城鄉(xiāng)融合視閾下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出風(fēng)險(xiǎn)管控路徑研究

文/鄧 蓉 張警曄[..中共都江堰市委黨校（成都村政學(xué)院），四川成都 60000]

內(nèi)容提要：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正面臨農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)路徑由單一的轉(zhuǎn)移輸出向轉(zhuǎn)移輸出與回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)并重轉(zhuǎn)變，農(nóng)民就業(yè)意愿由單純的“候鳥(niǎo)”式打工向城鎮(zhèn)“歸屬”化形態(tài)轉(zhuǎn)變的新趨勢(shì)，迫切需要建立完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。2020年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出被列入城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)試點(diǎn)改革清單中，成為進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的前提是勞動(dòng)力非農(nóng)化、土地保障功能率低下，但是在先期的試點(diǎn)中仍然呈現(xiàn)較大的不確定性，需要探索風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建議多管齊下、多維度推進(jìn)當(dāng)前城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)工作。

統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制不僅極大調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，更重要的是讓農(nóng)民有了職業(yè)、崗位的選擇。同時(shí)，四十年改革開(kāi)放讓農(nóng)村呈現(xiàn)出新的變化趨勢(shì)，一方面農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)路徑已由單一的轉(zhuǎn)移輸出向轉(zhuǎn)移輸出與回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)并重轉(zhuǎn)變；另一方面農(nóng)民外出就業(yè)意愿已由單純的打工掙錢向市民化形態(tài)轉(zhuǎn)變，迫切需要探索建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，處理好“走出去”、“留下來(lái)”和“引回來(lái)”的關(guān)系。

自2020年始，國(guó)家相關(guān)部委選定11個(gè)片區(qū)作為國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，并進(jìn)行11項(xiàng)試驗(yàn)內(nèi)容。其中最值得關(guān)注的是建立進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度[1]，而最困惑的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)改革。已有數(shù)據(jù)顯示，先期試點(diǎn)的四川內(nèi)江市中區(qū)、重慶梁平區(qū)等在嘗試建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制、激發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)能、維護(hù)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益等方面雖然積累了經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。因此，分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿有償退出風(fēng)險(xiǎn)，探索風(fēng)險(xiǎn)管控路徑，對(duì)于全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興背景下試點(diǎn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有積極的實(shí)踐意義。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出邏輯、政策依據(jù)與研究綜述

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以成員權(quán)為基礎(chǔ)，以戶的形態(tài)行權(quán)，從土地集體所有權(quán)中分離出的一項(xiàng)用益物權(quán)[2]。伴隨城鄉(xiāng)融合與城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，特別是2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅[3]，農(nóng)民獲得實(shí)質(zhì)性減負(fù)，對(duì)土地的收益依賴邊際逐漸遞減，農(nóng)村出現(xiàn)了前所未有的流動(dòng)與開(kāi)放，大量農(nóng)民進(jìn)城落戶成為市民，獲得了城市戶籍及其綁定的市民身份和權(quán)利[4]。 但“進(jìn)城不棄地、離農(nóng)不離地、在村不務(wù)農(nóng)”的人地關(guān)系矛盾，已逐漸成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和質(zhì)量提升的桎梏因素[5]。

由此，農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被提上政策制定議程。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》[6]首次提出現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，但進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿前提下開(kāi)展試點(diǎn)。隨之多地試點(diǎn)工作相繼進(jìn)行，特別是在《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)》[7]中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)改革的重慶市梁平區(qū)、四川省內(nèi)江市市中區(qū)和四川省成都市先期實(shí)踐為當(dāng)前全國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了試驗(yàn)藍(lán)本。2020年《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)工作的通知》正式把建立進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度作為11項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)之一[8]。然而在實(shí)際操作中，由于土地多元利益關(guān)聯(lián)者之間存在較為復(fù)雜的利益沖突和摩擦[9]，特別是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出機(jī)制的長(zhǎng)期缺失在實(shí)踐中引發(fā)了諸多串聯(lián)性矛盾和問(wèn)題，而這一權(quán)利有償退出的制度改革卻呈現(xiàn)出漸進(jìn)且有限的特征[10]，導(dǎo)致無(wú)法觸及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出現(xiàn)實(shí)困境的核心，致使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革緩慢。

