武漢。武漢九省通衢，西部鴉片要運(yùn)銷全國，必須經(jīng)此處轉(zhuǎn)運(yùn)。因此財(cái)政部長宋子文親自到漢口視察，認(rèn)為漢口特業(yè)（煙土業(yè)）與銀行、錢莊存在著巨大的債務(wù)關(guān)系，為維持市面商業(yè)金融的穩(wěn)定，決定由財(cái)政部在漢口暫時(shí)設(shè)立“清理兩湖特稅處”，作為清理積存鴉片的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。武漢的占領(lǐng)，意味著蔣介石對桂系軍閥的軍事勝利，而“特稅處”的成立，則表明由桂系控制的鴉片特稅，完全轉(zhuǎn)移到中央政府的手中。據(jù)禁煙委員會調(diào)查股主任駱子介的報(bào)告：“漢口鴉片營業(yè)絕對公開，有濟(jì)康隆、益康和、裕豐詳?shù)葻熗凉径寮抑?。這些煙土公司的經(jīng)理承認(rèn)煙土經(jīng)營在兩湖不受法律約束。這些公司在清理兩湖特稅處照章納稅，變私販為公運(yùn)，由特稅處發(fā)給各土行護(hù)照，派兵護(hù)送”。［8］（P176）如此則煙稅大增，僅1931年上繳財(cái)政部的款項(xiàng)即達(dá)1400萬元，1932年增加至1600萬元。［9］故盡管輿論一再譴責(zé)，但大利所在，國民政府自然不肯輕易放棄。更為重要的是國民政府通過特稅處將鴉片稅逐步集中于中央手中，從而削弱了地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

由于特稅處歸財(cái)政部管理，蔣介石用款并不能隨心所欲。1933年秋，蔣介石將之撤銷，并在軍委會下設(shè)立禁煙督察處，總理全國煙土的統(tǒng)制運(yùn)銷。與此同時(shí)，禁煙委員會亦將腹地十省的禁煙事宜一并移交給軍委會處理。這一方面使得禁煙政策的推行有了強(qiáng)大的軍事保障，另一方面亦使得特稅收入轉(zhuǎn)化為軍費(fèi)沒有了任何的中間環(huán)節(jié)。禁煙督察處作為總理各產(chǎn)煙區(qū)統(tǒng)制運(yùn)銷的機(jī)構(gòu)，主辦各省份所產(chǎn)煙土的運(yùn)銷。凡有煙土者，一律限期登記存入公棧，公運(yùn)時(shí)請粘貼印花，按一定路線押運(yùn)。為了將盡可能多的煙土運(yùn)銷納入稅收軌道，禁煙督察處加大了緝私力度，于各交通要道設(shè)置緝私部隊(duì)。此舉效果明顯，僅1933年漢口所征即達(dá)2600余萬元。而龐大的煙稅收入，自然需要專門的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)管理。禁煙督察處成立不久，便撥出禁煙稅款建立鄂豫皖贛四省農(nóng)民銀行，所有禁煙稅款均須向農(nóng)民銀行繳納。此后禁煙督察處所到之處，農(nóng)民銀行亦隨之設(shè)立。作為專管特稅的金融機(jī)構(gòu)，它對煙商開展抵押、貸款、折現(xiàn)等多種業(yè)務(wù)，甚至直接經(jīng)營鴉片買賣。隨著禁煙區(qū)域的擴(kuò)大，該行一年的特稅收入達(dá)到二三千萬元。1933年7月19日，楊永泰致電郭外峰：“奉諭農(nóng)行及公棧每月終須將營業(yè)狀況及重要工作造成報(bào)告，寄呈總座核閱”。［10］（P244）可見，由于農(nóng)民銀行的重要性，蔣介石事無巨細(xì)，均親自過問?？梢哉f，禁煙督察處及農(nóng)民銀行的設(shè)立，進(jìn)一步強(qiáng)化了蔣介石的中央政府對鴉片利益的控制。

