美好鄉(xiāng)村建設資金困局分析——以蚌埠市為例

陳小潔

(中共蚌埠市委黨校，安徽 蚌埠 233040)

長期以來，我國特有的城鄉(xiāng)二元結構導致要素在城鄉(xiāng)發(fā)展之間流動不公平，農(nóng)村發(fā)展明顯落后于城市，資金投入不足的問題在農(nóng)村建設中凸顯。2000～2010年間，我國社會固定資產(chǎn)投資85.2%投向了城鎮(zhèn)，農(nóng)村僅占14.8%［1］。劉振杰［2］在河南的新型農(nóng)村社區(qū)建設研究中提出:“資金不足是制約新農(nóng)村社區(qū)建設的主要因素?！卑不帐∝斦d課題組［3］也提出:“當前的財政資金投入與群眾急于改善生產(chǎn)、生活條件、建設美好家園的需求仍有較大差距?！卑不帐榱烁纳瞥青l(xiāng)差距，提出美好鄉(xiāng)村建設，著力打造“生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風美”的農(nóng)民幸福美好家園。蚌埠市也在積極推進美好鄉(xiāng)村建設，面對資金困局，如何籌集資金、合理有效地使用資金，是關系到美好鄉(xiāng)村建設能否順利進行的急切問題。

1 美好鄉(xiāng)村建設的資金需求分析

1.1 農(nóng)村基礎設施建設需求

第一，農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱。旱澇保收田僅占耕地的60%左右，灌溉死角多達60多萬畝，抗御自然災害能力不強，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)。部分地區(qū)防洪排澇標準較低，大水年份損失巨大。第二，農(nóng)村道路發(fā)展欠賬較多。大部分村內(nèi)道路沒有硬化，路窄，坑多，村民出行困難。第三，農(nóng)村飲用水安全也引起關注。蚌埠市轄4區(qū)3縣，人口約367.81萬人，農(nóng)業(yè)人口數(shù)約260萬人，由于地理地質因素造成取水不安全，污水、廢棄物的無序排放，化肥農(nóng)藥的過度使用，工業(yè)生產(chǎn)過程中的泄露，缺乏有效的水處理設備，飲用水水源缺乏有效的跟蹤監(jiān)測等因素的影響，約有104萬人處于飲用水不安全狀態(tài)，其中約4.16萬農(nóng)村人口飲水安全情況特別需要關注，其中氟超標2.80萬人，苦咸水0.70萬人，污染水0.66萬人［4］。第四，農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設相對滯后。絕大部分農(nóng)村的生活污水未經(jīng)任何處理而直接排入溝渠河道，成為農(nóng)村內(nèi)河水源污染的主要來源。大部分村莊沒有規(guī)范的垃圾處理場，垃圾收集運轉之后缺乏無害化處理，垃圾只能從“甲地轉移到乙地”，不少垃圾隨意堆放。

1.2 農(nóng)民生活環(huán)境改善需求

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，大部分農(nóng)民的生活水平有了一定程度的改善，但也出現(xiàn)了貧富不平衡現(xiàn)象。村級組織的協(xié)調、服務、組織能力薄弱，部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供出現(xiàn)了真空，街道修建、垃圾處理、清潔衛(wèi)生等經(jīng)費缺乏保障。村莊建設沒有統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏合理布局。農(nóng)民多是在自己宅基地蓋房，隨意性強，只見新房，不見新村。同時，一些現(xiàn)代城市生活方式引入到農(nóng)村，產(chǎn)生大量生活垃圾，導致原有的田園風光被破壞，環(huán)境變得很糟。因此，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和物質生活的改善，農(nóng)民希望有優(yōu)美整潔的生活環(huán)境，臟亂差的人居環(huán)境亟須改善。

1.3 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要

建設美好鄉(xiāng)村，產(chǎn)業(yè)是根基，富民是核心。首先要調整不合理的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入。蚌埠市農(nóng)村生產(chǎn)布局零亂，特色產(chǎn)業(yè)實力不強。近年來，雖然“一村一品”特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，但也僅是在點上取得了一些突破，面上還有較大差距，主要表現(xiàn)在科技水平低，規(guī)模小，示范帶動能力有限等。村級集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢，力量薄弱，空白現(xiàn)象也比較突出，有的基層組織運轉僅靠財政轉移支付維持，興辦集體公益事業(yè)只能“一事一議”向群眾伸手和靠財政獎補，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展更是無能為力。據(jù)統(tǒng)計，蚌埠市無經(jīng)營收益的村有404個，占總數(shù)的43%。2013年40個省考核的美好鄉(xiāng)村重點示范村中，年收入20萬元以上的僅有6個村，收入不足3萬元的村14個，還有10個為集體收入空白村。要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，調整產(chǎn)業(yè)結構，整合產(chǎn)業(yè)項目，都需要大量資金支持。