學(xué)術(shù)界已有的對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的研究，聚焦退出意愿及影響因素[11][12][13]和退出路徑選擇[14][15][16]兩大方面，卻缺乏對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)剖析和對(duì)應(yīng)策略的思考，可能為各地試點(diǎn)運(yùn)行或未來(lái)鋪展實(shí)施帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定構(gòu)成較大威脅。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出機(jī)制的健全完善，是優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村土地制度和發(fā)展生產(chǎn)力的客觀要求，也是城鄉(xiāng)融合背景下優(yōu)化配置農(nóng)地資源要素和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的必然選擇[17]，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)將具有十分重要的意義。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)要破冰的主要問(wèn)題

（一）農(nóng)民工代際循環(huán)固化與歸屬問(wèn)題

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工代際循環(huán)固化引發(fā)的農(nóng)民后代歸屬問(wèn)題長(zhǎng)期存在。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告[18]顯示：2020年全國(guó)農(nóng)民工總量28560萬(wàn)人，雖同比減少517萬(wàn)人，但仍保持2014年以來(lái)鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)半壁江山的基本面；外出農(nóng)民工平均年齡36.6歲，其中40歲及以下占比66.8%；進(jìn)城農(nóng)民工中，41.4%認(rèn)為自己是所居住城市的“本地人”，同比提高1.4%；83.3%的進(jìn)城農(nóng)民工表示對(duì)本地生活非常適應(yīng)和比較適應(yīng)，其中，23.8%表示非常適應(yīng)，同比提高3%，僅有1.2%表示不太適應(yīng)和非常不適應(yīng)。以上數(shù)據(jù)表明：一是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)“打工”形態(tài)已形成較為成熟的“基本盤(pán)”；二是農(nóng)民工代際循環(huán)已進(jìn)入改革開(kāi)放后的第三代；三是第三代農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)工作生活的融入度遠(yuǎn)高于其父輩，在城市生活的歸屬感有較大提高。特別值得關(guān)注的是，2020年成都村政學(xué)院課題組對(duì)成都、四川和全國(guó)返鄉(xiāng)農(nóng)民工進(jìn)行的“疫情對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工滯留的影響分析”專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，表示不愿回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比例分別達(dá)到 91.2%、85.96%、85.4%[19]。

農(nóng)民工代際循環(huán)的逐漸固化，已難以適應(yīng)一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。雖然農(nóng)民自發(fā)碎片化地流轉(zhuǎn)土地已成為常態(tài)，承包與經(jīng)營(yíng)的分離早已有實(shí)踐，但仍然有不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的土地難以流轉(zhuǎn)，就算優(yōu)勢(shì)區(qū)域，由于近幾年流轉(zhuǎn)成本不斷攀高也難以為繼。因此，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿有償退出，尊重退地農(nóng)民在進(jìn)城和留鄉(xiāng)問(wèn)題上的自主選擇權(quán)利，疏通勞動(dòng)力雙向流動(dòng)路徑是在現(xiàn)行耕地承包制度下的一種改革與嘗試。

（二）土地資源的優(yōu)化配置問(wèn)題

現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度 “增人不增地、減人不減地”三十年不變的法理基礎(chǔ)以及“大不動(dòng)、小調(diào)整”的基層實(shí)踐都為改革開(kāi)放奠定了雄厚的農(nóng)村穩(wěn)定基石。但幾十年的家庭變故與城鄉(xiāng)融合中農(nóng)民的市場(chǎng)選擇，使農(nóng)村土地資源配置出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，例如目前四川省耕地總面積10134.15萬(wàn)畝，人均1.128畝，低于全國(guó)人均耕地1.52畝，而成都20個(gè)區(qū)（市）縣耕地總面積544萬(wàn)畝，人均僅0.83畝。“想種地的沒(méi)地、不想種地的有地”的土地資源錯(cuò)位配置，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)新一輪的發(fā)展。因此，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出，使土地邊際產(chǎn)出率較低的轉(zhuǎn)讓給土地邊際產(chǎn)出率更高的，對(duì)優(yōu)化配置現(xiàn)有土地資源具有積極作用。

