中國特色社會組織管理的多元互動網(wǎng)絡(luò)探析*

姚華平

(武漢輕工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢430079)

社會組織作為進行社會管理和提供公共服務(wù)的制度安排或為實現(xiàn)公共利益或群體利益所組成的行動集團，一方面，有利于彌補政府失靈和市場失靈，提高社會管理的效率和公共產(chǎn)品的供給能力;另一方面，有利于滿足人們多樣化的利益需求，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。改革開放30多年來，社會組織的發(fā)展始終伴隨著我國體制改革的推行而不斷變化。無論是改革開放初的市場經(jīng)濟體制改革，還是伴隨市場經(jīng)濟體制改革而出現(xiàn)的政治體制改革，擬或是在新時期提出的社會體制改革，其過程同樣也是我國社會組織管理變遷的歷程。在我國進入和諧社會建設(shè)時期，社會組織的管理越來越受到新形勢下社會轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，對我國和諧社會建設(shè)和社會體制改革具有重要的意義。

從我國公民社會的實踐來看，我國社會組織管理過程，實際上是一個政府主導(dǎo)下國家與社會互動的過程，是一個政府主動還權(quán)于社會的過程。社會組織在社會管理中的主客體雙重地位，決定了在社會組織管理中，既要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮社會組織的自治功能，加強自律機制建設(shè)，還要發(fā)揮公眾的監(jiān)督功能。社會組織的管理是一個集黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府規(guī)制、組織自律和公眾監(jiān)督四位一體的多元互動網(wǎng)絡(luò)。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo):從垂直到嵌入

馬克思主義認為，社會主義社會的社會管理必須體現(xiàn)無產(chǎn)階級專政的本質(zhì)，而無產(chǎn)階級專政的本質(zhì)則體現(xiàn)為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅持人民民主。改革開放前，我們在實踐中扭曲了馬克思主義關(guān)于國家與社會的關(guān)系，“由此就產(chǎn)生了對國家以及一切同國家有關(guān)的事物的盲目崇拜”，形成了社會管理國家化的管理體制，導(dǎo)致了政黨、國家和社會一體化的格局。實踐證明，這種黨、國家與社會不分的體制已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化的要求。要改革這種體制，就要把高度集中的權(quán)力分散。分權(quán)絕對不是要消弱或放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是“要使黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯從高度集權(quán)轉(zhuǎn)向制度建設(shè)、即從制度上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)”。列寧在領(lǐng)導(dǎo)俄國社會建設(shè)的過程中曾指出，不僅在革命時期要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在革命勝利以后的社會建設(shè)時期更要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這為我們在社會組織管理過程中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了理論指導(dǎo)。1989 年的政治風(fēng)波證明，社會組織脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，必然會失去正確的發(fā)展方向，給黨、國家和社會帶來巨大的損失。

如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，成為社會組織管理的關(guān)鍵問題，需要重新定位黨在社會組織發(fā)展過程中的功能，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會組織自治之間的關(guān)系。遵循黨的執(zhí)政規(guī)律，使黨從社會的包辦者向社會的發(fā)育者轉(zhuǎn)變，從外在于社會向嵌入社會轉(zhuǎn)變，從垂直領(lǐng)導(dǎo)向嵌入式領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

