統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展面臨的問題及對策

路蘭香

(西南大學政治與公共管理學院，重慶北碚400715)

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的重要性和緊迫性

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展是順利推進社會主義新農(nóng)村建設的內(nèi)在要求

社會主義新農(nóng)村建設是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要義體現(xiàn)?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是黨中央提出的科學發(fā)展觀的重要組成部分，是全面建設小康社會的重大任務”。［1］統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須踐行“經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設”五位一體總體部署的要求，自然也內(nèi)含了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展。教育是民族振興的基石，農(nóng)村教育是農(nóng)村社會全面發(fā)展的基石。全面提升農(nóng)村教育發(fā)展水平不僅有利于增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民科學文化素質(zhì)和精神道德修養(yǎng)，也有利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的全面建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的全面推廣。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展能為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設提供智力支持和動力源泉。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展是社會公平得以實現(xiàn)的重要組成部分

實現(xiàn)社會公平是構(gòu)建社會主義和諧社會進程中亟待解決的重大科學問題。效率與公平是兩個矛盾的共同體。改革開放幾十年來，“效率優(yōu)先，兼顧公平”所創(chuàng)造的物質(zhì)條件已經(jīng)為“兼顧效率公平”奠定了堅實的基礎?！白屓w人民共享改革發(fā)展成果”必然要求每個公民公平公正地享有受教育的權(quán)利，受教育是憲法賦予每個公民最基本的權(quán)利。教育公平是就業(yè)公平、發(fā)展公平、機會公平的前提和基礎。城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展，必然要求克服我國教育過程中“重城市輕農(nóng)村”的弊端，不斷縮小城鄉(xiāng)教育差距，為城鄉(xiāng)居民營造良好的、優(yōu)質(zhì)的受教育環(huán)境和平等的受教育機會?！敖逃龖侵匦抡{(diào)整社會階層的有效調(diào)節(jié)器，教育不公平會導致貧困人群沒有改變命運的機會，階層固化容易引發(fā)更多社會矛盾。只有使每個人享有平等的教育，才能有一個更好的社會”。［2］

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展是教育強國夢想得以實現(xiàn)的必由之路

胡錦濤在2010年的全國教育工作會議上提出“強國必先強教”，充分體現(xiàn)了國家發(fā)展教育強國的決心和意愿。發(fā)展教育強國是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要也是增強我國國際競爭力的有力保障。歷史經(jīng)驗證明，創(chuàng)新人才的培養(yǎng)和國民素質(zhì)的提高能凸顯一個國家的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢，也是提升國家綜合競爭力的基礎力量和支撐。只有構(gòu)建體系健全、制度完善、規(guī)模和質(zhì)量兼顧、特色和多樣并存、以人為本的中國特色教育發(fā)展模式，大力實施科教興國戰(zhàn)略，才能使我國成為教育強國。要實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，必須要走教育強國之路，也必須破除二元化的教育結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)教育。

(四)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展是人力資源優(yōu)勢得以發(fā)揮的必然選擇

我國擁有世界1/5的人口，是一個人口大國，但不是人力資源強國。由于長期受經(jīng)濟發(fā)展水平、政策導向、文化觀念等因素影響，人均教育資源占有率低、受教育人口結(jié)構(gòu)分布不合理、人口文化素質(zhì)低、創(chuàng)新性人才缺乏，已經(jīng)成為我國教育發(fā)展中亟待解決的問題。進入新世紀，我們黨提出了“變龐大的人口壓力為優(yōu)質(zhì)的人力資源強勢”的人力資源發(fā)展戰(zhàn)略。通過優(yōu)先發(fā)展教育，把人力資源的潛在優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)轱@在優(yōu)勢。我國的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了由率先發(fā)展到共同發(fā)展的過程，實現(xiàn)了物質(zhì)層面上全體人民的共同富裕，同樣我國的教育發(fā)展也正在經(jīng)歷從精英教育到全民教育的轉(zhuǎn)軌，從而實現(xiàn)精神層面上的共同富裕共同發(fā)展。城鄉(xiāng)教育的統(tǒng)籌發(fā)展是實現(xiàn)人的全面、共同發(fā)展的重要途徑，也是發(fā)揮我國人力資源優(yōu)勢的必然選擇。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的問題現(xiàn)狀

