美國(guó)修憲制度分析與借鑒

張 玲

（山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原030006）

憲法作為一國(guó)之根本大法，必須同社會(huì)歷史發(fā)展、人民對(duì)于權(quán)利的變化需求相適應(yīng)。憲法應(yīng)有被修改的可能性和可行性，然而，憲法不同于其他部門法，修憲好比在修理一座大廈的地基。因此，在修改憲法的同時(shí)如何維護(hù)憲政秩序、如何實(shí)現(xiàn)憲法基礎(chǔ)價(jià)值的保護(hù)、良好的修憲制度如何運(yùn)作都需要認(rèn)真考慮。

一、憲法修改的一般問題

（一）修憲制度的存在性

比較各國(guó)，擁有現(xiàn)代成文憲法的國(guó)家普遍存在著修憲的問題，其深層的原因是憲法要服務(wù)于政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和變化。

龔祥瑞先生在其書中描述：“從政治學(xué)角度來看，社會(huì)不斷發(fā)展規(guī)定社會(huì)組織的任何法律，也不能不隨之變更。如果認(rèn)為憲法是一成不變的根本法，那么，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展變化，憲法必將變成一紙空文，甚至?xí)虼硕劤蓜×业恼?。政變一?jīng)發(fā)生，憲法的權(quán)威自其明顯?！保?］（P107）然而在憲法發(fā)展的早期，存在著對(duì)于憲法能否修改的異議。西方一些法學(xué)家認(rèn)為，憲法是成立國(guó)家的契約，締約者是全體人民，修改憲法就要取得全體人民的同意，否則憲法不能被變更。另有學(xué)者認(rèn)為，人民是主權(quán)的主體，憲法不能在文本中規(guī)定修憲機(jī)關(guān)以臨駕于人民主權(quán)和制憲機(jī)關(guān)之上。［1］（P106）這種說法顯然不符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展對(duì)于憲法的要求，但是不可否認(rèn)它道出了憲法的神圣性和根本的地位，也表明了法學(xué)先賢們對(duì)于修改憲法的擔(dān)憂，修憲機(jī)關(guān)可能會(huì)利用修憲的方法超越于制憲機(jī)關(guān)（人民主權(quán)）之上，從而造成憲法的動(dòng)蕩，人民主權(quán)的喪失。

但是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)日新月異的今天，憲法是作為國(guó)家的根本大法而出現(xiàn)的法律，因而它有被修改的可能和需求。從另外一個(gè)角度來看，修憲其實(shí)是制憲的一部分，它是制憲的一種活動(dòng)著的表現(xiàn)形式。修憲制度使憲法保持其生命力，有其存在的必要性。

（二）憲法修改的一般程序

修改憲法的基礎(chǔ)和核心在于修憲程序，問題就落腳于憲法的修改在憲法條文中應(yīng)做如何的規(guī)定。比較各國(guó)，有如下的修憲方式：

“由立法機(jī)關(guān)修改，但其程序與立法不同，如美國(guó)憲法修正案須經(jīng)國(guó)會(huì)特別多數(shù)同意；由立法機(jī)關(guān)提出修正案，然后解散議會(huì)，舉行大選，再由新選出的議會(huì)批準(zhǔn)通過，例如英國(guó)，這其中含有公民投票表決修正案的意思；成立特別修憲機(jī)關(guān)，專門從事修憲工作；對(duì)于憲法修正案由全體公民投票表決；在聯(lián)邦制的國(guó)家，憲法修正案要得到全部或絕大多數(shù)州的批準(zhǔn)?！保?］（P108）修憲牽涉到國(guó)家根本的發(fā)展方向和政策態(tài)度，其程序規(guī)定相比于其他部門法更為嚴(yán)格和審慎，從權(quán)力機(jī)關(guān)意志到公民意見都必須核準(zhǔn)，因此修憲程序必須要得到嚴(yán)格的遵守，否則憲法文本中的修憲程序規(guī)定就失去了其意義。

