NGOs制度性參與國際法律體系的價值分析

李洪峰

（鄭州大學(xué) 護(hù)理學(xué)院，河南 鄭州450052）

自第二次世界大戰(zhàn)之后，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束后至今，非政府組織數(shù)量急劇增長，并對國際法的發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。但在此過程中，有關(guān)非政府組織參與國際事務(wù)的相關(guān)法律制度和規(guī)范卻沒有充分發(fā)展起來。2004年6月，聯(lián)合國知名人士小組提交的《我們?nèi)嗣瘢好耖g社會、聯(lián)合國和全球施政》（簡稱《卡多佐報告》）的報告獲聯(lián)大通過，該報告提出了改革和加強聯(lián)合國與市民社會包括非政府組織關(guān)系的一系列建議。2005年1月，前WTO總干事咨詢委員會頒發(fā)了名為《WTO的未來：新千年的制度性挑戰(zhàn)》（簡稱《薩瑟蘭報告》）的報告，討論了非政府組織在WTO進(jìn)程中的作用和制度安排。這兩個報告表明，由于當(dāng)前的相關(guān)制度安排不能滿足非政府組織參與國際法律實踐的需要，世界上最大的政治性國際組織聯(lián)合國（UN）和最大的經(jīng)濟(jì)組織世界貿(mào)易組織（WTO）開始對與非政府組織為代表的市民社會的關(guān)系和參與制度進(jìn)行重新審視。［1］（P1）因此，從法律規(guī)范的角度對非政府組織在國際法律體系中參與的制度安排進(jìn)行考察，并對相關(guān)參與制度的實踐效果進(jìn)行評價，有利于厘清非政府組織參與國際法律體系的范圍和程度，提高非政府組織參與國際法律體系的效率。

一、非政府組織制度性參與國際法律體系的內(nèi)涵

從規(guī)范主義的視角來看，非政府組織參與國際法律體系可以被稱作是“制度性參與”，它不僅強調(diào)參與的功能性，還強調(diào)參與的規(guī)范性，參與要受到相應(yīng)制度規(guī)范的約束，符合制度、規(guī)范的有關(guān)程序和步驟，是一種正式化的參與，它體現(xiàn)了非政府組織參與國際法律體系的深度。①當(dāng)然，制度性參與同非制度性參與有所區(qū)別，制度性參與主要強調(diào)參與的法律化和規(guī)范化，是正式的參與形式；而非制度性參與一般是指事實上的參與，其僅強調(diào)參與的功能性，參與不會受到相應(yīng)制度規(guī)范的約束，是一種非正式化的參與，但是，經(jīng)常的非制度性參與可能發(fā)展成為制度性參與。一般來說，非政府組織參與國際法律體系的相關(guān)制度安排主要體現(xiàn)在非政府組織法律地位的規(guī)定和資格認(rèn)證規(guī)則兩個方面。

就非政府組織法律地位相關(guān)規(guī)定而言，它主要明確了非政府組織參與國際立法、國際法監(jiān)督執(zhí)行和國際司法進(jìn)程的法律基礎(chǔ)和參與的主要形式。［1］（P137）例如，《聯(lián)合國憲章》第71條規(guī)定了聯(lián)合國與非政府組織關(guān)系的正式的法律框架，明確了非政府組織與聯(lián)合國經(jīng)社理事會的咨商關(guān)系，并且為非政府組織參與聯(lián)合國的行動提供了國際法上的依據(jù)。再如，幾乎所有的國際多邊環(huán)境條約都規(guī)定了非政府組織可以觀察員的身份參與締約國大會等會議，通過提交報告和信息、發(fā)表演講、參與締約國談判以及在國家層面幫助提高公眾的環(huán)境意識等，促進(jìn)和監(jiān)督國際環(huán)境條約的執(zhí)行，因此，這些制度安排為非政府組織參與國際環(huán)境條約遵約機制的實踐提供了法律基礎(chǔ)和參與形式的保證。

