基層司法行政的職能創(chuàng)新：價(jià)值、模式與路徑——以農(nóng)村社會(huì)管理為視角

王 東

（西北工業(yè)大學(xué) 人文與經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安710129）

一、效能、和諧、法治：基層司法行政在農(nóng)村社會(huì)管理中的職能創(chuàng)新價(jià)值

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)格局被打破，導(dǎo)致社會(huì)管理的難度不斷增大。這迫切要求農(nóng)村社會(huì)管理部門直面新情況和新問(wèn)題，并積極加強(qiáng)管理創(chuàng)新。對(duì)于以開(kāi)展法律服務(wù)、提供法治保障為基本內(nèi)容的農(nóng)村基層司法行政來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新社會(huì)管理的重點(diǎn)就在于進(jìn)行職能創(chuàng)新，特別通過(guò)職能創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)職能下沉，提高社會(huì)管理的效能，只有這樣才能更好地化解社會(huì)矛盾和維護(hù)群眾權(quán)益，進(jìn)而構(gòu)建穩(wěn)定和諧的農(nóng)村社會(huì)。一是有利于實(shí)現(xiàn)職能下沉，提高管理效能。長(zhǎng)期以來(lái)，由于人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，使得基層司法行政的社會(huì)管理職能不被重視，尤其是農(nóng)村基層司法行政社會(huì)管理職能被忽視，在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村司法行政被邊緣化，失去權(quán)威性，工作難以開(kāi)展。與此同時(shí)，由于工作機(jī)制不健全、工作方式方法不科學(xué)，導(dǎo)致農(nóng)村基層司法行政難以深入到最基層，阻礙了社會(huì)管理職能的發(fā)揮。然而，隨著社會(huì)矛盾糾紛的常態(tài)化與尖銳化，基層司法行政所具有的專業(yè)、服務(wù)、引導(dǎo)和資源等職能優(yōu)勢(shì)在矛盾化解中的作用逐漸凸顯出來(lái)，人們已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到基層司法行政社會(huì)管理的重要性。就當(dāng)前的形勢(shì)而言，就是要實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮好其社會(huì)管理的職能作用，特別要緊緊圍繞職能優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮進(jìn)行職能創(chuàng)新，通過(guò)職能創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)職能下沉，只有這樣才能進(jìn)一步提高其社會(huì)管理的效能。二是有利于化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)。我國(guó)社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型期，這個(gè)轉(zhuǎn)型期既是戰(zhàn)略機(jī)遇期，又是矛盾凸顯期。對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略機(jī)遇期關(guān)系著農(nóng)村的跨越式發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的成敗；矛盾凸顯期則意味著農(nóng)村社會(huì)矛盾具有集中性和突發(fā)性，而且時(shí)常以群體性表現(xiàn)出來(lái)，處理不好就會(huì)造成農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，怎樣把握戰(zhàn)略機(jī)遇期和怎樣化解矛盾凸顯期的復(fù)雜矛盾就成為農(nóng)村社會(huì)管理面臨的一個(gè)重要課題。農(nóng)村地區(qū)基層司法行政作為保障法律實(shí)施、提供法律服務(wù)和協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的專門機(jī)構(gòu)，在化解社會(huì)矛盾和構(gòu)建和諧社會(huì)中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：一是手段的專業(yè)性；二是方法的多樣性。因此，積極進(jìn)行職能創(chuàng)新，有利于促進(jìn)司法行政專業(yè)性手段和多樣性方法在化解農(nóng)村矛盾糾紛、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和諧中發(fā)揮更大的作用。三是有利于維護(hù)群眾權(quán)益，強(qiáng)化法治意識(shí)。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)面臨的諸種矛盾主要表現(xiàn)為利益矛盾，由于人民群眾利益訴求多元化，利益表達(dá)渠道不暢通，以及利益調(diào)節(jié)機(jī)制不健全等，使得群眾的利益得不到切實(shí)維護(hù)，進(jìn)而導(dǎo)致了矛盾叢生的局面。要化解和預(yù)防這些矛盾就要著力關(guān)注人民群眾的利益訴求，暢通利益表達(dá)的渠道，努力實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好群眾的利益。農(nóng)村基層司法行政由于具有點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的行業(yè)特點(diǎn)，以及專業(yè)、服務(wù)、引導(dǎo)、預(yù)防和資源等職能優(yōu)勢(shì)，［1］能夠及時(shí)了解群眾的利益訴求。因此，通過(guò)職能創(chuàng)新，大力開(kāi)展法制宣傳教育、人民調(diào)解、法律援助等工作，進(jìn)一步提高法律服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，不僅能夠滿足農(nóng)村群眾的法律需求，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，化解社會(huì)矛盾，而且能夠強(qiáng)化群眾的法治意識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)法治社會(huì)的形成。