三

雖然國民政府通過機(jī)構(gòu)設(shè)置增強(qiáng)了對鴉片運(yùn)銷的控制。但博弈的過程卻并不順利，地方實(shí)力派并不會輕易放棄原本屬于自己的利益，故對中央的措施暗中多有抵制。對此，國民政府在強(qiáng)調(diào)控制權(quán)的同時(shí)，亦盡量對地方的利益予以照顧。如在兩湖地區(qū)，特稅處的權(quán)威不時(shí)遭到挑戰(zhàn)，甚至縣級政府及黨部亦公開質(zhì)疑其道德合法性。［11］（P126）省主席何鍵更是多次致函行政院院長譚延闿、國民政府禁煙委員會、國民黨中央執(zhí)行委員會等，歷數(shù)兩湖特稅處之弊端，要求將之撤銷。［12］湖北方面，省主席何成睿亦呈請行政院撤銷兩湖特稅處，并揭發(fā)宜昌分處違法侵權(quán)之事不勝枚舉。兩湖方面的激烈反對，究其實(shí)質(zhì)乃因地方的鴉片利益受到侵犯。之后兩省自設(shè)征收機(jī)構(gòu)的行動更證明此點(diǎn)。湖北省政府增設(shè)了特稅附加征收局。用禁煙委員會主席張之江的話說，“湖北省之所以敢于悍然設(shè)局，標(biāo)明寓禁于征者，不過以兩湖特稅為借口地步而”。［13］湖南省則在何鍵任總指揮的第四路軍總指揮部內(nèi)設(shè)立監(jiān)護(hù)處，與中央競相收取湖南特稅。南京方面對兩湖當(dāng)局的舉動一定程度上予以妥協(xié)，特別對于何鍵的利益予以保證。如黔土入湘，每年的特稅收入有數(shù)百萬元，但這筆費(fèi)用并不歸于特稅處，實(shí)際上由監(jiān)護(hù)處控制，用作第四路軍的軍費(fèi)。此后，特稅處還與監(jiān)護(hù)處合組土膏轉(zhuǎn)運(yùn)所合作，壟斷土膏的銷售。禁煙督察處取代特稅處后，在湖南設(shè)立分處，仍然每年在特稅項(xiàng)下分撥360萬元作為第四路軍的軍費(fèi)。［14］（P58）但對湖南自行征稅，督察處卻時(shí)時(shí)刁難，經(jīng)常將湖南境內(nèi)已經(jīng)納過稅的煙土，在從長沙運(yùn)往臨岳途中沒收。何鍵親自給漢口禁煙督察處處長黃天民寫信，事情才得以通融。［15］

