民國時期輿論界對農(nóng)地制度的思考及其啟示——以《東方雜志》為例

蔡 勝

（安徽醫(yī)科大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 合肥230032）

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯指出了農(nóng)地問題的重要性：“有關(guān)土地所有權(quán)和使用權(quán)的法律和慣例，在經(jīng)濟(jì)上具有最重要的意義，在農(nóng)業(yè)是主要活動形式的比較貧窮的地區(qū)里，尤其這樣?！保?］（P143）中國自秦廢井田，開阡陌以來，“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的現(xiàn)象就遭到廣泛抨擊。到了民國時期，輿論界更是對此掀起討論高潮。農(nóng)地問題也是學(xué)界的關(guān)注熱點(diǎn)，但現(xiàn)有成果集中于國共兩黨的土地思想及其實(shí)踐活動，關(guān)于輿論界的思考卻鮮有敘及。鑒于此，本文以《東方雜志》為切入點(diǎn)，來透視民國時期輿論界對農(nóng)地制度變遷的關(guān)注和思考，以期對現(xiàn)實(shí)有所裨益。

一、《東方雜志》對農(nóng)地制度的深切關(guān)注

《東方雜志》是中國近代期刊史上首屈一指的大型綜合性雜志，它以高度的嚴(yán)肅性、學(xué)術(shù)性和豐富的內(nèi)容，受到社會的推重，被稱為“雜志界的重鎮(zhèn)”和“雜志的雜志”。［2］（P7）作為公共領(lǐng)域的輿論空間，《東方雜志》密切關(guān)注農(nóng)地制度問題。

民國成立前后，由于社會動蕩不安，《東方雜志》側(cè)重于報道各地的民變，農(nóng)地問題尚未涉及。第一次世界大戰(zhàn)以后，農(nóng)地改革在歐洲各國興起，此種思潮傳入中國，《東方雜志》對此進(jìn)行關(guān)注?！稏|方雜志》編輯高君實(shí)論述了俄國的土地改革；《新覺路》雜志主編鄧初民提倡蘇俄的土地國有制度；時為《時事新報》和《晨報》駐德記者的俞頌華對東南歐諸國的改革進(jìn)行了闡述。此時期各論者還僅僅停留在介紹歐洲各國土地改革的層面。

1928年，國民政府成立，社會各界寄希望于政府的土地改革，紛紛撰文進(jìn)行熱烈討論。北京大學(xué)的高一涵教授論述了愛爾蘭、英國和丹麥的土地改革，總結(jié)出各種值得注意的問題；暨南大學(xué)的雷賓南教授和巴黎大學(xué)的彭師勤研究員分析了歐洲各國土地改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；諸青來發(fā)表了《土地分配問題》一文；蕭錚對國民政府1930年頒布的《土地法》進(jìn)行了分析評論。此時《東方雜志》各論者試圖通過總結(jié)歐洲各國土地立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，修訂完善指導(dǎo)農(nóng)地制度變遷的《土地法》。

1930年《土地法》頒布后，并沒有得到實(shí)施。1933年福建出現(xiàn)了“計(jì)口授田”土地制度，1935年山西出現(xiàn)了“土地村有”制度，《東方雜志》再次掀起關(guān)注農(nóng)地制度變遷的熱潮。分析閩西土地政策的有《東方雜志》編輯“有心”的評論文章和福建省民政廳鄔丹云的介紹文章；對于“土地村有”制度的評析，有《東方雜志》編輯史國綱的論述和刊登于《東方雜志》32卷21號的一組文章，各論者通過對土地村有的評論，闡述了各自的主張。此后，李景漢和王相秦等人對此亦撰文探討。此時各論者的討論開始積極回應(yīng)農(nóng)地制度變遷的實(shí)踐活動，著眼于制度的實(shí)施層面。