二、司法所＋村委會(huì)：基層司法行政在農(nóng)村社會(huì)管理實(shí)踐中的職能創(chuàng)新模式

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村司法行政機(jī)關(guān)，以創(chuàng)新社會(huì)管理為契機(jī)，積極創(chuàng)新職能模式與工作機(jī)制，在不少地方形成了以農(nóng)村“司法所＋村委會(huì)”為基本要素的職能創(chuàng)新模式，比如，湖北的“法務(wù)前沿工程”模式、山東的“司法協(xié)助員”模式和江蘇的“司法工作站”模式等。①就目前我國(guó)農(nóng)村基層司法行政的“司法所＋村委會(huì)”的職能創(chuàng)新模式而言，主要有湖北的“法務(wù)前沿工程”模式、山東的“司法協(xié)助員”模式和江蘇的“司法工作站”模式三種。盡管各地司法行政職能創(chuàng)新模式的名稱不盡相同，但是它們都具有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是把基層司法所的職能延伸到了村委會(huì)，在村級(jí)建立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)一般由村委會(huì)成員兼任站長(zhǎng)或主任，實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”，有力地提高了農(nóng)村基層司法行政的社會(huì)管理能力，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

首先，著眼社會(huì)和諧穩(wěn)定，強(qiáng)化社會(huì)管理。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村人口的自由流動(dòng)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活躍，一些新觀念和新訴求被帶進(jìn)農(nóng)村，使得農(nóng)村在社會(huì)、文化和心理方面都悄然發(fā)生著變化，主要表現(xiàn)為：社會(huì)開(kāi)始分化、文化逐漸多元、心理趨于復(fù)雜和脆弱。也正是由于這些變化使得農(nóng)村社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的主要因素。因此，努力化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，維護(hù)好農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定就成為農(nóng)村基層政府各部門的重要職責(zé)，尤其是已經(jīng)成為農(nóng)村基層司法行政的重要工作目標(biāo)?；诖耍r(nóng)村司法行政的職能創(chuàng)新模式把維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定作為重要出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)職能的縱向延伸，做到關(guān)口前移，強(qiáng)化了社會(huì)管理，使已經(jīng)發(fā)生的矛盾得到了及時(shí)地化解，將要發(fā)生的矛盾也在萌芽狀態(tài)得到了一定程度地遏止，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定有著重要意義。

其次，以延伸機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，創(chuàng)新工作抓手。從制度的層面來(lái)看，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系表面是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，而實(shí)際則是“上下級(jí)”關(guān)系，這種關(guān)系瓶頸使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效管理。但是，農(nóng)村基層司法行政進(jìn)行的積極探索和有益嘗試有效地破解了這一難題。通過(guò)在村級(jí)建立延伸機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村司法服務(wù)工作站等，把司法行政的職能延伸到村里，這就相當(dāng)于在村級(jí)復(fù)制了一個(gè)“小型”司法所，［1］不僅可以密切聯(lián)系群眾，便于提供各種司法服務(wù)，同時(shí)也為農(nóng)村基層司法行政進(jìn)行社會(huì)管理提供了抓手，打造了平臺(tái)。這一平臺(tái)已經(jīng)成為連接農(nóng)民群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的橋梁和紐帶，通過(guò)這一平臺(tái)可以把農(nóng)民群眾的訴求反映到基層政府，也有利于把基層政府的相關(guān)政策精神傳遞給農(nóng)民群眾。