（三）農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)益問(wèn)題

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出、重新調(diào)配或流轉(zhuǎn)的“甲方”主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但“統(tǒng)分”結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制四十年的實(shí)踐主要在于“分”，由此改變了合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，客觀上出現(xiàn)了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期虛化與缺位，使任何與集體經(jīng)濟(jì)組織承載力相關(guān)的改革都處于理論支撐缺乏、實(shí)踐操作尷尬的境地[20]。因此，重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位，落實(shí)土地所有權(quán)屬關(guān)系，發(fā)揮統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制中“統(tǒng)”的作用是城鄉(xiāng)融合要素流動(dòng)的關(guān)鍵。

（四）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是建立在土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)之上，無(wú)論是家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、種養(yǎng)大戶還是農(nóng)業(yè)企業(yè)都需要土地集聚。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)，提供了可直接通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)土地的另一條路徑，免去了全部需要“一村一戶一地”流轉(zhuǎn)談判的麻煩，土地的集中成片為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定了土地、技術(shù)、市場(chǎng)等要素基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的不確定性

（一）實(shí)踐層面有償退出的困境

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出不同于一般土地流轉(zhuǎn)，在前期部分試點(diǎn)區(qū)實(shí)踐中存在退出的補(bǔ)償方式和退出的路徑方式兩個(gè)維度。

1.退出的補(bǔ)償方式。主要是回應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，已在城鎮(zhèn)積淀下來(lái)，不再有回農(nóng)村意愿的群體，體現(xiàn)的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的邏輯原點(diǎn)與初衷，同時(shí)通過(guò)退出補(bǔ)償方式、途徑的探索，考量相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題。

一是土地?fù)Q現(xiàn)金，指貨幣一次性補(bǔ)償在城鎮(zhèn)落戶且不愿回農(nóng)村，有較為穩(wěn)定的收入、固定住房和社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民。二是土地?fù)Q保障，指因病因殘因老喪失勞動(dòng)能力，有退出土地承包權(quán)、參加退地養(yǎng)老保險(xiǎn)意愿的農(nóng)民，主要集中在建檔立卡貧困戶。三是土地?fù)Q股份，這種方式與常態(tài)的土地流轉(zhuǎn)收入類似，農(nóng)民把承包地交由集體經(jīng)濟(jì)組織，由組織設(shè)置相應(yīng)股權(quán)，獲得相應(yīng)回報(bào)。

前兩種方式需要解決兩個(gè)問(wèn)題：按什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償？補(bǔ)償資金來(lái)源？從標(biāo)準(zhǔn)看，各地試點(diǎn)不一，較有特色的是四川內(nèi)江市中區(qū)土地?fù)Q現(xiàn)金，按每畝30年產(chǎn)值給予一次性現(xiàn)金補(bǔ)償。30年產(chǎn)值這一標(biāo)準(zhǔn)，參考的是當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定。而土地?fù)Q保障是按照每人每份2萬(wàn)元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民可持續(xù)領(lǐng)取保障金至68歲，超過(guò)68歲后將由財(cái)政兜底，持續(xù)無(wú)償支付保障金。從資金來(lái)源看，原則上都是由地方財(cái)政建立專項(xiàng)基金借支集體經(jīng)濟(jì)組織和直接兜底。后一種方式需要從兩方面考量：“土地入股”與“土地?fù)Q股份”的差異，由此引發(fā)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的區(qū)分辨識(shí)；建立補(bǔ)償金市場(chǎng)化機(jī)制的路徑選擇。目前的試點(diǎn)區(qū)域都未完全回答和解決這些問(wèn)題，雖然“三換模式”試驗(yàn)成果曾被2017年中央一號(hào)文件吸收轉(zhuǎn)化為一些政策舉措，但仍有諸多待探索與實(shí)踐的方向。