從《東方雜志》關(guān)注農(nóng)地制度的過程來看，具有鮮明的特點(diǎn)。首先，具有明顯的階段性。關(guān)注點(diǎn)集中在三個階段，各階段關(guān)注重點(diǎn)又有所不同，探討重心從介紹歐洲各國土地改革轉(zhuǎn)變到探討中國農(nóng)地制度變遷，內(nèi)容具有逐步深入的趨向。其次，作者來源廣泛，既有報社編輯和駐外記者，又有大學(xué)教授和政府官員等，說明社會各界對農(nóng)地制度的關(guān)注熱情都非常高。再者，鮮明的國際視野。一戰(zhàn)以前，《東方雜志》尚未刊載有關(guān)農(nóng)地制度方面的文章。一戰(zhàn)以后，《東方雜志》通過報道歐洲農(nóng)地改革，逐漸意識到中國農(nóng)地改革的必要性。俞頌華就明確指出寫作目的在于“間接提起國人對于本國地制改良的注意?！保?］（P73）此外，編者和投稿者發(fā)表了大量歐洲農(nóng)地改革的文章，更加具有借鑒意義上的自覺性。彭師勤認(rèn)為，在中國，“要革命成功，不能不靠農(nóng)人加入，不能不把農(nóng)地問題予以解決?！保?］（P30）故寫作《歐洲農(nóng)地改革的昨日和今日》一文，得以借鑒。蕭錚甚至發(fā)表了譚麥熙克對中國《土地法》的意見。

農(nóng)地問題的重要性和農(nóng)地改革的必要性得到《東方雜志》各論者較廣泛的認(rèn)可。正如時人所說，“吾國目下土地問題之日趨嚴(yán)重，已盡人皆知。”［5］（P123）李景漢指出，“土地為農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，為生產(chǎn)的根本工具。農(nóng)民不得使用土地，或使用而不得其道，則農(nóng)產(chǎn)必致衰微，農(nóng)村亦隨之凋敝。土地不得適當(dāng)之解決，則農(nóng)村一切問題無從說起，在中國尤為嚴(yán)重而急切，因?yàn)橹袊性谵r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時代，若土地問題不得解決，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)即發(fā)生危機(jī)，整個社會經(jīng)濟(jì)亦將陷于崩潰?！保?］（P145）

二、《東方雜志》關(guān)于農(nóng)地制度變遷的不同路徑方案

《東方雜志》各論者在農(nóng)地制度變遷的思考中，從土地所有權(quán)、如何征收土地和農(nóng)地經(jīng)營方式等方面提出了各自不同的路徑改革方案。

（一）土地所有權(quán)歸屬問題

主要有公有（或國有）和農(nóng)有兩種觀點(diǎn)。鄧初民、蕭錚和閻錫山等人堅(jiān)持土地公有（或國有），鄧初民認(rèn)為一切土地為公產(chǎn)，應(yīng)該廢除土地私有制，進(jìn)行土地公平分配，農(nóng)民有使用權(quán)。閻錫山認(rèn)為，土地應(yīng)該收歸村公有。［7］（P17）蕭錚則認(rèn)可國民政府1930年頒布的《土地法》原則，認(rèn)為其實(shí)質(zhì)是土地國有，“土地所有權(quán)之形態(tài)，為最科學(xué)最合理之所有權(quán)兩級制。國家有支配管理之權(quán)，而個人有使用、收益之權(quán)?！保?］（P13）新橋、唐啟宇和諸青來等人則倡導(dǎo)土地農(nóng)有，他們對土地農(nóng)有必要性的論證主要依托于對土地公有的批駁。新橋認(rèn)為，土地公有不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他指出，“土地公有將塞農(nóng)人勤勉節(jié)儉之心，影響生產(chǎn)，而使農(nóng)人及全社會均蒙其不利?！保?］（P29）唐啟宇認(rèn)為土地公有不僅在理論上不公平，而且在實(shí)踐上也會導(dǎo)致社會無以進(jìn)步和國家處于危險境地。在理論上，從地主有田，佃農(nóng)卻無田的原因來說，“地主所以有田得之于遺傳，得之于贈與，得之于勤儉，得之于儲蓄。耕農(nóng)所以無地，經(jīng)濟(jì)之困難也，習(xí)慣之束縛也，思多種也，己田之太遠(yuǎn)也，游手好閑不務(wù)正業(yè)也?！保?0］（P7）土地一旦實(shí)行公有，“至少有一部分勤儉儲蓄所致之田產(chǎn)，收為公有，而分與游手好閑不務(wù)正業(yè)之夫，毋乃勵游惰而懲勤勞，豈世之所謂均平?！保?0］（P7）在實(shí)踐上，唐啟宇認(rèn)為“耕地公有，勞己而利人，授田期屆，剩余之利益，自身且不能享，遑恤其后，雖地上有價物可給予補(bǔ)償金，然物質(zhì)之報酬幾何？人懷茍安之念，無復(fù)遠(yuǎn)大之思，社會前程，無復(fù)進(jìn)步之可言矣?！薄案卟荒茏杂衅涮铮伺c地之關(guān)系，日趨薄弱，孰為保守鄉(xiāng)里？孰為捍御外侮？遇有危難，去之若浼，是真國家民族前途之極大危機(jī)也?！保?0］（P7）

