氣候資源是否可以國(guó)家所有——對(duì) 《黑龍江氣候探測(cè)和保護(hù)條例》第7條的質(zhì)疑①

王天衡

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

針對(duì)黑龍江省一些企業(yè)隨意探測(cè)開(kāi)發(fā)風(fēng)能、太陽(yáng)能資源的突出問(wèn)題，2012年6月14日，黑龍江省人大審議并通過(guò)了《黑龍江氣候資源測(cè)探和保護(hù)條例》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)。該條例的目的是為了規(guī)范氣候資源的探測(cè)和開(kāi)發(fā)，從而加強(qiáng)氣候資源探測(cè)的保護(hù)和促進(jìn)社會(huì)與自然協(xié)調(diào)發(fā)展?！稐l例》也成為了我國(guó)首個(gè)規(guī)范氣候資源利用的地方性法規(guī)。但是，《條例》的第七條關(guān)于氣候資源的所有權(quán)的規(guī)定，即“氣候資源為國(guó)家所有”受到了輿論的嘩然。很多關(guān)注者存在這樣的一種擔(dān)憂(yōu):將氣候資源國(guó)有化后，以后任何人呼吸是不是都需要設(shè)立行政許可程序或者收取費(fèi)用呢?這樣會(huì)不會(huì)存在擴(kuò)權(quán)、收費(fèi)的問(wèn)題呢?針對(duì)公眾這樣的擔(dān)憂(yōu)，黑龍江省氣象局辦公室副主任馬緒清做出了回應(yīng):氣候資源之所以歸為國(guó)有，其依據(jù)是《中華人民共和國(guó)憲法》第9條關(guān)于氣候資源屬?lài)?guó)家所有的規(guī)定，另外，該條例并未設(shè)置任何使用權(quán)，也沒(méi)有規(guī)定任何收費(fèi)項(xiàng)目，所以談不上擴(kuò)權(quán)、收費(fèi)。且不論公眾的擔(dān)憂(yōu)有沒(méi)有道理，關(guān)于氣候資源歸國(guó)家所有的規(guī)定存在著一系列的法律問(wèn)題。從《條例》規(guī)定是否違反上位法、民法上物的特征、國(guó)家自然資源所有權(quán)體等幾個(gè)方面進(jìn)行分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)氣候資源國(guó)有化存在的問(wèn)題。

一、氣候資源歸國(guó)家所有與相關(guān)法律的沖突

(一)與實(shí)體法的沖突

1.《憲法》的有關(guān)規(guī)定。引言中提到的黑龍江省氣象局辦公室副主任馬緒清認(rèn)為，《條例》中規(guī)定的氣候資源歸國(guó)家所有的法律依據(jù)是憲法?！稇椃ā返?條第一款規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”?！稇椃ā返?0條的規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有”。由此可見(jiàn)，《憲法》中明確規(guī)定了八大自然資源屬于國(guó)家所有。憲法關(guān)于自然資源的所有權(quán)問(wèn)題的規(guī)定采取的是列舉的方法，其中并沒(méi)有列舉到氣候資源，只是用了“等”字來(lái)進(jìn)行概括規(guī)定。 《條例》對(duì)“等”字的解釋也不符合關(guān)于憲法解釋權(quán)的規(guī)定。地方性立法考慮到憲法雖然是一種進(jìn)步，但是根據(jù)《憲法》第67條第一款和第四款的規(guī)定，憲法的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，其他任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人對(duì)憲法的解釋都沒(méi)有法律效力?？梢?jiàn)，《條例》將氣候資源規(guī)定為國(guó)家所有構(gòu)成了對(duì)《憲法》第9條的解釋?zhuān)虼瞬痪哂行ЯΑ：邶埥∪舜笾荒苌暾?qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)第9條做出解釋?zhuān)荒苡勺约簩?duì)其進(jìn)行解釋。