1.4 改善農(nóng)村文化、醫(yī)療、教育

農(nóng)村經(jīng)濟落后，相應的農(nóng)村社會發(fā)展，特別是農(nóng)村社會保障、教育培訓、文化衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展也滯后。一部分農(nóng)民還需依靠耕地、子孫來防病養(yǎng)老?？床‰y、因病致貧的比例較高。村民文化體育活動等沒有經(jīng)費保障，無公共活動場所，文化生活貧乏，出現(xiàn)打牌賭博風、封建迷信風、人情風等不良社會風氣。由于農(nóng)村公共服務設施資源占有率低，農(nóng)村居民公平享有的上學、就醫(yī)的機會大大低于城市居民，休閑娛樂條件更無法與城市相比。公共服務不足，是農(nóng)民群眾反響最強烈、最迫切要求解決的問題。

2 美好鄉(xiāng)村建設資金投入現(xiàn)狀分析

從目前調研情況看，資金投入已構成了政府扶持、農(nóng)民自籌、金融貸款、社會投資的四級體系。但是，資金來源結構存在失衡現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在:

第一，政府財政扶持是最主要來源。從蚌埠市美好鄉(xiāng)村建設來看，幾乎所有重點示范村初期建設資金都是來源于財政直接投資。2013年以來省市縣各級財政累計投入專項資金2.86億元(省級6675.4萬元，市級7000萬元，縣級13765萬元)，全市46個重點示范村，平均每個村要花費621.7萬元，全市924個行政村，如果要到達2020年80%的行政村達到美好鄉(xiāng)村建設標準的目標，每年還需要投入6.5億。按照《蚌埠市美好鄉(xiāng)村建設實施意見》的要求，從2013年起，市財政每年統(tǒng)籌安排美好鄉(xiāng)村建設資金1億元，各縣區(qū)要相應設立專項資金?？梢?，資金投入遠遠低于資金需求。

第二，農(nóng)民自籌資金有限。農(nóng)村自己承擔的主要包括:義務投工投勞，對自住房屋的修繕、庭院美化、一些財政補貼基建項目的配套資金及農(nóng)民自身經(jīng)營所需資金的自主投入部分。美好鄉(xiāng)村建設項目中，院墻修建、危房改造、果園補植以及家前園后綠化都是村民自籌。

第三，金融資金介入不夠。蚌埠市和國家開發(fā)銀行合作開展新型城鎮(zhèn)化融資試點工作，成立了蚌埠市城鎮(zhèn)發(fā)展投資有限公司，注冊資金10億元。懷遠縣注冊成立蚌埠美好鄉(xiāng)村投資建設有限公司，淮上區(qū)成立美好鄉(xiāng)村建設投資公司，探索市場化、公司化運作模式，拓展美好鄉(xiāng)村建設投融資渠道。但是從實地調研來看，農(nóng)村金融發(fā)展滯后，村集體無資金無貸款，村民個人通過金融機構借貸比例小，而且借貸金額少。

第四，社會資金比例小。雖然鼓勵社會資金通過投資、捐助、認建等方式參與，積極探索利用市場化手段籌資支持中心村基礎設施建設。但實際參與美好鄉(xiāng)村建設的社會資金比例非常小，因此，投資渠道單一，導致對政府財政資金的過度依賴，加重了地方財政負擔。

從安徽省和蚌埠市的實際情況來看，早期的美好鄉(xiāng)村建設，政府投入也是必需。農(nóng)村公共基礎設施建設任務繁重，而村集體和農(nóng)民個人財力都十分有限，僅依靠農(nóng)民和村集體自身實現(xiàn)建設目標是不現(xiàn)實的。美好鄉(xiāng)村建設要以經(jīng)濟實力為基礎，既不能過分超越農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平去搞其他方面建設，也不能等待農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到相當高的水平再去靠農(nóng)村、農(nóng)民自己的力量進行建設。因此，在美好鄉(xiāng)村建設初期，需要政府財政投入的一攬子措施來推動，需要動員大量財政資源和社會資源。當示范點完成了初期建設項目，具備自我造血能力后，不能再單純依靠財政資金。如果有限的財政資金一直投入到各方面實力都比較強的鄉(xiāng)村，那對于非示范村而言就是不公平的，也會導致村莊發(fā)展不平衡，人為造成貧富差距，而且，示范村也失去了示范意義。