2.退出的路徑方式。主要是回應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化的問(wèn)題，因?yàn)榧?xì)碎、插花式的承包地有償退出成本高、收益少、用途單一，很難達(dá)到退出預(yù)期。一是整戶退出，按照《承包法》家庭戶整戶永久性退出承包地，主要解決大戶內(nèi)部的不平衡問(wèn)題。二是整片退出，按照業(yè)主用地需求條件與要求，成片考慮土地退出即能利用，主要解決土地退出后使用問(wèn)題。三是整社退出，按照土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)原則，一個(gè)村民小組整社退出，便于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，主要解決土地撂荒、地界不清、征占地后土地調(diào)整難等問(wèn)題。

這幾種方式需要面對(duì)的困擾是：無(wú)論“整戶”、“整片”還是“整社”退出的所在地區(qū)都具有一定的資源區(qū)位優(yōu)勢(shì)，進(jìn)城農(nóng)民有著相似“背景”和共同意愿，缺一家或少一戶都難以推進(jìn)，因此試點(diǎn)就可能有特殊性。較有特色的是重慶梁平區(qū)，試點(diǎn)區(qū)域的屏錦鎮(zhèn)川西村9組15戶完整家庭戶退出82.12畝；屏錦鎮(zhèn)萬(wàn)年村4組有業(yè)主建大棚果蔬需要的20.2畝土地“整片”退出；合興鎮(zhèn)原花園村1社34戶同意退出承包地179畝，交由社集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出潛在的風(fēng)險(xiǎn)

1.“孤島效應(yīng)”風(fēng)險(xiǎn)。前期試點(diǎn)區(qū)域的改革探索都是單項(xiàng)的，但中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制是集體所有，長(zhǎng)期以來(lái)的核心問(wèn)題是如何處理政府、集體、個(gè)人之間的認(rèn)識(shí)趨同與利益分成。農(nóng)村諸多項(xiàng)目改革都涉及整體性、系統(tǒng)性，包括農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系改革、農(nóng)村金融體制改革以及鄉(xiāng)村治理建設(shè)改革等等，因此任何一個(gè)單項(xiàng)改革都會(huì)面臨“孤島效應(yīng)”的風(fēng)險(xiǎn)。比如，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出，從法理上來(lái)講就應(yīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格退出，它是農(nóng)民在農(nóng)村完整權(quán)益的基礎(chǔ)，但若包括土地共有權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)等未退出，集體組織成員身份是否就尚未退出？三輪承包對(duì)于已退地農(nóng)民是否仍有權(quán)利重新分配承包地，國(guó)家法律、政策并不明確。若又以集體組織成員身份重新要求承包，無(wú)論是政府、集體經(jīng)濟(jì)組織還是社會(huì)資本、其他業(yè)主付出的成本將高于常態(tài)的租賃成本，其改革結(jié)果就難以達(dá)到目的初衷。

2.契約時(shí)效風(fēng)險(xiǎn)。前期試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)民主動(dòng)退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一方面基于政府試點(diǎn)的優(yōu)惠政策對(duì)農(nóng)民理性行為的影響；另一方面按所處區(qū)域地價(jià)現(xiàn)行物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、通貨膨脹率都是劃算的，農(nóng)民認(rèn)為退地風(fēng)險(xiǎn)可以承受且退地的收益大于成本，因此都具有很強(qiáng)的時(shí)效性。但隨著改革開(kāi)放的不斷深入，政府大量基礎(chǔ)設(shè)施投入和農(nóng)村公共服務(wù)水平的提高，多年后區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、基礎(chǔ)設(shè)施好、土地流轉(zhuǎn)收益高，土地資產(chǎn)的資本性特性顯現(xiàn)，在現(xiàn)有法規(guī)政策不明朗的前提下，就可能出現(xiàn)農(nóng)民的違約風(fēng)險(xiǎn)。比如，梁平區(qū)探索承包地退出，設(shè)置了已離開(kāi)農(nóng)村的務(wù)工戶，同時(shí)有固定職業(yè)、穩(wěn)定收入等作為退地前置門檻，這一地方探索在國(guó)家層面能否被認(rèn)可，是否調(diào)整，還需要頂層設(shè)計(jì)給予明確。