(一)城鄉(xiāng)教育發(fā)展資金投入不足

改革開放以來隨著我國經(jīng)濟的高速增長，國家對教育的財政投入總量也有了大幅度的提高，但這種投入總量通過區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間的分配，還是表現(xiàn)出局部的投入不足，特別是農(nóng)村基礎教育資金短缺問題尤為突出。據(jù)《2012年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》顯示，2012年國家財政性教育經(jīng)費投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為4．28%，已經(jīng)達到世界發(fā)展中國家4%的水平，但我國擁有世界20%的教育人口，生均教育經(jīng)費占有率還很低，“因此從世界角度來看，我們不可以不說我國在以極不對稱的經(jīng)費維持著眾多的教育人口”。［3］因此，資金投入不足是我國教育發(fā)展的根本性制約因素。

(二)城鄉(xiāng)教育發(fā)展資源配置不均衡

教育資源主要包括教育經(jīng)費、教學和管理人員以及輔助教學設施。［4］首先，我國的教育經(jīng)費由中央與地方政府分擔，比例分別為37%和63%，大部分的教育投資依賴于地方政府，而地方政府對教育的資金投入又受制于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況。實際上，我國經(jīng)濟發(fā)展長期受二元結(jié)構(gòu)影響，農(nóng)村經(jīng)濟落后于城市，農(nóng)村地區(qū)的教育資金投入也落后于城市，這就導致了城鄉(xiāng)教育最基本教育資源的不均衡。其次，由于城鄉(xiāng)教師在工資、住房、福利等方面存在較大差距，因此導致的直接結(jié)果就是優(yōu)質(zhì)師資集中于城市、農(nóng)村教師數(shù)量不足、質(zhì)量不高、流動性強，而師資是影響教育產(chǎn)品質(zhì)量的關鍵所在。我國教育過程中出現(xiàn)的“擇校熱”，其本質(zhì)就是在“擇師”，即選擇優(yōu)質(zhì)的教師資源。最后，信息化、現(xiàn)代化的教學輔助設施是農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠地區(qū)農(nóng)村學生夢想中的奢侈品，對于農(nóng)村學生知識面的擴大、知識量的積累、綜合素質(zhì)的提高都形成制約，也是農(nóng)村學生獲得未來教育機會和增強社會競爭力的潛在的制約因素。

(三)城鄉(xiāng)教育發(fā)展程度差異明顯

長期以來我國教育處于“城市優(yōu)先，兼顧農(nóng)村”的發(fā)展態(tài)勢，在政策制度的制定和執(zhí)行中也是“重城市，輕農(nóng)村”，由此而造成的結(jié)果就是城鄉(xiāng)教育在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局上的差距日益增大。與城市的學前教育、基礎教育相比，農(nóng)村的基礎教育在改革過程中取得了一定的發(fā)展和改善，而農(nóng)村的學前教育無論是幼兒園數(shù)量、規(guī)模還是幼兒入園率都明顯低于城市，農(nóng)村學前教育發(fā)展嚴重滯后、城鄉(xiāng)差距日益顯著。［5］在我國城鎮(zhèn)化深入推進過程中，對于市民化了的農(nóng)民如何加強職業(yè)教育、技能培訓，如何增強自我學習自我完善能力，都成了統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)職業(yè)教育亟待解決的問題。城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡在城市下崗職工再就業(yè)培訓和農(nóng)村剩余勞動力、進城務工人員就業(yè)培訓中表現(xiàn)出了明顯的差距性。