嵌入式領(lǐng)導(dǎo)是指“黨員嵌入或加入到群眾管理或服務(wù)組織，并且已經(jīng)深入群眾組成了集體行動單元，與群眾形成了橫向、平等、網(wǎng)狀式管理服務(wù)的黨建工作新方式，它是從科層式架構(gòu)到扁平式組織，從權(quán)威式統(tǒng)治到參與式領(lǐng)導(dǎo)，從垂直式管理到嵌入式服務(wù)的黨建變遷過程，是黨建工作方式的根本性轉(zhuǎn)變”。這些分散在社會組織中的黨員和黨的基層組織，既是黨的基層細胞，也是黨聯(lián)系社會的觸角，一方面，它們是黨的政策的宣傳者和執(zhí)行者，是凝聚社會、動員社會、整合社會的政治核心;另一方面，它們是基層民意的代表，是反映社會成員愿望、要求和呼聲的利益代表者。在嵌入式領(lǐng)導(dǎo)之下，黨組織、黨員和社會組織、組織成員之間的關(guān)系發(fā)生了很大的變化。首先，黨員不再是居高臨下的統(tǒng)治者，而是和組織成員地位平等的參與者，是社會組織中的一員。其次，黨組織與社會組織不再處于分離的狀態(tài)，而是融為一體。通過在社會組織中成立黨組織或發(fā)展黨員的做法，把原來處于分離狀態(tài)的兩個組織融合在一起，從原來外在于社會的“行政性組織”變?yōu)閮?nèi)嵌于社會的服務(wù)性組織，形成你中有我，我中有你的局面，讓基層黨組織建設(shè)和社會組織建設(shè)相輔相成，相得益彰。再次，黨組織領(lǐng)導(dǎo)社會組織的方式不再是權(quán)威模式下的發(fā)號施令，而是參與式的行動示范。黨是社會建設(shè)的參與者和服務(wù)者，通過發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，來影響社會組織的成員，輻射黨的功能，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。最后，黨對社會組織領(lǐng)導(dǎo)的組織架構(gòu)，不再是科層式的垂直結(jié)構(gòu)，而是扁平式的橫向網(wǎng)絡(luò)。在這個橫向網(wǎng)絡(luò)中，必須發(fā)揮民主的原則，社會組織相對于黨組織具有自主性，自愿服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織不再凌駕于社會組織之上。

可見，嵌入式領(lǐng)導(dǎo)包括兩種形式:一是黨組織的嵌入，即在符合條件的社會組織中建立黨組織，通過組織嵌入的方式來實現(xiàn)黨的工作的全覆蓋;二是黨組織成員的嵌入，即通過發(fā)揮社會組織中既有黨員的示范作用，來實現(xiàn)黨的工作的滲透。所以，要全面理解黨的嵌入式領(lǐng)導(dǎo)，不能以在社會組織中成立黨組織作為唯一手段，關(guān)鍵是黨的工作的全覆蓋，關(guān)鍵是在多大程度上實現(xiàn)了對社會組織的影響力和滲透力，實現(xiàn)了整合社會，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的目標。

二、政府規(guī)制:從管制到服務(wù)

馬克思主義經(jīng)典作家認為，國家具有階級統(tǒng)治和社會管理的職能，在資產(chǎn)階級社會中，一切社會管理職能都是為階級統(tǒng)治職能服務(wù)，都附屬于國家政治職能;到了共產(chǎn)主義社會，國家和階級消失，將由代表廣大人民利益的“自由人的聯(lián)合體”來承擔(dān)管理的職能，社會管理權(quán)力最終回歸社會。這一思想對我們現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建“公共服務(wù)型政府”有著重要的啟示。

政府職能轉(zhuǎn)變的過程實際上是一個權(quán)力和功能回歸的過程。從權(quán)力回歸的角度看，原來集中在政府手中的權(quán)力通過政企分開、政事分開、政社分開回到市場組織和社會組織手中;從功能回歸的角度看，原來由政府獨攬的事務(wù)在權(quán)力回歸的引導(dǎo)下，逐步由政府組織、市場組織和社會組織來共同承擔(dān)。政府則在這個轉(zhuǎn)變過程中由“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”。因此，在社會組織的管理過程中，政府更多的應(yīng)扮演宏觀制度的供給者，而不是微觀領(lǐng)域的干預(yù)者。