西南方面的情形則較為復(fù)雜。這些省份的鴉片產(chǎn)量大，故時(shí)刻警惕中央侵犯此部分利益。如云南省，龍?jiān)圃O(shè)立鴉片統(tǒng)運(yùn)處，實(shí)行壟斷專賣，控制專賣之利。為此，中央屢次派員與龍?jiān)平簧妫髮⒔y(tǒng)運(yùn)處改為公棧，統(tǒng)收的煙土交禁煙督察處處理，但龍?jiān)剖冀K沒有將煙土解交。又如四川方面，在1938年中央軍進(jìn)入四川之前，禁煙事宜基本上是川省自辦，禁煙督察處亦未能在川省設(shè)立。川省財(cái)政收入內(nèi)公開列有禁煙一項(xiàng)，中央對此并不干預(yù)。甚至蔣介石為多征稅款，與劉湘還多有合作，即漢口稅收機(jī)關(guān)每擔(dān)煙土返還稅款40元給四川，四川方面則協(xié)助緝私，以保證川土由長江水路運(yùn)往漢口。［16］（P216）但中央對西南并非無能為力。西南軍閥的鴉片利益，最終要通過省際貿(mào)易才能實(shí)現(xiàn)。其路線主要就是通過長江將鴉片運(yùn)到漢口，再由漢口運(yùn)往全國各地。［17］（P86）對于西南鴉片的外銷，國民政府以重稅增加煙土成本的方式來加以控制。這樣既可以獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益，又可以縮小西南鴉片的外銷市場，削弱西南軍閥的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。故西南鴉片在漢口所繳稅費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其出省時(shí)的額度。如云南每擔(dān)鴉片經(jīng)四川、武漢到上海，所征收的各種稅收高達(dá)1025元；經(jīng)貴州、武漢到上海，稅收高達(dá)1495元；經(jīng)廣西到廣州，所征收的煙稅數(shù)量也在1480元。［18］而川土沿長江水路出省，劉湘的21軍每擔(dān)征收437.2元，而運(yùn)至湖北宜昌，兩湖特稅處宜昌分處則要征收每擔(dān)671元。若直接由川東運(yùn)至漢口，每擔(dān)鴉片在川東納稅仍為437.2元，兩湖特稅處則要征收825元。1935年，蔣介石組建四川省政府，建立委員長重慶行營，要求將禁煙作為川省的首要工作。劉湘采取措施，大量減少罌粟的種植。而如此配合的目的則正如其布告中云：“近年以來，煙土產(chǎn)量過剩，不惟不有影響于煙價(jià)，抑且擴(kuò)大四川全省不景氣之恐慌，故惟有減低煙苗之產(chǎn)量，方足以救濟(jì)四川經(jīng)濟(jì)之危機(jī)”。對于劉湘的算盤，中央方面亦洞若觀火。故從1935年7月開始，對于四川等減種地區(qū)的煙土以每年遞增100%的方式實(shí)行累進(jìn)計(jì)稅。1936年時(shí)，涪陵出川到漢口的每擔(dān)煙土的稅收及運(yùn)費(fèi)共1480元，其中漢口征收的稅收即達(dá)到1080元，占72.2%。這使得川土的成本大增，銷售量大減，致使貨積如山，大量煙商倒閉。但中央方面卻獲利甚巨，由于煙土大量積壓，商家只得放價(jià)售賣，從1936年4月至1937年3月，僅涪陵土棧共進(jìn)滇黔川煙土約合433噸。［19］（P99）可見，中央雖然未能在四川設(shè)立禁煙督察處，但卻得以對通過財(cái)稅政策，迫使四川以極低價(jià)格放出的鴉片征收了高額的運(yùn)銷稅，從而在鴉片利益的分配中居于主導(dǎo)地位。

廣西方面，最是蔣介石的心頭之患。數(shù)次黨爭，桂系均能問鼎中央。故南京對桂系的財(cái)政最為警惕，《復(fù)興月刊》等中央喉舌常譏諷桂系藉鴉片牟利的財(cái)政狀況。［20］（P177）雖然博弈的過程不得而知，但1937年1月，中央與桂系達(dá)成協(xié)議：在梧州成立禁煙督察處，接管廣西禁煙業(yè)務(wù)。除占比重極少的落地內(nèi)銷罰金款歸廣西省庫收入外，其余各項(xiàng)收入全部上繳國庫。［21］（P926）可見中央方面還是取得了優(yōu)勢。

四

國民政府控制鴉片稅款后，以“統(tǒng)征分撥”的辦法作為對煙土產(chǎn)區(qū)及運(yùn)銷區(qū)利益的補(bǔ)償。如云貴川及陜甘等地，都按各地的煙土稅率和附加稅，有不同等級的分配和截留。所有這些，都秘密進(jìn)行，各省之間并不知情。此舉成為蔣介石對各路軍閥施加羈縻及控制的一種手段。［22］（P160）雖然部分邊遠(yuǎn)省份，補(bǔ)助照拿，煙稅照收，如寧夏省，中央以每月10萬元的補(bǔ)助換取其取消“煙畝罰款”，馬鴻逵卻在接受補(bǔ)助后，將“煙畝罰款”改為土地稅的附加稅，照例征收。但此政策的更大意義在政治方面，即由中央政府掌握了征稅的權(quán)力?？刂气f片利益的分配對確定中央和地方之間的力量和權(quán)威關(guān)系來說是一個非常重要的問題，此舉反映了抗戰(zhàn)前國民政府在國家政權(quán)方面的基本特點(diǎn)。

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