3.內(nèi)生動(dòng)力風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村改革的主體是農(nóng)民，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的甲乙雙方是集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，土地承包權(quán)的再次調(diào)整，經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租、出讓、入股等都是集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)主導(dǎo)。但在前期試點(diǎn)區(qū)域調(diào)查發(fā)現(xiàn)，引導(dǎo)整個(gè)改革強(qiáng)勢(shì)推手的仍然是政府，集體經(jīng)濟(jì)組織顯得被動(dòng)，缺乏改革自覺(jué)，一旦出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)、違約等風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)讓政府陷入窘境。需要說(shuō)明的是目前農(nóng)村改革確實(shí)需要政府引導(dǎo)和提供服務(wù)，但要處理好政府“做窩”和農(nóng)民“下蛋”的關(guān)系，在涉及農(nóng)民切身利益的重大改革中，要注重發(fā)揮農(nóng)民與其組織市場(chǎng)主體作用，激發(fā)改革的內(nèi)生動(dòng)力。因此，這場(chǎng)試點(diǎn)是聚焦在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的承載力之上。

4.墊資回收風(fēng)險(xiǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)的核心是退出資金的一次性補(bǔ)償 （或一次性買斷），無(wú)論是農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并交還給集體經(jīng)濟(jì)組織，還是采用一些“折中”辦法，不直接退地，將土地剩余承包期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)“一次性”轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)大戶都比常態(tài)土地流轉(zhuǎn)的租賃成本要高出許多，那誰(shuí)來(lái)墊資？顯然現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)組織是不具備這個(gè)經(jīng)濟(jì)能力的。從已有的試點(diǎn)看，墊資主要集中在地方財(cái)政和一些工商業(yè)主、農(nóng)業(yè)大戶。關(guān)鍵是土地退回后的運(yùn)營(yíng)方向，如果調(diào)整給本村其他散戶，墊資注定是收不回來(lái)的；如果規(guī)模流轉(zhuǎn)給業(yè)主大戶，就需要關(guān)注兩點(diǎn)：一是土地性質(zhì)，若是基本農(nóng)田則風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)很高；二是配套政策，比如相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼、建設(shè)用地與設(shè)施用地配置等，它們都影響著補(bǔ)償主體墊資回收。

四、城鄉(xiāng)融合視閾下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出風(fēng)險(xiǎn)管控路徑思考

綜上所述，隨著新生代農(nóng)民工逐漸融入城市，怎么處置在農(nóng)村的承包地成了城鄉(xiāng)融合無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)的前提是勞動(dòng)力非農(nóng)化、土地保障功能率低下，但在過(guò)去和現(xiàn)在的試點(diǎn)中都會(huì)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，因此需要探索風(fēng)險(xiǎn)管控路徑、方式和相關(guān)機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合試點(diǎn)健康有序發(fā)展。