3 破解美好鄉(xiāng)村建設資金困局的建議

3.1 積極籌措后續(xù)建設資金

3.1.1 爭取各級財政資金的進一步支持 十八屆三中全會提出:“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果?！币虼耍瑥闹醒氲恼邅砜?，在今后相當長的時間內(nèi)，“三農(nóng)”仍然會是財政支出的重點，已經(jīng)建立起來的財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制不會輕易改變。因此，要抓住機遇，搞好美好鄉(xiāng)村建設的項目規(guī)劃、立項申報，積極向上級主管部門爭取項目和資金，以項目建設來整合農(nóng)村各種資源，拉動農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。深入了解不同村莊基礎設施建設的差異性，在保證財政資金充足投入的前提下，根據(jù)村莊經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民人均收入水平指定科學合理的資金配套方案，對發(fā)展水平不同的村莊實施分類投入，提高貧困村莊的補助標準和扶持力度，實現(xiàn)農(nóng)村基礎設施建設均等化。

3.1.2 爭取金融信貸資金 建設美好鄉(xiāng)村，要求建立健全適應“三農(nóng)”發(fā)展需要的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的多元化農(nóng)村金融體系，以確保持續(xù)增加資金投入和金融資源有效配置。目前，我國農(nóng)村金融體系結構與運作機制存在嚴重缺陷。必須通過對農(nóng)村金融體系的重新安排與創(chuàng)新，達到強化農(nóng)村信貸資金投入與提高金融資源配置效率，從而顯著增強金融服務“三農(nóng)”功能，推動社會主義新農(nóng)村建設，并實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展［5］。通過利用信貸資金，由政府“輸血”支持變成“造血”支持，可以發(fā)揮農(nóng)民的主動性，比政府財政無償投入更為持久，應該成為美好鄉(xiāng)村建設的主要資金來源。

3.1.3 鼓勵農(nóng)民投入 美好鄉(xiāng)村建設，農(nóng)民是主體，首先要調動農(nóng)民積極性，加強宣傳培養(yǎng)和教育。特別是通過正確的輿論導向，引導廣大農(nóng)民破除“等、靠、要”的依賴思想，使他們充分認識到自己是美好鄉(xiāng)村建設的主體，建設的就是自己的家園，自覺自愿參與到建設中來。經(jīng)過幾年的努力，生活水平、生活環(huán)境、社會保障進一步完善，農(nóng)民投入建設的積極性就會更強。引導農(nóng)民進行智力投資，把錢多用于參加培訓、教育子女等方面，增強自身的生產(chǎn)經(jīng)營能力;調動農(nóng)民投資投勞修建和維護鄉(xiāng)村公共基礎設施的積極性和主動性，形成一個引導全社會廣泛參與農(nóng)村建設的參與機制;以“以工代賑”等方式，利用農(nóng)村勞動力建設新農(nóng)村。其次，要建立農(nóng)民增收長效機制，拓寬農(nóng)民增收渠道，增強農(nóng)民投資能力。給農(nóng)民提供政策指導、資金援助等，鼓勵農(nóng)民敢創(chuàng)業(yè)，引導外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。通過加大農(nóng)民培訓，擴大“陽光工程”覆蓋范圍，積極培養(yǎng)有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，提高農(nóng)民擇業(yè)就業(yè)能力。三是對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值?？傊挥修r(nóng)民收入能持續(xù)增長，才有能力投入資金進行新農(nóng)村建設。

3.1.4 創(chuàng)造條件吸引社會資本 社會上閑散資金充沛，利用潛力大。目前，在蚌埠市的美好鄉(xiāng)村建設中，民間資本使用比例不高，范圍不廣。因此，可以通過政府組織、民間團體牽線搭橋，以入股、聯(lián)營等方式參與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、高效設施農(nóng)業(yè)、社會化服務組織、農(nóng)產(chǎn)品物流體系建設;或者采取投資籌資、捐款捐助、人才和技術支持等方式，研究引進新型的融資模式，如PPP融資模式，參與建設農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎設施［6］。按照農(nóng)村的特點和具體情況，進行融資探索。有條件有資源的鄉(xiāng)村，可以整合項目，進行包裝宣傳，在招商會議上通過項目推介的形式，介紹給有意投資農(nóng)村的投資者。比如山東希森三和集團就是通過產(chǎn)業(yè)資本與村莊建設相結合，“拆舊村建新村+公司帶動農(nóng)戶+循環(huán)經(jīng)濟改造”，形成畜牧養(yǎng)殖帶動型新農(nóng)村建設，實現(xiàn)了“村企共建”，達到了雙贏目的［7］。

3.2 管好用好美好鄉(xiāng)村建設資金

籌集到建設資金是前提，管好用活資金是關鍵。在美好鄉(xiāng)村建設中，要統(tǒng)籌安排來自各個渠道的支農(nóng)資金，集中使用，管好用好資金，增強資金分配的科學性和合理性，讓人民群眾得到真切的實惠，看到實在的變化，有力地推動美好鄉(xiāng)村建設步伐。