對社會組織的規(guī)制，是指政府依據(jù)一定的法律法規(guī)對社會組織的活動進行引導(dǎo)和規(guī)范。從我國公民社會的實踐來看，社會組織已經(jīng)作為一個重要的部分嵌入到我們的社會生活。但是，社會組織在各方面都還顯得不是很成熟，對它進行相應(yīng)的規(guī)制，成為政府部門所必須面對的問題。目前，政府對社會組織的管理管制色彩較濃，主要體現(xiàn)在:首先，目前法律法規(guī)多側(cè)重于政府如何對社會組織進行監(jiān)管，對社會組織的獨立地位和合法權(quán)益的保障重視不夠，缺乏相應(yīng)的規(guī)范。立法指導(dǎo)思想的偏差直接導(dǎo)致了政府的短期、偏離法律軌道的非理性的監(jiān)管行為。1990 年和1997 年對社會團體的兩次清理整頓就是最典型的例子。其次，管理登記門檻高，制約了社會組織的發(fā)展。自由結(jié)社是憲法賦予每個公民的權(quán)利，但是政府從行政管理的角度出發(fā)，對社會組織的成立設(shè)置了種種門檻，不僅在注冊人數(shù)和資金方面嚴格控制，對特定人群成立社會組織也有嚴格限制，有的地方還實行計劃指標制，從數(shù)量上控制社會組織的發(fā)展。再次，社會組織管理的主觀隨意性較強，政府干預(yù)較多，這也是“人治”和“管制”的一個重要體現(xiàn)。雙重管理體制賦予業(yè)務(wù)主管單位很大的自由裁量權(quán)，在審批過程中，其主觀意圖對社會組織能否通過審核有決定性影響。登記機關(guān)要求社會組織實行重大活動審批制度，有些業(yè)務(wù)主管單位還介入社會組織的日常活動，按照行政命令的方式組織和安排社會組織的活動，導(dǎo)致了社會組織缺乏應(yīng)有的獨立性和主動性。

長期以來，這種社會整合過度、控制過強的局面，極大地壓制了社會組織的獨立性，也嚴重遏制了其發(fā)展活力，嚴重影響了社會組織的發(fā)展。政府對社會組織的管制是全能型政府行為邏輯的體現(xiàn)。政府把不屬于自己范圍的事情，全部包攬下來，“劃槳”與“掌舵”不分，導(dǎo)致政府管理效率低下。正如，社會管理大師彼得·德魯克在《不連續(xù)的時代》中指出:“任何想要把治理和實干大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構(gòu)去親自實干的做法也意味著干蠢事?！?/p>

從管制到服務(wù)，是公共服務(wù)型政府構(gòu)建的要求，它標志著政府治理理念的轉(zhuǎn)變。政府的職能就是制定完善的“比賽規(guī)則”，當好公正無私的“裁判”。政府要站在公共治理的角度，把社會組織看成合作治理的伙伴，給予資金上的支持和政策上的引導(dǎo)。在社會組織建設(shè)和管理中，政府的職責(zé)體現(xiàn)在兩個方面:一是從微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀指導(dǎo)。政府通過制定完善的制度規(guī)范，引導(dǎo)和約束社會組織的發(fā)展。政府不再是社會組織微觀活動領(lǐng)域的干預(yù)者，而是宏觀政策的制定者。二是通過積極財政政策培育和扶持社會組織的發(fā)展。對于符合減、免稅的社會組織，政府要給予政策的優(yōu)惠，并適時加大優(yōu)惠幅度，通過政府購買公共服務(wù)的方式鼓勵、支持社會組織競爭，引導(dǎo)社會組織良性發(fā)展。

三、組織自律:從無序到有序

志愿機制失靈，在很大程度上與我們在社會組織的管理過程中，偏重政府監(jiān)管而忽視組織自身建設(shè)有關(guān)。按照馬克思主義的內(nèi)外因關(guān)系原理，政府監(jiān)管只是外部條件，組織自身建設(shè)才是決定其良性發(fā)展的內(nèi)部決定性因素。加強社會組織的自律機制建設(shè)，確保社會組織參與的正當性，以建立一個高效的、普遍的、可持續(xù)的社會組織供給體系，是防止社會組織失范，保證社會組織有序發(fā)展的關(guān)鍵。自律是一種自我約束機制，是社會組織能力建設(shè)的重要內(nèi)容，能夠幫助提高社會組織的公信力。在很多情況下，社會組織的自律比政府和外界的他律更為有效?！敖⑸鐣M織的自律機制，就是在法律法規(guī)的規(guī)范下，建立社會組織自我約束、自我控制的保障體制，形成自我管理、自我發(fā)展、自我約束的可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢?！?/p>