（一）推進(jìn)整體改革防范單項(xiàng)改革“孤島”風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)踐證明農(nóng)村的單項(xiàng)改革，很難取得可復(fù)制性、全局性和持續(xù)性的效果，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制。因此，應(yīng)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地制度改革等“一攬子”體系中，即在建設(shè)用地改革試點(diǎn)區(qū)域嵌入農(nóng)用地改革元素，又在農(nóng)用地改革試點(diǎn)區(qū)域增加建設(shè)地改革元素，用各自先行成熟的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)探索實(shí)踐還較陌生的改革空白點(diǎn)，用“大陸”效應(yīng)解決“孤島”風(fēng)險(xiǎn)。比如農(nóng)村集體建設(shè)用地入市探索已納入新修訂的 《土地管理法》，核心是確定入市主體，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭登記賦碼的經(jīng)濟(jì)股份合作社就可以成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)主體，以解決“政社合一”帶來(lái)的主體混亂。又比如宅基地的有償退出與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出捆綁試點(diǎn)，才會(huì)是實(shí)質(zhì)性退出。其實(shí)終究要回答一個(gè)重大話題：集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是否可以退出？若這個(gè)問(wèn)題不能解決，所有改革仍會(huì)回到原點(diǎn)。

（二）建設(shè)制度體系防范單一機(jī)制“溢出”風(fēng)險(xiǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出需要在五個(gè)方面開(kāi)展農(nóng)民有償退地探索：一是誰(shuí)能退地？主要確定以全家轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，有穩(wěn)定職業(yè)和固定收入來(lái)源的人群為主要退地對(duì)象；二是退地程序怎么走？必須充分堅(jiān)持基層民主，經(jīng)過(guò)村民大會(huì)、村民代表大會(huì)或議事會(huì)、村社集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意并公示的前提下履行相應(yīng)的退地手續(xù)；三是退地價(jià)格如何形成？地方政府要建立土地退出周轉(zhuǎn)金制度，保證資金補(bǔ)償?shù)轿唬凰氖浅邪赝顺龊笕绾斡行Ю?？通過(guò)土地整理，解決分戶退地細(xì)碎化問(wèn)題，支持規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展；五是退地群眾生活如何保障？完善退地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保證土地退出不影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，建立一套關(guān)聯(lián)制度體系是防范單一機(jī)制“溢出”不可控風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)配套防范上下位法“沖突”風(fēng)險(xiǎn)

盡管2015年重慶梁平區(qū)、四川內(nèi)江市中區(qū)等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)以及2020年11個(gè)片區(qū)被列入國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)都是中央部委牽頭組織的，但都未達(dá)到2015年人大授權(quán)33個(gè)縣試點(diǎn) “三塊地”改革[21]的力度層面。因此，現(xiàn)行法律法規(guī)之間彼此沖突、具體試點(diǎn)中政策約束，都使探索舉步維艱。建議在城鄉(xiāng)融合背景下將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)納入人大授權(quán)范圍，通過(guò)基層實(shí)踐制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，如《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》《村民委員會(huì)組織法》等，同2018年修訂的 《憲法》、2019年修訂的 《土地承包法》、2020年修訂的《土地管理法》、2021年施行的《民法典》等相銜接，避免試點(diǎn)推進(jìn)工作中上下位法沖突風(fēng)險(xiǎn)。

（四）重塑集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益地位防范改革主體“缺失”風(fēng)險(xiǎn)

集體經(jīng)濟(jì)組織三級(jí)虛化使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)缺失承接主體，選擇好載體是防范試點(diǎn)權(quán)利主體“缺失”風(fēng)險(xiǎn)的基本要素。根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地唯一性、成員封閉性特點(diǎn)，一是要成立經(jīng)濟(jì)（股份）合作社。2017年《民法總則修正案》第一次授予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開(kāi)展登記賦碼工作，這是目前法定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織載體。從當(dāng)前基層農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)頒證的實(shí)踐看，建議村民小組成立經(jīng)濟(jì)（股份）合作社、村委會(huì)成立經(jīng)濟(jì)（股份）合作聯(lián)社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社或集體資產(chǎn)管委會(huì)，由此三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織新載體構(gòu)架就基本形成。二是要成立有限責(zé)任公司。集體經(jīng)濟(jì)組織可以特別法人的形式發(fā)起成立公司，不僅受《公司法》的調(diào)整與保護(hù)，而且更方便與市場(chǎng)主體打交道，最重要的是能學(xué)會(huì)法人治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部的制衡與管理[22]。