（二）如何征收土地問題

土地能否成功征收是農(nóng)地制度改革的前提，其難度也最大，這成為當(dāng)時重點(diǎn)考慮的問題。輿論的視點(diǎn)集中于征收問題，形成三種觀點(diǎn)：

第一，“踢去”地主，即無償沒收地主土地。鄧初民堅(jiān)持此項(xiàng)原則，認(rèn)為應(yīng)該仿照蘇俄的方法，“一切土地，宣告為公產(chǎn)……至對于原地主，不予以賠償。”［11］（P16）

第二，“買去”地主，即有償收買地主土地。其中關(guān)鍵在于購買資金的來源問題，高一涵指出了購買土地的資金困境問題，他指出，政府財政紊亂，無力購買土地，“就是只收買一部分土地，財政上已經(jīng)毫無把握，何況收買全國的土地呢？”［12］（P42）如果由農(nóng)民來擔(dān)負(fù)購買土地的資金，農(nóng)民“必定感覺擔(dān)負(fù)上的痛苦，結(jié)果與佃農(nóng)仍是一樣?！保?2］（P42）

各論者紛紛提出策略來規(guī)避收買土地的資金困境。主要有兩種方法，一是發(fā)行公債來收買土地，各論者具體辦法卻有所不同。閻錫山提倡村公所發(fā)行無利公債，并且以產(chǎn)業(yè)保護(hù)稅、不勞動稅、利息所得稅等作為分年還本之擔(dān)保。［7］（P18）吳景超認(rèn)為，“購買土地之款，應(yīng)由政府全部借給農(nóng)民。至于此種款項(xiàng)之來源，或由政府舉債，或撥給地主以土地債券均可。政府借給佃戶購地之款，利息應(yīng)低，可由佃戶將本息于若干年內(nèi)攤還，其數(shù)目之多少，以不加重佃戶負(fù)擔(dān)為原則。”［6］（P157）丁文江則認(rèn)識到佃戶還款時間太長，可以利用清理田賦所得的款項(xiàng)作為購地之用，他指出，“中國田地不但稅則輕重不均，而且漏稅的極多。如果全國實(shí)行土地測量，把無糧的田地變?yōu)橛屑Z，田賦收入一定可以增加四分之一以上，大約是有把握的?！保?］（P158）具體分為兩個步驟，第一步是通過發(fā)行公債來收買土地，將土地分給佃農(nóng)，但公債的利息仍由佃農(nóng)擔(dān)任。然后政府利用清理田賦所得收入，將其全部用于公債還本。通過這種方法，可以早定佃農(nóng)的土地權(quán)，佃農(nóng)的負(fù)擔(dān)也可以在短期內(nèi)減輕。二是通過征稅來積累資金。高一涵認(rèn)為在政府公債信用不高的背景下發(fā)行公債會導(dǎo)致失敗，最緊迫的方法是對佃農(nóng)減租和對大地主征收累進(jìn)稅，［12］（P42）諸青來也指出，“不耕業(yè)主之增稅、契稅、繼承稅，每年悉數(shù)撥出，另作?？畲鎯Γ瑐涑渥愿哔徧锘?，諒無缺乏之虞矣?！保?3］（P17）

第三，“稅去”地主。各論者具體方法也有所不同。蕭錚倡導(dǎo)采用累進(jìn)稅制，他認(rèn)為，“采累進(jìn)稅制則有其利而無其弊。大地主之土地加多，其納稅愈重，勢不能不讓賣其一部。土地集中于少數(shù)人之手之事實(shí)，決能因此免除?！保?］（P14）唐啟宇提倡采用累進(jìn)稅和遺產(chǎn)稅。［10］（P10）李景漢則認(rèn)可孫中山的“照價抽稅，照價收買”，“限制占田”和“移民墾殖”準(zhǔn)則，其核心是“照價抽稅”，強(qiáng)調(diào)土地增值效益歸國家所有，“以土地價格為標(biāo)準(zhǔn)而征收。地主之原有部分仍歸地主，而社會增價值部分歸于國家。”［6］（P161）他認(rèn)為這就是以“平均地權(quán)”作為手段，先從土地農(nóng)有來進(jìn)行過渡，最后達(dá)到土地國有的辦法。