按照自律機制的不同層次，我們可以把它分為三個方面:一是建立社會組織內(nèi)部自律機制。組織內(nèi)部自律就是通過完善社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立健全內(nèi)部規(guī)章制度，來約束組織成員的行為，防止組織權(quán)力的濫用和組織成員行為的失當。二是建立社會組織行業(yè)自律機制。行業(yè)自律就是某一領(lǐng)域的社會組織聯(lián)合制定本領(lǐng)域共同遵守的行為和道德標準及實施監(jiān)督和約束的制度和方法，從而形成同類性質(zhì)的社會組織共同的價值標準和行為規(guī)范。三是建立社會組織專業(yè)自律機制。專業(yè)自律就是通過建立民間專業(yè)的監(jiān)督組織，來對整個社會組織進行監(jiān)督，這些組織的主要工作就是監(jiān)督社會組織的活動，通過輿論、評估等手段敦促社會組織遵守法律規(guī)范和相關(guān)規(guī)則。專業(yè)自律的優(yōu)勢在于自律的專業(yè)化和常態(tài)化，可以說是社會組織他律或互律的一種形式，但從整個社會組織的角度講，通過組織規(guī)范組織，也是一種更廣泛意義上的自律。

社會組織自律機制建設(shè)是社會組織實現(xiàn)自主管理和自我發(fā)展的必要條件。通過建立自律機制，有利于實現(xiàn)社會組織的自我管理、自我監(jiān)督，可以緩解社會組織管理資源匱乏的局面，降低政府的管理成本。政府可以把對社會組織的一些管理性事務(wù)交給行業(yè)組織和專業(yè)組織來實行，從社會組織的微觀管理領(lǐng)域退出，更多地轉(zhuǎn)向宏觀管理，實現(xiàn)管理觀念轉(zhuǎn)變，職能轉(zhuǎn)變，賦予社會組織自主性，更多地發(fā)揮自律機制在社會組織管理中的規(guī)范作用。我們期待，在政府和社會組織的共同努力下，自律機制將成為規(guī)范社會組織發(fā)展的重要制度安排。

四、公眾監(jiān)督:從邊緣到常態(tài)

馬克思主義認為，人民擁有對社會管理者的監(jiān)督權(quán)，社會管理必須置于公眾的監(jiān)督之下，才能實現(xiàn)有效的管理。公眾監(jiān)督是民主政治發(fā)展的必然要求。由于我國公民社會發(fā)育還不完全，政府規(guī)制機制、社會組織自律機制還沒有完全建立起來，社會組織的失范現(xiàn)象時有發(fā)生，主要表現(xiàn)為非營利組織的營利化、非政府組織的行政化、合法組織的非法化等。社會組織的失范，需要政府加強宏觀制度建設(shè)，也需要社會組織加強內(nèi)部管理和能力建設(shè)，更需要來自公眾的外部監(jiān)督。然而，在社會組織的管理過程中，我們過分強調(diào)政府的責(zé)任，而忽視了公眾的監(jiān)督，公眾監(jiān)督社會組織的自覺性和主動性不高，處于邊緣化狀態(tài)。對社會組織的監(jiān)督，成為一個現(xiàn)實的問題擺在我們面前。

公眾監(jiān)督的邊緣化，一方面表現(xiàn)為監(jiān)督意識的缺乏，另一方面表現(xiàn)為監(jiān)督行為的非持續(xù)性。公眾監(jiān)督，公民意識的培育是關(guān)鍵，公民只有意識到自己作為公民應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，才會在監(jiān)督中發(fā)揮主動性。公民意識是公眾監(jiān)督的先決條件，公民意識的強弱影響著監(jiān)督的廣度和深度，決定著對社會組織的制約程度。公民監(jiān)督行為的非持續(xù)性是公眾監(jiān)督無序化的直接后果。由于制度不健全和組織化程度不高，公眾監(jiān)督呈現(xiàn)無序化的特點，這種無序化導(dǎo)致監(jiān)督不能長久地持續(xù)下去，“孤軍奮戰(zhàn)”式的監(jiān)督方式，嚴重影響了公眾監(jiān)督的效能。