(四)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展要允許合理差異的存在

“城鄉(xiāng)教育一體化不是城鄉(xiāng)教育一樣化，不是要消滅農(nóng)村教育，其目的在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育優(yōu)勢互補，雙強共榮”，［6］統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展是一種相對協(xié)調(diào)、相對平衡的發(fā)展狀態(tài)，要允許共性和特色共存，而不能搞一刀切，不能完全等同。由于城鄉(xiāng)教育自身的發(fā)展歷程、現(xiàn)存問題、對象目標的不同，各有其自身的特點，是兩種各具特色的教育。我們必須正視和承認兩者的差異性，不能片面地追求一致和均等，否則，勢必會影響我國教育的健康發(fā)展。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展的對策

(一)繼續(xù)加大教育投入，重點保障農(nóng)村教育

現(xiàn)階段我們依然強調(diào)政府應該對教育資源配置起基礎性作用［7］，教育投入是以國家政策為導向的，所以政府要科學民主地制定教育投入短期和中長期計劃，并且對教育經(jīng)費的預算、撥款和使用過程要做到公開透明;基于教育的準公共產(chǎn)品屬性，從長遠發(fā)展戰(zhàn)略來看，單靠政府投入來解決教育發(fā)展所需資金也是不科學的，而要真正實現(xiàn)教育的協(xié)調(diào)性、多樣性發(fā)展，在政府進一步加大教育投資的基礎上，必須拓寬教育融資渠道，吸引民資、外資企業(yè)出資進行教育投入，形成辦學投資主體多元化格局，多方籌集資金興辦教育;另外，調(diào)整中央和地方政府對教育投入的分擔比例，尤其對中西部不發(fā)達地區(qū)，更應該提高中央政府對教育的投入比例，把教育投入的增長主要放在發(fā)展義務教育上，特別是對農(nóng)村義務教育投入的優(yōu)先保障。

(二)合理配置教育資源，為城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展營造公平環(huán)境

就我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平而言，教育資源的供給還不能完全滿足教育的需求。要實現(xiàn)教育公平發(fā)展，就必須整合教育資源，進行資源優(yōu)化配置，使有限的教育資源得到充分利用。要將教育資源的供給作為一個系統(tǒng)工程來抓，在保證教育投入總量不斷增長的同時，中央要繼續(xù)加大對中西部地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)尤其是經(jīng)濟落后地區(qū)的財政教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付力度。進一步加大對農(nóng)村基礎教育的經(jīng)費投入，改善農(nóng)村軟硬件辦學條件，通過加強對教師的培訓進修，提高師資水平，通過現(xiàn)代遠程教育、多媒體軟件教學、一定區(qū)域內(nèi)教師流動實現(xiàn)教育資源共享，通過改善農(nóng)村教師的工資福利待遇，穩(wěn)定教師隊伍和吸引新鮮師資力量。十八屆三中全會提出的“實行公辦學校標準化建設和校長教師交流輪崗”、“構(gòu)建利用信息化手段擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距”政策將為一定范圍內(nèi)的教育資源共享提供理論支持和制度保障。各地應該因地制宜地制定好和落實好具體的、可行的執(zhí)行政策。為了營造公平的教育環(huán)境，政府和市場應該雙管齊下，政府主導，市場補充。

(三)深化教育體制改革，為城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展提供機制保障

首先，應該進一步加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育公平發(fā)展的社會理念，將教育公平發(fā)展理念貫穿于教育政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，從根本上割除對城鄉(xiāng)教育的“二元結(jié)構(gòu)”、“雙軌制”思想。其次，進一步強化各級政府對基礎教育投資的主體責任，加大中央和省級政府的教育投入比例;進一步優(yōu)化教育投資結(jié)構(gòu)，加大對西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的資金投入傾斜，把投入增量主要放在改善辦學條件、優(yōu)化教學資源、強化師資培訓、保障貧困學生基本學習生活方面。再次，進一步完善教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付管理制度，形成嚴密、科學地教育投入管理監(jiān)督體制，保證每一分錢都用對地方。最后，加強教師人事制度改革，建立激勵機制和補償機制，確保農(nóng)村教師人力資源的供給。為了有力保障流動人口子女接受基礎教育，政府需要通過完善戶籍制度、學籍管理制度給予政策支持。