（三）憲法修改的一般原則

筆者認(rèn)為修憲的最重要原則在于憲法的基本原則不能改變，只能對(duì)具體制度進(jìn)行修改，修憲的內(nèi)容不能與現(xiàn)有的憲法價(jià)值取向相沖突。例如美國(guó)在其二百余年的憲政發(fā)展歷史中對(duì)于憲法的修改只增加憲法修正案而對(duì)于其憲法文本本身未做任何修改。而且即便經(jīng)歷資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)和二次世界大戰(zhàn)等重大歷史事件，其憲法中基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利和自由價(jià)值都沒有絲毫改變。反之，如果憲法的基本原則或國(guó)家的根本制度需要改變，憲法需要全部修改，這實(shí)際就演變?yōu)橹贫ㄐ碌膽椃ɑ蛘咝碌膰?guó)家的建立。

二、美國(guó)的憲法修改

美國(guó)1798年憲法伴隨美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至今經(jīng)歷二百余年，文本未作修改，但卻始終在美國(guó)的憲政發(fā)展中起著指引和先導(dǎo)的作用，使得它獲得了崇高的地位和尊嚴(yán)?！巴栠d總統(tǒng)在其《國(guó)會(huì)政府》一書中說道，毫無疑問，我們的憲法之所以恒久，就在于它簡(jiǎn)潔。它是一塊奠基石，而不是一座完整的大廈?！保?］（P7）我們看到美國(guó)憲法文本的簡(jiǎn)潔給予憲法的修改（即憲法修正案的提出）以空間，二百年間憲法修正案的提出始終活躍，使憲法保持著生命力。

其實(shí)，早在美國(guó)聯(lián)邦憲法起草之初，開國(guó)先賢們就清楚地意識(shí)到，無論憲法制定得多么完備，隨著國(guó)家的發(fā)展和時(shí)代的變遷，憲法必然需要不斷加以修正補(bǔ)充，但他們同時(shí)認(rèn)為，憲法的修正不宜過于頻繁。因此，美國(guó)歷史上的成千上萬的憲法修正案中通過參眾兩院三分之二通過的而正式提出的一共只有21條，其中只有17條被四分之三的州在規(guī)定的期限內(nèi)批準(zhǔn)最終成為憲法的一部分。所以可見，美國(guó)的修憲程序十分復(fù)雜，修憲成功的可能性微乎其微。

（一）美國(guó)憲法修改的程序

美國(guó)修憲的具體規(guī)定見于美國(guó)憲法第五條，可由三分之二的兩院議員提出憲法修正案或由三分之二州議會(huì)請(qǐng)求召開制憲會(huì)議提出修正案。不論哪種方式提出的修正案，經(jīng)各州四分之三州議會(huì)或四分之三制憲會(huì)議的批準(zhǔn)，就會(huì)成為現(xiàn)行憲法的而產(chǎn)生憲法的效力：采用哪種批準(zhǔn)方式，得由國(guó)會(huì)提出建議。但（在一千八百零八年以前制定的修正案，不得以任何形式影響本憲法第一條第九款第一項(xiàng)和第四項(xiàng)）任何一州，不經(jīng)其同意，不得剝奪它在參議院的平等投票權(quán)。［2］（P520）