在我國，影響公眾監(jiān)督的因素主要有以下幾點:

首先，社會組織數(shù)量龐大，類型復(fù)雜多樣，分布的領(lǐng)域廣泛，水平參差不齊，給公眾的監(jiān)督帶來一定的難度。其次，社會組織和公眾之間信息不對稱。在我國，社會組織“封閉式”的運作方式，讓社會組織相對公眾來說成為監(jiān)督的“黑箱”，信息的不對稱直接影響了公眾監(jiān)督的效能。再次，缺乏監(jiān)督的制度參考和組織化渠道。制度參考是公眾在監(jiān)督社會組織時所依據(jù)的標準即什么行為屬于失范，除了一些典型的外在表現(xiàn)外，很多社會組織的失范行為具有隱蔽性，普通公眾如不具備專業(yè)的知識是無法察覺的。同時，也沒有一個明確的制度指南提示公眾，符合哪些條件就屬于違規(guī)，公眾畢竟不是專業(yè)的會計師、工程師、審計師，對社會組織的監(jiān)督很難實現(xiàn)。作為個體的公民，一般只能采取舉報、上訪或向媒體曝光等方式來對社會組織進行監(jiān)督，無法形成組織優(yōu)勢。勢單力薄，監(jiān)督效率低下，這是目前公眾監(jiān)督乏力的重要原因之一。最后，監(jiān)督結(jié)果的“外部性”，也就是我們常說的“集體行動的困境”。監(jiān)督的結(jié)果是公共產(chǎn)品，具有“外部性”，由全社會成員共享，而監(jiān)督的成本卻由公民個人或少部分人承擔(dān)。這樣，一部分人的“搭便車”行為就降低了公眾監(jiān)督的積極性，面對紛繁復(fù)雜的社會組織，公眾難以形成集體行動的合力。所以，要提高公民的民主意識和責(zé)任意識，讓公民自覺監(jiān)督成為規(guī)范社會組織發(fā)展的重要力量。

公眾監(jiān)督的常態(tài)化，要求作為監(jiān)督主體的公眾，要主動監(jiān)督，作為監(jiān)督客體的社會組織，要主動接受監(jiān)督，讓公眾監(jiān)督成為規(guī)約社會組織發(fā)展的常規(guī)力量。從監(jiān)督的邊緣化走向常態(tài)化，需要制度的創(chuàng)新。首先，要建立社會組織和公眾的信息溝通機制。信息溝通是解決公眾和社會組織信息不對稱的主要渠道。要通過建立社會組織信息披露制度，把社會組織的基本信息以客觀、公開、透明的方式公布于眾，讓公眾接近社會組織，了解社會組織，才能更好地監(jiān)督社會組織。其次，要建立組織績效的社會評估機制，在評估中引入政府之外的社會專業(yè)評估力量來參與，保證評估結(jié)果的客觀性、專業(yè)性和公正性，改善社會組織的決策制定和經(jīng)營狀況，提高社會組織運作效率和社會公信力。最后，要建立重大項目的社會參與機制，引入社會專業(yè)人士參與項目的實施，包括項目的論證、資金的使用、項目的驗收、效益的評估等，避免重大項目的決策失誤和防止不規(guī)范行為，最大化避免社會組織“公益腐敗”、背離法律、濫用資源等現(xiàn)象的發(fā)生。

我國社會組織的產(chǎn)生背景和獨特的演化路徑，決定了它具有與西方社會組織不同的特性:與政府具有很強的互補關(guān)系，較弱的分權(quán)性，其生存空間一般為政府主動出讓或默許的領(lǐng)域;與政府、企業(yè)之間界限模糊，帶有政府色彩或營利傾向;受政府干預(yù)較多，自治性較弱;黨和政府在社會組織的發(fā)展中具有很強的導(dǎo)向作用。正是這些特性，決定了我國社會組織的管理不能照搬西方經(jīng)驗，必須走一條具有中國特色之路。

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