(四)變革教育督導管理方式，確保城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展督導管理的科學性

為促進教育公平，實現(xiàn)教育良性發(fā)展，2012年國務院頒布實施《教育督導條例》，2013年國務院教育督導委員會成立，這表明我國的教育工作將實現(xiàn)從決策、執(zhí)行到監(jiān)督全過程的有序開展，尤其是我國教育管理將進入一個新的發(fā)展階段。首先，教育管理部門要開拓教育發(fā)展新思路，在教育改革過程中要敢啃硬骨頭，敢突破傳統(tǒng)思想觀念的束縛，在確保教育公平和提升教育質(zhì)量方面加強監(jiān)督管理，由辦教育向管教育轉(zhuǎn)變，由管教育向服務教育轉(zhuǎn)變;在教學評價過程中，不能只看結(jié)果，而是要將分類評估、過程評估、綜合評價、追蹤評價相結(jié)合，以便促進教育監(jiān)督的科學發(fā)展。其次，學校作為辦學單位，要進行自我監(jiān)督、自我評價。學校通過組織教學專家成立督導委員會，委員會具有相對獨立的工作權(quán)力，要把“導”作為工作的重心，經(jīng)常性針對性地開展工作，從專業(yè)角度提出具體的、科學的指導意見，以增強教育督導管理的有效性、科學性。

(五)堅持“以人為本”的教育理念，以此作為評判教育成敗的標準

“教育理念是對教育的基本看法，是關于教育整體發(fā)展的價值追求和理性認識，它以一種精神、一種文化氛圍、一種理性目標熏陶著教育者和受教育者”。［8］以人為本就是在教育活動過程中要重視人的主體地位，關注受教育者的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，減輕學生的課程負擔，避免學生身心遭到刻意壓制，客服“應試教育”弊端，避免學生的發(fā)展權(quán)在考試競爭中被過早剝奪;尊重個性發(fā)展，營造寬松和諧的發(fā)展氛圍，激發(fā)學生的創(chuàng)新意識，培養(yǎng)學生的自主性和獨創(chuàng)性。推行素質(zhì)教育，注重人的身心健康和全面發(fā)展，培養(yǎng)學生自我學習、自我評價、自我教育的能動性，培養(yǎng)學生積極樂觀向上的情感態(tài)度和價值觀，通過教育使每個個體成為推動社會發(fā)展和社會發(fā)展所需要的人，進而實現(xiàn)人的全面發(fā)展的終極目標。

［1］屠火明．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野中的教育均衡發(fā)展問題與對策分析［J］．理論與改革，2009(4)．

［2］俞水．推進教育公平本身也要講效率——訪全國政協(xié)常委、民進中央副主席朱永新［N］．中國教育報，2014-3-12(3)．

［3］吳忠才．論城鄉(xiāng)教育資源優(yōu)化配置［J］．當代教育論壇，2007(7)．

［4］黃靜．教育資源分配的不均衡及其對社會公平的影響［J］．理論與當代，2009(5)．

［5］龐麗娟．加快學前教育的發(fā)展與普及［J］．教育研究，2009(5)．

［6］褚宏啟．城鄉(xiāng)教育一體化:體系重構(gòu)與制度創(chuàng)新——中國教育二元結(jié)構(gòu)及其破解［J］．教育研究，2009(11)．

［7］范先佐．教育資源配置:政府應起基礎性作用［J］．河北師范大學學報，2006(2)．

［8］高閏青．“以人為本”理念及其教育實踐問題研究［D］．西北師范大學，2008．