（三）農(nóng)地經(jīng)營方式問題

中國古代流行的租佃制度受到時人廣泛詬病，民國時期輿論界對租佃制度進(jìn)行強(qiáng)烈抨擊，認(rèn)為其阻礙了社會公平和生產(chǎn)發(fā)展。

閻錫山指出了租佃制度導(dǎo)致社會更加不平等，“無田之耕農(nóng)歉歲所分之糧少，不足以供食用，豐年所分之糧賤，不足以易所需，而藉租息生活者不勞而獲，翻（反）比一般貧農(nóng)無論豐年歉歲生活為優(yōu)?！保?0］（P7）李景漢則指出租佃制度不利于生產(chǎn)的發(fā)展，“租佃制度本身的不合經(jīng)濟(jì)原則是人所公認(rèn)。產(chǎn)權(quán)不確定，佃戶不肯合理的利用地力或作比較有永久性的設(shè)備。因之阻礙農(nóng)業(yè)技術(shù)之改進(jìn)，使生產(chǎn)低落。地主與生產(chǎn)工作完全分離，而坐享不勞而獲之地租，此地租即為土地生產(chǎn)之利潤，亦為生產(chǎn)之必需的流動資本?！保?］（P150）

各論者在農(nóng)地經(jīng)營方式上出現(xiàn)的分歧主要表現(xiàn)在避免小農(nóng)經(jīng)營弊端的策略上。時人普遍認(rèn)同于“耕者有其田”的原則，①其中，論者對“耕者有其田”中的“有”指所有權(quán)還是使用權(quán)，觀點(diǎn)并不一致。但是土地的平均分配必然導(dǎo)致小農(nóng)經(jīng)營，而小農(nóng)經(jīng)營存在不利于機(jī)械生產(chǎn)等各種缺陷，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何能夠避免小農(nóng)經(jīng)營的弊端，使分散的經(jīng)營轉(zhuǎn)為規(guī)模經(jīng)營，這成為時人思考的難題。

時人主要從合作和國有荒地進(jìn)行大農(nóng)經(jīng)營等方面提出對策。耕地合作方面，俞頌華認(rèn)為應(yīng)該獎勵農(nóng)地的集約耕作方式，從而發(fā)揮小農(nóng)生產(chǎn)大量吸收人口的優(yōu)勢，另一方面也應(yīng)培養(yǎng)農(nóng)民的合作精神，“獎勵農(nóng)業(yè)上各方面的合作，培養(yǎng)農(nóng)民間共同生產(chǎn)消費(fèi)的良好習(xí)慣，并于農(nóng)產(chǎn)物的販賣上，資本通融上，增進(jìn)他們互助精神?！保?］（P72）這樣可以避免小農(nóng)生產(chǎn)的劣勢。蕭錚認(rèn)為大經(jīng)營的模范作用可以帶動小農(nóng)的合作，“在每縣成立一個國有的大農(nóng)場。在這農(nóng)場上做各種農(nóng)事試驗(yàn)，例如以新的機(jī)器，新的種子及新的肥料等等。凡這些事情，小經(jīng)營是極難做的。這種作模范的大經(jīng)營能鼓勵小土地所有主組織合作，這便可兼有小土地所有與大規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)點(diǎn)了?！保?］（P18）諸青來、李景漢和應(yīng)德田等人則主張?jiān)诘貜V人稀的省份或國有荒地可以采用大農(nóng)經(jīng)營，以利于機(jī)械生產(chǎn)。

三、《東方雜志》對農(nóng)地制度變遷思考的啟示

20世紀(jì)上半葉，國民黨在各種矛盾中一直沒有解決土地問題，共產(chǎn)黨在不斷糾錯過程中，暫時解決了農(nóng)地制度供給問題。在“三農(nóng)”問題日益成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的今天，農(nóng)地制度建設(shè)再次進(jìn)入人們的視野，農(nóng)地制度變遷的路徑也是眾說紛紜，概括起來主要有三種路徑：土地國有化、土地私有化和重構(gòu)土地集體產(chǎn)權(quán)。通過分析民國時期《東方雜志》的思考，我們有三點(diǎn)啟示：