由制憲的程序規(guī)定可以看出美國(guó)修憲的方式有兩種，修正案的批準(zhǔn)方式也有兩種，而具體采用這兩種批準(zhǔn)方式的哪一種，都要由國(guó)會(huì)提出建議。從現(xiàn)實(shí)情況來看只有第一種修憲方式得到運(yùn)用。但是國(guó)會(huì)通過和各州批準(zhǔn)之間，究竟可以有多長(zhǎng)時(shí)間，美國(guó)憲法并無明文規(guī)定。在美國(guó)憲政史上，國(guó)會(huì)沒有為1789至1912年間通過的最初17條憲法修正案規(guī)定任何批準(zhǔn)期限，但這些修正案得到四分之三州批準(zhǔn)的最長(zhǎng)期限是七年。據(jù)此，1917年國(guó)會(huì)在提出第18條修正案時(shí)規(guī)定：本條除非在國(guó)會(huì)將其提交各州之日起七年之內(nèi)，由各州議會(huì)按照憲法規(guī)定批準(zhǔn)為憲法修正案，不得發(fā)生效力。從此之后，七年的批準(zhǔn)期限得到承認(rèn)。如果在規(guī)定的期限內(nèi)未能得到四分之三州的批準(zhǔn)，該修正案便自動(dòng)消失。但在1979年，為了能夠通過男女平權(quán)修正案，國(guó)會(huì)將憲法修正案的批準(zhǔn)期限延長(zhǎng)為十年。

首先，從美國(guó)的修憲制度中我們可以看出修憲是一個(gè)平衡集團(tuán)利益的過程，但其社會(huì)的核心價(jià)值和基本取向從未被改變。另外，由嚴(yán)格的絕大多數(shù)國(guó)會(huì)議員或州議會(huì)提出修正案，本身就是一個(gè)嚴(yán)格考量的過程，修正案是否具有成為憲法的一部分價(jià)值和意義從而影響美國(guó)人的生活，必須首先通過民意的檢測(cè)，才能被當(dāng)做真正意義上的憲法修正案提出。與此同時(shí)，足夠長(zhǎng)時(shí)間的批準(zhǔn)憲法修正案的過程給予立法者，修憲者，各個(gè)社會(huì)利益群體，以及最為廣大的美國(guó)人民思考的時(shí)間。讓修正案的作用以及對(duì)美國(guó)社會(huì)可能產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響得到最充分的評(píng)估。各州的制憲會(huì)議或州議會(huì)可以根據(jù)自己所代表的民意和地方利益對(duì)于是否批準(zhǔn)憲法修正案做出慎重的選擇。

民意的考量加上慎重的選擇，使得美國(guó)修憲的過程極其艱難。但是美國(guó)的廣大社會(huì)正在看著這一過程，即便經(jīng)過七年、十年修正案不能通過而作廢，憲法也再一次以自己的權(quán)威與選擇在美國(guó)的憲政史上書寫下濃重的一筆。修憲的最終目的仍是向憲政制度邁進(jìn)，保護(hù)最廣大人民的根本利益。

（二）美國(guó)憲政史上的憲法修正案

有作者將美國(guó)的憲政制度比作一臺(tái)收銀機(jī)，［3］（P36）其中蘊(yùn)含著分權(quán)制衡的深意。而憲法無疑是這臺(tái)收銀機(jī)運(yùn)作的核心程序，一套以憲法為中心內(nèi)容的憲政運(yùn)作方式由此誕生。那么，美國(guó)的修憲制度就是維護(hù)程序，它產(chǎn)生作用使得憲法在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題和新情況被及時(shí)地提出和修正，但維護(hù)程序并不是時(shí)時(shí)啟動(dòng)。在美國(guó)的二百多年憲政史上，截至目前為止，美國(guó)憲法共通過了27個(gè)有效的修正案。其中，最初的10個(gè)修正案是一次性被通過的，因?yàn)槠渲饕?guī)定了人民的權(quán)利和對(duì)政府的限制，因此被統(tǒng)稱為“權(quán)利法案”。這是憲法修正案賦予民權(quán)對(duì)公權(quán)力的限制與制約。

此后的17個(gè)修正案則是逐次獲得通過的，除了十項(xiàng)權(quán)利法案的批量通過，其余十七條憲法修正案的通過經(jīng)歷了長(zhǎng)短不一的時(shí)間，足以見得美國(guó)社會(huì)對(duì)于不同的憲法問題的思考和關(guān)注程度，這是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的選擇過程。