就非政府組織參與國際法律體系資格認(rèn)證的相關(guān)規(guī)則而言，通常包括非政府組織參與需要滿足相關(guān)要求的實體規(guī)則以及對非政府組織進(jìn)行資格認(rèn)定和后期監(jiān)督的程序規(guī)則兩類。［1］（P155）例如，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議賦予了非政府組織觀察員的法律地位，同時也對非政府組織參與規(guī)定了詳細(xì)的實質(zhì)性認(rèn)證要求和規(guī)則，以保證非政府組織能真正有助于其政策制定的過程，這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則主要包括：其目標(biāo)必須符合《聯(lián)合國憲章》的精神、宗旨和原則，必須具有國際性，必須要有被認(rèn)可的身份并能在其活動領(lǐng)域中代表一定數(shù)量的個人，必須設(shè)立總部并有執(zhí)行官員，必須有大會、條約或其他政策制定機構(gòu)，其成員必須對其政策或行動有投票權(quán)，必須通過其授權(quán)代表為其成員謀求一定的話語權(quán)等。［2］

綜上，非政府組織制度性參與國際法律體系就是非政府組織參與國際立法、國際法監(jiān)督執(zhí)行和國際司法進(jìn)程的規(guī)范化、法律化參與狀態(tài)。既然非政府組織的制度性參與是一種法律上的參與，那么這些制度規(guī)范就賦予了非政府組織參與國際法律體系的一些權(quán)利，而這些權(quán)利只是基于國際協(xié)商民主下的話語權(quán)或意見表達(dá)權(quán)。［3］由于國際組織、國際會議、國際條約以及國際準(zhǔn)司法機構(gòu)關(guān)于非政府組織參與的制度安排不盡相同，因此，非政府組織參與國際立法、國際法監(jiān)督執(zhí)行和國際司法進(jìn)程中的相關(guān)制度規(guī)定也存在著很大差異。

二、非政府組織制度性參與國際法律體系的價值體現(xiàn)

（一）保證非政府組織參與效率的實現(xiàn)

很多非政府組織把正式的制度性參與安排看作是對其自身獨立性的一種威脅，非政府組織參與靈活性的喪失可能會影響其參與的效率。［4］（P15）一個有力的證明就是，國際聯(lián)盟沒有制定關(guān)于非政府組織參與的制度安排，主要是因為害怕有官方的監(jiān)督或是管理而削弱非政府組織的參與活動。［5］（P376）但從制度主義視角來看，正式的制度性參與能夠保證非政府組織參與國際法實踐的確定性、有序性和持續(xù)性，從而保證其參與效率的實現(xiàn)。首先，正式的制度性參與有助于保證非政府組織參與國際法實踐的確定性，從而提高非政府組織參與的可預(yù)知性，減少相關(guān)國際組織機構(gòu)官員的自由量裁權(quán)，降低非政府組織參與國際法實踐的任意性，減輕國際組織機構(gòu)工作人員的工作壓力和負(fù)擔(dān)，提高非政府組織參與國際法實踐的效率。其次，正式的制度性參與有助于保證非政府組織參與國際法實踐的有序性，維護(hù)正常的社會秩序，保證公平和正義，提高其參與的效率。最后，正式的制度性參與有助于保證非政府組織參與國際法實踐的持續(xù)性，增強非政府組織參與的積極性，保證參與的活力和穩(wěn)定，從而實現(xiàn)參與的多元性，提高參與的效率。

（二）增強國際法民主正當(dāng)性的需要

法律正當(dāng)性（Legitimacy）問題是西方現(xiàn)代法學(xué)一個核心問題。①很多國內(nèi)學(xué)者將“l(fā)egitimacy”一詞譯為“合法性”，筆者認(rèn)為，將該詞譯為“正當(dāng)性”更為妥當(dāng)，而“l(fā)egality”則為“合法性”的意思。國際法的正當(dāng)性是指國際法規(guī)則或者體制是否符合一定的價值標(biāo)準(zhǔn)或者價值標(biāo)準(zhǔn)體系的國際法之所以具有權(quán)威，是因為它本身具有正當(dāng)性，國際法符合善的要求。［6］（P99）例如，如果安理會或者WTO有好的理由來支持它們聲稱的權(quán)威，那么，在規(guī)范意義上，它們就具有正當(dāng)性，反之，它們就不具有正當(dāng)性。［7］（P601）就非政府組織與國際法的關(guān)系而言，國際法的正當(dāng)性主要表現(xiàn)在程序過程意義上的“決策輸入的正當(dāng)性”和實質(zhì)實體意義上的“決策輸出的合法性”。［6］（P99）近年來，由于國際法沒有為非政府組織等市民社會的參與提供有效的機會、途徑和制度安排等，許多國內(nèi)外國際法學(xué)者認(rèn)為國際法正面臨著“正當(dāng)性問題”，甚至將其稱作國際法的“正當(dāng)性危機”（Legitimacy Crisis）或“民主赤字”（Democracy Deficit），［8］（P113）WTO尤其面臨這樣的指責(zé)。［9］（P16）事實上，從非政府組織參與當(dāng)前國際法律體系的程序和過程來審視國際法的正當(dāng)性，盡管當(dāng)前聯(lián)合國經(jīng)社理事會與非政府組織已經(jīng)建立起了正式的磋商關(guān)系，許多其他國際組織和條約雖然也都規(guī)定了非政府組織參與的法律基礎(chǔ)，非政府組織以不同形式參與了許多國際條約的監(jiān)督執(zhí)行和國際訴訟過程，但是，相關(guān)信息準(zhǔn)入、制度生成、規(guī)則實施以及權(quán)利救濟(jì)和爭端解決過程的各個環(huán)節(jié)相關(guān)的程序規(guī)則和實體規(guī)則等方面仍然缺乏充分的開放性，表現(xiàn)出明顯的正當(dāng)性赤字。因此，發(fā)展和完善非政府組織參與國際法律體系的制度安排，是增強國際法正當(dāng)性的必然要求。