2.《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定。 《物權(quán)法》第五章，國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)章中，第46至第52條分別規(guī)定了礦藏、水流、海域、城市的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、野生動(dòng)植物資源、無(wú)線(xiàn)電頻譜資源、法律規(guī)定的文物、國(guó)防資產(chǎn)屬于國(guó)家所有。與《憲法》相比，《物權(quán)法》增加了海域、野生動(dòng)植物資源、無(wú)線(xiàn)電頻譜資源屬于國(guó)家所有，但是并沒(méi)有提到氣候資源。所以《條例》的規(guī)定與《物權(quán)法》也是沖突的。

3.《可再生能源法》和《氣象法》的有關(guān)規(guī)定?！犊稍偕茉捶ā返谌龡l規(guī)定可再生能源包括了風(fēng)能、太陽(yáng)能、水生質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等。第五條規(guī)定“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)對(duì)全國(guó)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用實(shí)施統(tǒng)一管理，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的可再生能源開(kāi)發(fā)利用工作”。可見(jiàn)，這兩條只涉及可再生能源的范圍和對(duì)可再生能源進(jìn)行統(tǒng)一管理的部門(mén)。雖然氣候資源中的風(fēng)能、太陽(yáng)能等屬于可再生能源的范圍，但是對(duì)于它們的所有權(quán)歸屬《可再生能源法》并沒(méi)有做出明確的規(guī)定。和《可再生能源法》一樣，《氣象法》也只是在第三十二條中規(guī)定了“國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)氣候資源的綜合調(diào)查、區(qū)劃工作，組織進(jìn)行氣候監(jiān)測(cè)、分析、評(píng)價(jià)，并對(duì)可能引起氣候惡化的大氣成分進(jìn)行監(jiān)測(cè)，定期發(fā)布全國(guó)氣候狀況公報(bào)?！彼?，《條例》的規(guī)定與這兩部法律也是沖突的。

4.與國(guó)務(wù)院等部門(mén)意見(jiàn)精神的背離?！稐l例》的第七條不僅規(guī)定了氣候資源歸國(guó)家所有，而且還規(guī)定了“從事氣候資源的探測(cè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省氣象主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”。對(duì)氣候資源的探測(cè)活動(dòng)設(shè)立這樣的批準(zhǔn)制度與國(guó)務(wù)院及國(guó)家能源局所頒布的一些實(shí)施意見(jiàn)的精神背道而馳?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》第七條規(guī)定“鼓勵(lì)民間資本參與風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)”，國(guó)家能源局《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步擴(kuò)大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定“鼓勵(lì)民間資本參與能源項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、石油和天然氣管網(wǎng)建設(shè)和能源資源勘探開(kāi)發(fā)等多個(gè)領(lǐng)域”。科技部還發(fā)布《太陽(yáng)能發(fā)電科技發(fā)展“十二五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》和《風(fēng)力發(fā)電科技發(fā)展“十二五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，為我國(guó)“十二五”期間太陽(yáng)能發(fā)電和風(fēng)電的科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)化路線(xiàn)指明了方向。黑龍江省無(wú)論出于何種目的規(guī)定太陽(yáng)能和風(fēng)能資源屬于國(guó)家所有，禁止企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)的探測(cè)開(kāi)發(fā)，都人為增加了企業(yè)探測(cè)開(kāi)發(fā)太陽(yáng)能和風(fēng)能資源的難度和成本，都是對(duì)企業(yè)開(kāi)發(fā)利用綠色能源積極性的遏制。［1］

(二)不符合地方政府的立法權(quán)限

《立法法》第8條規(guī)定一些重大事項(xiàng)只能制定法律，其中有一項(xiàng)就是基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。很顯然，規(guī)定“氣候資源歸國(guó)家所有”這樣的制度，涉及到公民與國(guó)家財(cái)產(chǎn)和利益分配，是一個(gè)重大利益調(diào)整關(guān)系，屬于“基本經(jīng)濟(jì)制度”的范疇，理應(yīng)由國(guó)家法律來(lái)制定。省級(jí)人大只能頒布地方性法規(guī)，而不能制定全國(guó)性法規(guī)。所以，作為地方性法規(guī)定的《黑龍江省氣候資源探測(cè)與保護(hù)條例》沒(méi)有權(quán)力規(guī)定屬于經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)容。