再次，以村委會(huì)為支撐，實(shí)現(xiàn)職能下沉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所以村委會(huì)為支撐，在村里延伸機(jī)構(gòu)和拓展職能，并進(jìn)行定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，有效地實(shí)現(xiàn)了資源整合和職能整合，形成了共同參與的“大管理”格局。一方面，農(nóng)村地域廣大，人口眾多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所本身可利用的資源相對(duì)不足，因而使其難以深入基層。而村委會(huì)就在農(nóng)民群眾身邊，對(duì)村里的情況比較了解，也便于聯(lián)系群眾，所以，以村委會(huì)為支撐，有力地解決了司法行政資源不足的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與整合。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的職能是在農(nóng)村開(kāi)展法制宣傳教育、參與調(diào)解民間糾紛、承擔(dān)社區(qū)矯正工作等，而這些工作關(guān)系到農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，某種程度上說(shuō)也是村委會(huì)的分內(nèi)工作。所以，以村委會(huì)為支撐，實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政與村委會(huì)的職能對(duì)接，有效地實(shí)現(xiàn)了職能下沉。

最后，突出情理的手段，注重管理效能。在中國(guó)文化中，情、理、法在社會(huì)生活中扮演著重要角色，因此，在處理人與人之間的關(guān)系時(shí)，情、理、法往往成為重要原則和依據(jù)。由于我國(guó)農(nóng)村依然是“熟人”社會(huì)，情和理仍然是維系和協(xié)調(diào)村民關(guān)系的重要手段。因此，要想有效地開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)管理工作，基層司法行政就必須“入鄉(xiāng)隨俗”，采用情和理來(lái)化解矛盾糾紛。農(nóng)村基層司法行政的這種縱向職能創(chuàng)新模式，就突出了情理規(guī)范農(nóng)村社會(huì)生活的重要手段。村委會(huì)作為群眾性自治組織，其權(quán)威是由村民賦予的，因而在協(xié)調(diào)村民之間關(guān)系時(shí)，傾向于采用柔性說(shuō)理的方式，而不是用法。這在實(shí)際上利于提高社會(huì)管理的效能。

三、實(shí)施“四化”：基層司法行政在農(nóng)村社會(huì)管理理路中的職能創(chuàng)新路徑

推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)管理的現(xiàn)代化，要求具有農(nóng)村社會(huì)管理職能的部門積極進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，特別是以體制機(jī)制核心職能的創(chuàng)新，提高農(nóng)村社會(huì)管理的現(xiàn)代化與科學(xué)化水平。當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)管理部門，尤其是專門從事協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾的農(nóng)村基層司法行政部門，其職能創(chuàng)新應(yīng)實(shí)施“四化”，主要從管理理念的服務(wù)化、管理格局的社會(huì)化、管理方式的協(xié)作化、管理水平的專業(yè)化等方面推行。

第一，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念。社會(huì)管理作為人類社會(huì)的一項(xiàng)重要公共活動(dòng)，在維護(hù)和促進(jìn)人類社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。“社會(huì)管理涉及群眾的利益和尊嚴(yán)……管理的核心應(yīng)是善待民生、服務(wù)民眾?！保?］因此，社會(huì)管理部門首先必須要明確自己的工作性質(zhì)，轉(zhuǎn)變職能觀念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。當(dāng)前，農(nóng)村的社會(huì)矛盾愈演愈烈，一個(gè)重要原因就是對(duì)矛盾進(jìn)行及時(shí)并有效化解的公共服務(wù)仍然相對(duì)缺乏。因此，作為農(nóng)村社會(huì)管理重要部門的農(nóng)村基層司法行政，要積極轉(zhuǎn)變社會(huì)管理的理念，努力變被動(dòng)為主動(dòng)、變管控為服務(wù)，通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)在滿足農(nóng)民群眾法律需求的同時(shí)，有力地維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