（三）促進(jìn)非政府組織國際法律地位的發(fā)展

非政府組織在國際法中的法律地位是其參與國際法律體系相關(guān)制度安排的重要內(nèi)容和主要體現(xiàn)，是其參與國際法立法、監(jiān)督執(zhí)行和司法訴訟進(jìn)程的法律基礎(chǔ)。目前，國內(nèi)外的國際法學(xué)者關(guān)于非政府組織的國際法律地位大致可分為三大類觀點：第一是否定論，明確的否認(rèn)非政府組織國際法的主體地位；［10］（P309）第二是開放論，認(rèn)為“不應(yīng)對國際法的主體做過多的限定，如果一個實體在國際法體系下享有權(quán)利和義務(wù)，那么它就被認(rèn)為是國際法的主體”。［11］（P56）著名國際法學(xué)者羅莎琳·希金斯（Rosalyn Higgins）就持有這類觀點；［12］（P50）第三是謹(jǐn)慎承認(rèn)論，認(rèn)為在傳統(tǒng)的國際法框架內(nèi)謹(jǐn)慎地承認(rèn)非政府組織的法律地位，［13］（P165）但并不試圖將其放置在一個已經(jīng)固定化的法律框架內(nèi)，國家仍將是國際法最主要的主體。綜上，這三種不同的方法和態(tài)度顯然說明了現(xiàn)代國際法所面臨的困境：一方面，對非政府組織參與國際法律秩序的實踐加以法律規(guī)制是有益的；另一方面，在傳統(tǒng)的以國家為主導(dǎo)的國際法體系中對非政府組織的參與進(jìn)行規(guī)范化和制度化存在一定的風(fēng)險性。鑒于當(dāng)前非政府組織參與國際法律體系的現(xiàn)實，將功能主義的方法論與規(guī)范性原則結(jié)合起來是有益的?！爸贫刃詤⑴c”便是非政府組織在當(dāng)前國際法律體系中參與狀態(tài)的一種現(xiàn)實反映，非政府組織在國際法律體系中法律地位的發(fā)展離不開相關(guān)參與制度安排的實踐和發(fā)展。

（四）提高非政府組織參與的正當(dāng)性

非政府組織參與國際法律進(jìn)程的正當(dāng)性可以從兩個方面理解：一方面，非政府組織的參與有助于國際法立法、監(jiān)督執(zhí)行和司法訴訟進(jìn)程的民主化，另一方面，非政府組織的參與是得到相關(guān)法律制度保證的。目前，對非政府組織參與國際法律進(jìn)程的正當(dāng)性的質(zhì)疑主要體現(xiàn)在以下三個方面。第一是非政府組織的民主代表性問題，因為一些學(xué)者認(rèn)為非政府組織在國際法律進(jìn)程中的作用缺乏民主授權(quán)這一事實，同時他們并不能代表全世界民眾，或“全球市民社會”。第二是非政府組織的可問責(zé)性問題，因為很多非政府組織在建立時就不符合透明性和可問責(zé)性的要求，并且沒有一個可供非政府組織必須向其報告工作的單一的主管機構(gòu)。第三是非政府組織使用非法手段問題，因為非政府組織常常組織一些規(guī)模壯大的行動或是抗議活動以達(dá)到其利益目標(biāo)，而這些活動往往嚴(yán)重干擾和威脅到國際組織自身的功能，因此被認(rèn)為是缺乏正當(dāng)性的表現(xiàn)。