綜上，《條例》中關(guān)于氣候資源國(guó)家所有的規(guī)定既不符合憲法、物權(quán)法、氣象法等上位法又與國(guó)務(wù)院及其部委出臺(tái)的一些文件的精神所背離，并且還不符合立法法規(guī)定的立法權(quán)限。根據(jù)《立法法》第87條，超越權(quán)限或違反上位法規(guī)定的地方性法規(guī)應(yīng)予改變或撤銷(xiāo)。

二、氣候資源與民法上的“物”

(一)氣候資源是否符合民法上“物”的特點(diǎn)

作為民事法律關(guān)系的客體，民法上的物指的是能夠滿(mǎn)足人們的需要，可以為人類(lèi)所控制，具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。［2］(P400)下面主要分析氣候資源是否符合民法上“物”的特點(diǎn)，是否可以成為民法上的“物”。

1.“物”的客觀性和有效用性。“物”的客觀性是指，物必須是除人身之外的物質(zhì)材料。物包括自然界的物體，如山林、礦藏、河流、動(dòng)植物等，也包括人工制造的物體，如機(jī)器、運(yùn)輸工具、橋梁、食品等。［3］(145)物的有效用性是指物不僅是客觀存在的，而且還必須滿(mǎn)足人們一定的社會(huì)生活需要。顯而易見(jiàn)，氣候資源作為一種寶貴的自然資源，是客觀存在于人身之外的，并且能夠?yàn)槿祟?lèi)的物質(zhì)財(cái)富生產(chǎn)過(guò)程提供一定的原材料和能量。所以，毫無(wú)疑問(wèn)，氣候資源是符合民法上“物”的客觀性和有效用性的。

2.“物”能為人們所支配。民法上的“物”必須能為人力支配，能夠成為權(quán)利支配的對(duì)象。所謂的“氣候資源”其實(shí)是能夠?yàn)槿祟?lèi)合理利用的特定氣候條件，而構(gòu)成氣候條件的相應(yīng)氣候要素，只有在一定的數(shù)字指標(biāo)范圍內(nèi)才具有資源價(jià)值，即所謂的氣候資源具有“數(shù)字特征”。但在當(dāng)前人類(lèi)科技發(fā)展的階段，人力尚無(wú)法對(duì)這些氣候要素、氣候條件或者“數(shù)字特征”進(jìn)行支配和控制，因此，氣候資源無(wú)法滿(mǎn)足民法上“物”必須具有可支配性的要求。［4］我們以風(fēng)能為例探討一下。風(fēng)能是因空氣流做功而提供的一種能量，風(fēng)能的存在具有較強(qiáng)的季節(jié)性和地域性。以目前的科學(xué)技術(shù)水平來(lái)看，人們是無(wú)法控制和支配風(fēng)能的。民法上的“物”能為人們所支配是物權(quán)排他性的一個(gè)前提，只有這樣“物”才有被占有、使用、收益、處分的可能。氣候資源這一人類(lèi)無(wú)法控制和支配的“物”是無(wú)法成為民法意義上的“物”的，所以，為其設(shè)立所有權(quán)也是沒(méi)有意義的。

3.“物”的特定性。依傳統(tǒng)物權(quán)法理論，作為物權(quán)客體的物應(yīng)具有特定性，這種特定性的要求表現(xiàn)為三個(gè)方面:(1)物權(quán)的客體原則上以有體物為限;(2)物權(quán)的客體必須為特定物。這里指的物必須是在物理上特定，其具體的形態(tài)、大小可以明確界定等;(3)物權(quán)的客體必須為獨(dú)立物。［5］(P87)雖然我國(guó)的《民法通則》沒(méi)有對(duì)“物”下一個(gè)準(zhǔn)確的定義，但是大陸法系民法理論把物權(quán)法的客體界定為有體物，在理論上和實(shí)務(wù)上也都采納物為有體物。隨著科學(xué)技術(shù)水平的發(fā)展，我國(guó)對(duì)物的概念進(jìn)行了一些擴(kuò)展，把電、氣等無(wú)體有形物認(rèn)定為民法上的物。電、氣這些無(wú)形物體與氣候資源中的風(fēng)、陽(yáng)光、降水相比是可以通過(guò)一定的介質(zhì)，如電纜、天然氣管道被特定下來(lái)，而風(fēng)、陽(yáng)光等是無(wú)法被特定的。以陽(yáng)光為例，它的分散分布遍及世界各地，無(wú)處不在，所以是沒(méi)有辦法將其特定的。因此，氣候資源不符合民法上“物”的特定性。