第二，鼓勵(lì)社會(huì)化參與，構(gòu)建合作管理格局?，F(xiàn)代社會(huì)管理不只是社會(huì)管理部門的工作，也不能只靠社會(huì)管理部門單打獨(dú)斗，而是需要吸收各方面有管理能力的社會(huì)力量，相互配合共同參與。黨的十七大也明確提出了要建立和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同與公眾參與的多元主體互助合作的社會(huì)管理格局。就我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)管理而言，隨著農(nóng)村社會(huì)矛盾日趨常態(tài)化和復(fù)雜化，單靠農(nóng)村基層司法行政機(jī)關(guān)以及村委會(huì)的力量，顯然還不足以應(yīng)對(duì)這一嚴(yán)峻局面。而欣喜的是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展與繁榮，農(nóng)村也開(kāi)始出現(xiàn)了一些協(xié)調(diào)村民關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的志愿者或社會(huì)組織，這些新生組織必將成為農(nóng)村社會(huì)管理的重要力量。農(nóng)村基層司法行政機(jī)關(guān)作為專門的社會(huì)管理部門，要積極進(jìn)行職能機(jī)制創(chuàng)新，通過(guò)多種途徑鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織加入到農(nóng)村社會(huì)管理工作中來(lái)，彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)管理資源的不足，形成管理的合力。

第三，各類法優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，創(chuàng)新社會(huì)管理方式。法是社會(huì)管理過(guò)程中用以協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的重要依據(jù)或方式。關(guān)于法的定義，不同學(xué)科有不同的理解。從法社會(huì)學(xué)的視角來(lái)看，法的內(nèi)涵是多元的，主要有國(guó)家法和非國(guó)家法，以及“活”的法?！盎罘ā笔怯蓨W地利法社會(huì)學(xué)家埃利希提出的，他認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)在社會(huì)中去尋找，“活的法”就是產(chǎn)生于社會(huì)并在社會(huì)生活中起實(shí)際作用的那些規(guī)則或者習(xí)慣。［3］從這個(gè)意義上說(shuō)，“活法”比國(guó)家法或制定法更貼近人們的生活，更易于被人們接受，特別是在傳統(tǒng)社會(huì)當(dāng)中。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型期，“活法”與制定法在規(guī)范社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾中都發(fā)揮著重要作用。在農(nóng)村社會(huì)的管理中，基層司法行政既要看到“活法”，即情和理，以及村規(guī)民約在日常生活中指導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)節(jié)農(nóng)民群眾關(guān)系的基礎(chǔ)性作用，又要適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛復(fù)雜化和尖銳化的要求，運(yùn)用國(guó)家法來(lái)處理有違法或犯罪性質(zhì)的矛盾，只有把各類型的“法”配合使用，才能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的作用，才能更好地維護(hù)和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定與發(fā)展。

第四，加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，提高社會(huì)管理水平。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，人與人之間的社會(huì)關(guān)系也將會(huì)越來(lái)越復(fù)雜，促使社會(huì)管理更加趨于專業(yè)化。就農(nóng)村社會(huì)而言，以前的傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，人和人的關(guān)系比較簡(jiǎn)單，通過(guò)情理或道德習(xí)慣就可以調(diào)節(jié)，而當(dāng)前傳統(tǒng)社會(huì)正在不斷被消解，價(jià)值觀的多元化導(dǎo)致了人們利益訴求的多元化，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)矛盾的復(fù)雜化。社會(huì)管理只有提供了專業(yè)化的服務(wù)，才能滿足日益復(fù)雜的農(nóng)村社會(huì)生活的需要。因此，農(nóng)村基層司法行政在社會(huì)管理的職能創(chuàng)新中要把滿足社會(huì)的專業(yè)化需求作為出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，特別是通過(guò)人才隊(duì)伍的知識(shí)化、技能化和專職化建設(shè)，提供專業(yè)化的人民調(diào)解、法律援助和社區(qū)矯正等司法行政服務(wù)，來(lái)滿足人民群眾對(duì)法律服務(wù)的更高層次需求，進(jìn)而提高社會(huì)管理水平。

［1］陳榮卓，王東.農(nóng)村社會(huì)管理視域下基層司法行政的職能創(chuàng)新與機(jī)制建構(gòu)［J］.社會(huì)主義研究，2012，（4）.

［2］辛向前，胡玉華，等.社會(huì)管理創(chuàng)新與司法行政新作為［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011－10－31.

［3］劉焯.法社會(huì)學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2008.