3.2.1 提高財政資金使用效率 美好鄉(xiāng)村早期建設資金主要來源于財政，從規(guī)劃、項目設計、具體實施都是政府做主，行政計劃運作，農(nóng)民被動參與，資金使用效果受到一定影響。一些農(nóng)民對自己沒有付出代價的項目不太珍惜，對設備缺乏維護。所以，要探索改變政府資金撥付辦法，改革財政對農(nóng)業(yè)項目的直接投入，更多地依法、依規(guī)采用以獎代補、貼息墊息、以物抵資、先建后補、民辦公助、風險補償、減免稅費、購買服務等政策工具和激勵措施，支持農(nóng)村公共產(chǎn)品建設，把資金物質用到農(nóng)民直接受益的項目上;在美好鄉(xiāng)村示范點建設上，采取統(tǒng)一扶助標準，擇優(yōu)選擇定點，實行以獎代補，農(nóng)民自主建設的模式，加大實物補貼的比重，引導和激勵農(nóng)民投資、投勞建設家園。所有支持資金，實行項目配套，?？顚Ｓ?鄉(xiāng)村兩級臺賬管理，聯(lián)合簽批制度，嚴肅財經(jīng)紀律，確保資金有效使用。通過合理配置公共財政資源，逐步規(guī)范政府農(nóng)業(yè)資金投向，變救濟扶持為參與開發(fā)扶持，提高了資金使用效益。

3.2.2 整合各類涉農(nóng)資金 推進涉農(nóng)資金整合是提高使用效益、強化科學化精細化管理的重大舉措。第一要對涉農(nóng)資金進行摸底。由財政部門牽頭，對各級各部門涉農(nóng)項目資金進行清理合理歸并，形成目錄。第二以項目申報推進涉農(nóng)資金整合。按年下達重點建設村名單和整合資金項目庫指導意見，以村為單位提出項目需求，以鎮(zhèn)(鄉(xiāng))為單位統(tǒng)一上報、集中評審，縣級成員單位申報項目必須從經(jīng)過評審的項目中選擇，否則不安排配套資金，市級定期組織對項目建設進行檢查指導，參與項目竣工驗收。第三是以預算編制為源頭推進涉農(nóng)資金整合。研究出臺編好預算推進涉農(nóng)資金整合指導意見，在不改變資金用途和管理責任主體的前提下，對性質相近、用途相同、使用分散的涉農(nóng)資金，采取“存量調整、增量集中”方式進行歸并、整合［8］。

3.2.3 維護和管理好投資項目 相對于城市公共物品而言，農(nóng)村公共物品更具有地方公共物品的特征，公共設施的后續(xù)維護與管理難度大。美好鄉(xiāng)村建設是一項長期的持續(xù)推進的系統(tǒng)工程，“重建輕管”的現(xiàn)象在新農(nóng)村建設過程中就已有體現(xiàn)。對于已經(jīng)建成的農(nóng)村基礎設施，應建立跟蹤監(jiān)督體系，擯棄重建設輕管護的思想，注重存量項目的保養(yǎng)和維護，通過租賃、拍賣、有償服務等方式，積極推進農(nóng)村各項基礎設施的產(chǎn)權改革，提高設施使用效率，從而緩解資金供需矛盾。

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［1］張雯麗，沈貴銀.農(nóng)村內(nèi)需潛力與釋放:基于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展視角［J］.經(jīng)濟研究參考，2013(19):68－74.

［2］劉振杰.打造百年社區(qū):農(nóng)村發(fā)展的“二次革命”——基于對河南部分地市的調研［J］.中國黨政干部論壇，2013(8):66－68.

［3］安徽省財政廳課題組.新階段安徽省扶貧開發(fā)財政投入機制研究［J］.經(jīng)濟研究參考，2013(39):48－57.

［4］鄭梅，郜宗智，劉楊.蚌埠市農(nóng)村飲用水安全現(xiàn)狀及解決措施［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2009(6):246－247.

［5］董鴻波.新農(nóng)村建設中資金供求失衡的深層次原因分析［J］.經(jīng)濟研究導刊，2012(8):43－44.

［6］高連和.新農(nóng)村建設中民間資本的引入機制研究——基于PPP融資模式的思考［J］.東南學術，2008(2):33－39.

［7］熊小林，韓琳，謝麗霜.生態(tài)文明美好家園——高拱橋新農(nóng)村建設實踐探究［M］.北京:中國社會科學出版社，2012:10.

［8］楊亦民，劉馨怡.村級公益事業(yè)建設投入現(xiàn)狀與機制創(chuàng)新研究——以湖南省為例［J］.經(jīng)濟研究參考，2013(35):60－65.