(二)自然資源成為物權(quán)客體必須具有稀缺性

物除了有用之外，還要具有稀缺性。只有當(dāng)存在稀缺性，人們相互間的占有與支配物存在沖突之時(shí)，才有設(shè)置物權(quán)的必要。［6］稀缺性是自然資源進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的基本規(guī)律，也是物權(quán)產(chǎn)生的根源，物權(quán)的排他性就是為了避免與解決稀缺之物引起的利益沖突。

學(xué)理上按照自然資源被人利用的長(zhǎng)短將自然資源分為儲(chǔ)存性資源和流動(dòng)性資源。前者是不可更新的資源，例如，石油、天然氣、煤炭等，而后者是可更新的資源。對(duì)于氣候資源，包括太陽(yáng)能、風(fēng)能、大氣等，雖然因?yàn)槿祟?lèi)的過(guò)度利用可能會(huì)暫時(shí)枯竭，但是它們與石油、天然氣相比還是能夠源源不斷、無(wú)限更新的。因此，氣候資源也不符合稀缺性而不能成為民法上的“物”。

綜上分析，氣候資源不符合民法上的“物”的諸多特征，所以不能成為民法上的“物”，即不能成為物權(quán)客體。既然氣候資源都不能成為物權(quán)的客體，那么就更不能規(guī)定氣候資源歸國(guó)家所有。

三、從國(guó)家自然資源所有權(quán)角度剖析氣候資源國(guó)家所有可能出現(xiàn)的弊端

國(guó)家自然資源所有權(quán)制度之所以不同于一般的所有權(quán)制度，主要體現(xiàn)在所有權(quán)的行使主體上。雖然我國(guó)憲法和相關(guān)法律規(guī)定了除集體所有的部分自然資源外，國(guó)家對(duì)大部分的自然資源享有全面的支配權(quán)。但是，國(guó)家這一個(gè)概念畢竟是虛擬和抽象的，也就導(dǎo)致了國(guó)家不可能直接親自實(shí)行對(duì)資源的占有、使用、收益和處分權(quán)能。在我國(guó)，國(guó)家所有權(quán)是由國(guó)務(wù)院代表行使的。但是實(shí)際中，國(guó)務(wù)院是無(wú)法做到面面俱到的，而是通過(guò)自身層層委托各級(jí)地方人民政府行使自然資源國(guó)家所有權(quán)。

我國(guó)自然資源的國(guó)家所有權(quán)的行使和運(yùn)用過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題:

第一，自然資源如此一級(jí)所有、多級(jí)代理的行使方式不同于一般的代理，往往缺乏具體明確的代理內(nèi)容，對(duì)不同級(jí)別的地方人民政府具體應(yīng)當(dāng)如何代理行使所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能難以做出清晰的規(guī)定，對(duì)不同級(jí)別地方人民政府行使權(quán)利的界限亦難以做出明確的規(guī)定［6］(151)。而國(guó)家和他的“委托代理人”即各級(jí)地方政府有著不同的目標(biāo):國(guó)家的目標(biāo)是社會(huì)福利的最大化，是為了自然資源不被破壞從而有效地配置到各個(gè)環(huán)節(jié);而各級(jí)地方政府的目標(biāo)除了保護(hù)自然資源外，很大程度上考慮的是自然資源給本部門(mén)帶來(lái)的利益。另外，由于各地方自然資源的分布和產(chǎn)量存在一定的差異，所以地方政府之間在爭(zhēng)取自身利益的同時(shí)不可避免地存在爭(zhēng)奪自然資源的現(xiàn)象。所以，自然資源國(guó)家所有的行使過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)全局利益與局部利益的矛盾，最終導(dǎo)致國(guó)家自然資源所有權(quán)主體的虛位。