三、我國(guó)的修憲及制度借鑒

（一）我國(guó)的修憲情況

自1954年《中華人民共和國(guó)憲法》誕生以來，我國(guó)憲法經(jīng)歷了多次修改，包括1975年、1978年、1982年三次全面修改，1979年、1980年對(duì)1978年憲法的部分修改，1988年、1993年、1999年、2004年對(duì)1982年憲法的部分修改。75憲法和78憲法沒有規(guī)定修憲權(quán)，文革后的82憲法是我國(guó)現(xiàn)代意義上真正的憲法，恢復(fù)了54憲法對(duì)于修憲內(nèi)容的規(guī)定，并增加了修憲提案的程序，概括規(guī)定了修憲權(quán)的歸屬、提案權(quán)及提案程序、表決權(quán)及議決程序，比以前三部憲法更為明確。

我國(guó)以憲法修正案的形式對(duì)82憲法進(jìn)行的修改，對(duì)于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)都發(fā)揮了重要的促進(jìn)和保障作用，體現(xiàn)了修憲的重要性和必要性，它促進(jìn)了社會(huì)各界對(duì)于政治生活的參與，將越來越多的目光投向?qū)τ谌嗣駲?quán)利和自身發(fā)展的保障。

（二）我國(guó)修憲制度借鑒

運(yùn)用比較憲法學(xué)原理，我國(guó)與美國(guó)的修憲制度同屬憲法修正案的形式修憲，對(duì)于憲法文本本身不做修改。那么從憲法的一般修憲程序，我國(guó)的憲法修改程序應(yīng)作出以下完善：

首先，明確修憲權(quán)和修憲程序的價(jià)值，樹立程序正義觀念。相較于美國(guó)修憲程序的完整性復(fù)雜性，應(yīng)進(jìn)一步完善修憲程序，不能與急于求成，憲法是國(guó)家的根本大法，修憲會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)家的方方面面造成重大的影響，只有保障修憲的程序正義，才能防止修憲權(quán)被操縱和濫用。

其次，完善公告、審議、公布階段程序及與之對(duì)應(yīng)的修憲權(quán)內(nèi)容，提高民眾的參與度。對(duì)于美國(guó)憲法修正案的提出和批準(zhǔn)，通過生效，我國(guó)的修憲情況時(shí)間較短，公眾準(zhǔn)備不足。我國(guó)憲法應(yīng)明確規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)在根據(jù)修憲建議形成憲法修改草案后及時(shí)公告交公眾討論。公告期間應(yīng)根據(jù)修憲方式和修正案條款數(shù)目確定，至少在全國(guó)人大開會(huì)前三個(gè)月公告以確保公眾有足夠的討論時(shí)間。美國(guó)除了權(quán)利法案和關(guān)于成人年齡規(guī)定的憲法修正案，其余修正案從提出到通過生效少則七年，十年，多則上百年，在時(shí)間的慢慢磨合中，不僅完整了修憲的程序，同時(shí)給予修正案已充分的沉淀時(shí)間，如此反復(fù)的過程，使得美國(guó)在廣大的民眾之間形成了憲法文化，為憲法的發(fā)展奠定了重要的文化基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)該將修憲時(shí)間延長(zhǎng)，完善程序，提高宣傳力度。

最后，筆者認(rèn)為，目前我國(guó)的憲法修改在公民權(quán)方面缺乏實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在當(dāng)今社會(huì)，公民個(gè)體權(quán)利的需求日益凸顯，而憲法依據(jù)卻較為缺乏，使得公民權(quán)利在對(duì)抗公權(quán)力的時(shí)候顯得力量不足。目前，應(yīng)在不改變憲法基本原則和價(jià)值取向的情況下，出臺(tái)嚴(yán)格明確的公民權(quán)利法案，使憲法的修改跨入一個(gè)新的階段。

［1］龔祥瑞.比較憲法與行政法［M］.北京：法律出版社，2002.

［2］任東來.美國(guó)憲政歷程：影響美國(guó)的25個(gè)司法大案［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2005.

［3］林達(dá).總統(tǒng)是靠不住的——近距離看美國(guó)之二［M］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006.