（五）建立多渠道籌資支持體系防范資金“梗塞”風(fēng)險(xiǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出核心是農(nóng)戶的補(bǔ)償資金，由于退地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金額度大、資金籌措難，顯然由土地權(quán)益人——集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)是不現(xiàn)實(shí)的。針對(duì)資金難題，2017年中央一號(hào)文件提出，允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償[23]?，F(xiàn)階段多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都陸續(xù)探索建立了政府財(cái)政支持下的收儲(chǔ)機(jī)制，比如寧夏平羅設(shè)立了農(nóng)民土地和宅基地退出收儲(chǔ)基金、重慶梁平區(qū)設(shè)立了財(cái)政退地補(bǔ)償周轉(zhuǎn)資金池注入資金等。下一步建議：一是總結(jié)各地的收儲(chǔ)機(jī)制試點(diǎn)，出臺(tái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出收儲(chǔ)資金管理辦法——收儲(chǔ)資金可為地方財(cái)政預(yù)算（整合）資金，實(shí)行專款專用，專項(xiàng)用于農(nóng)村土地收儲(chǔ)項(xiàng)目；收儲(chǔ)資金納入村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社賬戶管理；在村集體經(jīng)營(yíng)過(guò)程中通過(guò)收益方式收回的收儲(chǔ)資金，繼續(xù)用于土地收儲(chǔ)，滾動(dòng)使用，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)；對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度，按年度對(duì)收儲(chǔ)資金安全、收儲(chǔ)土地經(jīng)營(yíng)狀況等展開(kāi)評(píng)價(jià)。二是結(jié)合農(nóng)村綜合改革，整合其他改革資金，改善單項(xiàng)改革資金困局，如退地與生態(tài)移民結(jié)合的寧夏平羅模式、“多方聯(lián)動(dòng)、退用結(jié)合”的重慶梁平模式、與產(chǎn)權(quán)制度改革相協(xié)調(diào)的浙江寧波模式。三是建立多渠道籌資支持體系，通過(guò)社會(huì)資本融資、政府購(gòu)買服務(wù)、金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保貼息、財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧24]，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出提供資金支持。

（六）利用村規(guī)民約防范“誠(chéng)信”風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地承包權(quán)退出是一項(xiàng)嚴(yán)肅的改革試點(diǎn)，土地有償退出來(lái)自于農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)理性選擇。一方面要讓想退地又符合條件的農(nóng)民充分了解試點(diǎn)政策，幫助農(nóng)民算好退地賬、退地風(fēng)險(xiǎn)、退地預(yù)期、未來(lái)可能溢價(jià)，整個(gè)過(guò)程允許反復(fù)；另一方面要嘗試探索多元化的承包地退出模式，比如農(nóng)民可部分退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括退出家庭部分承包經(jīng)營(yíng)土地或者完整家庭戶中個(gè)別成員退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，但退出的部分承包地不再調(diào)整補(bǔ)缺、自愿退出承包土地的個(gè)別家庭成員不再享有下一輪承包土地的權(quán)利；農(nóng)民自愿申請(qǐng)永久退出全部承包地，村集體經(jīng)濟(jì)組織按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償后，可保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員其他權(quán)利，但不再享有下一輪承包土地的權(quán)利；農(nóng)民自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)也退出包括土地共有權(quán)、保留型土地使用權(quán)、集體資產(chǎn)管理與處置的參與權(quán)、集體收益分配權(quán)等完整權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織給予補(bǔ)償后，放棄集體組織成員權(quán)。過(guò)程允許選擇，但無(wú)論哪種方式確定下來(lái)后，就不得隨意反悔、破壞規(guī)則、推高改革成本。因此，需要通過(guò)多數(shù)人的“村規(guī)民約”預(yù)防和解決個(gè)體“失信”的問(wèn)題，利用集體經(jīng)濟(jì)組織民主協(xié)商契約解決違約問(wèn)題，是目前農(nóng)村改革一個(gè)重要手段[25]。