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰化

時人爭論目標(biāo)雖然指向國有（公有）或私有，但并沒有認(rèn)識到產(chǎn)權(quán)明晰問題。從產(chǎn)權(quán)理論角度分析，無論是私有土地，還是公有土地，其產(chǎn)權(quán)皆是一組權(quán)力或權(quán)力束。［14］（P96）

私有土地并不是單一產(chǎn)權(quán)，也面臨著政府干預(yù)等產(chǎn)權(quán)分割現(xiàn)象。王家范即指出，傳統(tǒng)中國社會，農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)“究其實(shí)質(zhì)都擺脫不了‘國家主權(quán)是最高產(chǎn)權(quán)’的陰影。”［15］（P2）

國（公）有土地同樣也面臨著所有權(quán)與使用權(quán)分離等各種權(quán)力分離現(xiàn)象。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境中，產(chǎn)權(quán)更是進(jìn)一步細(xì)化分解，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的明晰日益重要。其中，明確國家、個人及集體多重產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)限是關(guān)鍵問題，從而可以優(yōu)化各產(chǎn)權(quán)主體的行為。

首要舉措應(yīng)為制定相關(guān)的法律，來明確各項(xiàng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。而時人對1930年《土地法》進(jìn)行了不同的解讀，王相秦認(rèn)為，《土地法》“僅為實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)第一個階段之主張”，［5］（P120）即“限制土地私有”階段，是實(shí)行土地農(nóng)有的準(zhǔn)備階段，［5］（P115）強(qiáng)調(diào)的是私有。蕭錚則認(rèn)為，此《土地法》規(guī)定“國家有支配管理之權(quán)，而個人有使用，收益之權(quán)”，［8］（P13）強(qiáng)調(diào)的是國有。對法律條文的不同理解說明了《土地法》規(guī)定的產(chǎn)權(quán)并不清晰，因此《土地法》推行甚為困難，這也是南京國民政府農(nóng)地制度變遷失敗的原因之一。

（二）農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)完善化

民國時期，輿論界重點(diǎn)討論如何征收土地問題，實(shí)質(zhì)就是探討農(nóng)地制度變遷成本問題，成本該由誰負(fù)擔(dān)？公平性如何？是否具有可行性？

當(dāng)今中國，傳統(tǒng)意義上的地主已不復(fù)存在，當(dāng)代學(xué)者提出各種農(nóng)地國有、農(nóng)地私有等制度變遷路徑，意圖用消滅集體產(chǎn)權(quán)的方法來消除集體土地產(chǎn)權(quán)的主體不夠明晰問題。

農(nóng)地國有化有兩條途徑：國家購買集體土地或國家無償沒收集體土地，前者要求國家承擔(dān)制度變遷成本，但國家無力負(fù)擔(dān)；后者要求農(nóng)民承擔(dān)制度變遷成本，剝奪了農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)地私有化會造成國家和個人的交易成本增大，還會造成各種不確定的影響。農(nóng)地國有化和私有化都不能達(dá)到“預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本”。［14］（P274）

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，制度變遷具有路徑依賴性和制度設(shè)計(jì)成本，在變遷過程中還存在報酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。［16］（P150）沿著原有的體制變化路徑和既定方向往前走，總比另辟蹊徑要來的方便一些。［17］（P58）堅(jiān)持和完善農(nóng)村土地集體所有制度，能夠降低制度變遷成本，其中，明晰農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)是著力點(diǎn)。

（三）農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化

在現(xiàn)實(shí)國情中，農(nóng)村社會保障體系尚未健全，農(nóng)地具有農(nóng)民生活保障的政治功能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能?！稏|方雜志》也主要圍繞這兩大功能進(jìn)行論述，但人地關(guān)系高度緊張的基本國情，導(dǎo)致時人在政治功能和經(jīng)濟(jì)功能的抉擇中進(jìn)退失據(jù)。平均分配土地的結(jié)果只能是零細(xì)小塊土地，時人對此采取的對策是耕地合作、國有荒地大規(guī)模經(jīng)營，甚至是土地社有，但過多的人口在過少的土地上耕作的現(xiàn)狀仍不能改變。在土地不能繼續(xù)增多的情況下，除了限制人口外，只能是將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，消減土地承載的人口壓力。此外，在農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化的過程中，健全農(nóng)村社會保障體系，從而削減農(nóng)地的政治功能顯得額外重要。

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