如果以上所有問題都是事實，那么應(yīng)該如何提高非政府組織參與國際法律進(jìn)程的正當(dāng)性是必須要面對和解決的問題。一方面，就非政府組織而言，正當(dāng)性應(yīng)是通過正常的民主選舉進(jìn)程以及正式的確保某一機構(gòu)對其選民具有代表性和可問責(zé)性的批準(zhǔn)程序來體現(xiàn)。另一方面，就國際法律體系來說，由于非政府組織參與國際法律進(jìn)程已是大勢所趨，因此，通過規(guī)定非政府組織參與的資格認(rèn)證和自我管理等相關(guān)制度安排來保證非政府組織的正當(dāng)性是必要的，這已經(jīng)在很多聯(lián)合國下屬的國際組織機構(gòu)和國際會議中存在和使用。此外，亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）則使用了另一種稱為“正當(dāng)性確認(rèn)”的制度安排，主要是根據(jù)非政府組織對談判有益的知識的掌握程度來選擇非政府組織。［14］（P43）

三、結(jié)論

面對21世紀(jì)國際法律體系結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整與發(fā)展，當(dāng)前的主要問題不在于非政府組織是否應(yīng)該參與國際法實踐，而是非政府組織應(yīng)該在多大程度上以及如何更好的參與國際法實踐。非政府組織制度性參與國際法律體系，不僅是國際法理論發(fā)展的重要問題，而且是非政府組織參與國際法實踐的現(xiàn)實需要。實踐表明，這些保證非政府組織參與國際法律體系的相關(guān)制度安排，正是伴隨著非政府組織參與國際法律體系的不斷深入而逐漸發(fā)展起來的，同時這些制度安排也必將促進(jìn)國際法的豐富和國際法實踐的發(fā)展。因此，為了促進(jìn)非政府組織制度性參與國際法律體系，國際組織、國際會議、國際條約機構(gòu)和國際司法與準(zhǔn)司法機構(gòu)等應(yīng)該對非政府組織的參與表現(xiàn)更大的包容性，不斷完善相關(guān)制度安排，為非政府組織的參與提供更大的空間，促進(jìn)和保證非政府組織的參與能力和效率。

［1］Anton Vedder（ed.），NGOs Involvement in International Governance and Policy：Sources of Legitimacy，Leiden：Martinus Nijhoff Publishers，2007.

［2］See Board Decision 43（VII），Arrangements for the Participation of Non－governmental Organizations in the Activities of the United Nations Conference on Trade and Development，UNCTAD，September 20，1968.

［3］孟昊.非政府組織參與全球金融治理的法律分析［D］.武漢：武漢大學(xué)，2010.

［4］Pierre－Marie Dupuy，Luisa Vierucci，NGOs in international law：efficiency in flexibility？，Edward Elgar Publishing，2008.

［5］A.K.Lindblom，The Legal Status of Non－Governmental Organizations in International Law，Uppsala Universitet，2001.

［6］王彥志.非政府組織與國際法的合法性［J］.東方法學(xué)，2011，（6）.

［7］Daniel Bodansky，The Legitimacy of Internationa Governance：A Coming Challenge for International Environmental Law，American Journal of International Law，Vol.93，1999.

［8］Joseph S.Nye Jr.，The“Democracy Deficit”in the Global Economy：Enhancing the Legitimacy and Accountability of Global Institutions，Washington，D.C.：Trilateral Commission，2003.

［9］Robert Howse and Kalypso Nicolaidis，Enhancing WTO Legitimacy：Constitutionalization or Global Subsidiarity？，Governance，Vol.73，2003.

［10］Jean Combacau and Serge Sur，Droit International Public，paris：Montchrestien，7th edtion，2006.

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［12］Rosalyn Higgins，Problems and Process：International law and How We Use It，Oxford：Clarendon Press，2000.

［13］R.Falk，The word order between inter－state law and the law of humanity，in Daniele Archibugi and David Held（ed.），Cosmopolitan Democracy；An Agenda for a New World Order，Cambridge：Polity Press，1995.

［14］徐昕.非政府組織制度性參與WTO事物研究［M］.上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2011.