第二，國(guó)家將自然資源所有權(quán)委托給各級(jí)政府還可能會(huì)造成各級(jí)政府的資源行政管理權(quán)與所有權(quán)權(quán)益相混淆的結(jié)果。各級(jí)地方政府不僅受委托行使自然資源的所有權(quán)而且他們還有一個(gè)重要的角色——自然資源的行政管理者。很多自然資源的物權(quán)法律制度缺乏操作性，那么就把操作性制度讓給了政府行政性規(guī)則安排。自然資源物權(quán)制度的安排成為政府部門(mén)或集團(tuán)選擇，而不是公共選擇，以部門(mén)和集團(tuán)利益為支點(diǎn)，甚至成為政府設(shè)租和尋租的手段。［7］

《條例》規(guī)定氣候資源歸國(guó)家所有的目的是為了加強(qiáng)氣候資源的探測(cè)與保護(hù)，規(guī)范地方某些企業(yè)隨意探測(cè)和開(kāi)發(fā)氣候資源。正如上文所述，國(guó)家自然資源所有權(quán)存在的問(wèn)題，將氣候資源國(guó)有化后，由于所有權(quán)主體的虛位可能會(huì)出現(xiàn)地方政府間爭(zhēng)奪氣候資源和政府設(shè)租、尋租的現(xiàn)象，這是與《條例》的宗旨背道而馳的，反而不利于氣候資源的開(kāi)發(fā)和保護(hù)。

四、氣候資源的保護(hù)應(yīng)依靠相關(guān)的管理制度而非國(guó)有化

當(dāng)前，隨著全球氣候變暖，氣候資源探測(cè)和保護(hù)引起了全社會(huì)的關(guān)注，特別是當(dāng)氣候資源成為一種清潔可再生能源被開(kāi)發(fā)利用時(shí)，吸引了越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織和利益集團(tuán)參與介入，給氣候資源探測(cè)和保護(hù)工作帶來(lái)了許多新的問(wèn)題和困難。而一些地方的氣候探測(cè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)呈現(xiàn)了混亂的現(xiàn)象，以風(fēng)力資源為例，一些企業(yè)圈占了風(fēng)力資源比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，盲目進(jìn)行開(kāi)發(fā)。另外，一些國(guó)外企業(yè)看到氣候資源有利可圖，搶占我國(guó)氣候資源的開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，破壞了我國(guó)的氣候資源。

為了達(dá)到規(guī)范氣候資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)氣候資源的目的，將其國(guó)有化并不是唯一的方法，而是應(yīng)該考慮完善有關(guān)開(kāi)發(fā)氣候資源的制度。例如，我國(guó)《氣象法》第33條規(guī)定了氣候資源區(qū)劃制度，但是內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、原則，效果不佳。因此，可以考慮在此基礎(chǔ)上建立氣候資源規(guī)劃制度，由氣象主管行政部門(mén)編制，由所屬政府批準(zhǔn)發(fā)布，并且在編制過(guò)程中召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。又比如，《氣象法》建立了氣象可行性論證制度，但是規(guī)定也是比較籠統(tǒng)的，實(shí)施效果也不好。所以，可以在此基礎(chǔ)上建立氣候影響評(píng)估制度，在建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段對(duì)項(xiàng)目可能造成的氣候影響進(jìn)行評(píng)估，并提出減輕或避免氣候影響的措施。

總之，《條例》中氣候資源歸國(guó)家所有的規(guī)定既不合法也不合理，要進(jìn)一步規(guī)范氣候資源的開(kāi)發(fā)和保護(hù)應(yīng)該從國(guó)家管理角度出發(fā)完善一系列的管理制度。

［1］ 李雨思.黑龍江氣候資源新規(guī)惹爭(zhēng)議:風(fēng)和陽(yáng)光歸誰(shuí)所有［EB/OL］.(2012－6－20)［2013－1－7］.http://www.ce.cn/cysc/ny/xny/201206/20/t20120620_21181062.shtml.

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