日本北海道開發(fā)對云南省實施橋頭堡戰(zhàn)略的啟示

李 雯

（云南省科學技術發(fā)展研究院，云南 昆明 650051）

1 日本北海道開發(fā)的概況

北海道為日本諸島中的第二大島，是日本的一級行政區(qū)，由北海道島和附近的利尻島、禮文島、奧尻島等小島組成，面積約8.3萬 km2，人口近600萬人；北海道還是日本主要糧食基地之一，物產資源豐富，也是日本觀光旅游的勝地。

1.1 北海道的開發(fā)史

歷史上，北海道地區(qū)歷經(jīng)2個階段的開發(fā)：第一階段是明治維新時期，明治政府的維新政策啟動了國內資本主義改革。1869年明治政府派遣北海道開拓使，創(chuàng)建扎幌府治，開荒墾殖，引入移民，建設工廠，發(fā)展農牧，使落后蠻荒的北海道地區(qū)正式進入了日本政府的政策視野；第二階段則是第二次世界大戰(zhàn)后，日本戰(zhàn)敗，百廢待興，北海道地區(qū)富含資源卻未盡開發(fā)，因此北海道大開發(fā)再次被日本中央政府所重視。1950年，日本政府制定了第一個區(qū)域性開發(fā)法律《北海道開發(fā)法》，該法明確規(guī)定“為國民經(jīng)濟的復興與解決人口問題，國家將對北海道的土地、水面、山林、礦物、電力以及其他資源進行綜合開發(fā)”[1]。由此，日本政府先后于1950年在東京成立北海道開發(fā)廳，1951年在扎幌成立了北海道開發(fā)局，1956年在扎幌成立了北海道開發(fā)公庫，并實施六期開發(fā)計劃[2]。

1.2 北海道開發(fā)的成效

1.2.1 農業(yè)方面

經(jīng)過半個世紀的開發(fā)，北海道地區(qū)已經(jīng)成為日本重要的工農業(yè)基地，北海道有耕地面積約116萬 hm2，占日本全國的四分之一。2008年北海道地區(qū)僅農業(yè)產出總額為1兆251億日元，占全國12%，小麥、大豆、馬鈴薯、甜菜、南瓜、甜玉米等作物產量位居全國第一。

1.2.2 工業(yè)方面

北海道礦藏極其豐富，經(jīng)過幾十年有序開發(fā)，工業(yè)發(fā)展取得顯著成就，目前北海道地區(qū)煤炭儲量與產量均占全國一半以上。其制造業(yè)以食品加工為主，木材加工、造紙、鋼鐵工業(yè)均較為發(fā)達。

1.2.3 交通方面

北海道業(yè)已形成完善陸?？樟Ⅲw交通體系，有6307 km國道(其中高速公路450 km)和近8萬 km市町村道，并建設了15 個大小機場和43個港口[3]。

1.2.4 第三產業(yè)方面

北海道開發(fā)過程中，按計劃對三大產業(yè)實行分階段發(fā)展，在其工農業(yè)得以長足發(fā)展基礎上，北海道第三產業(yè)發(fā)展最為迅猛，如旅游業(yè)成為北海道地區(qū)經(jīng)濟的支柱產業(yè)，這與北海道開發(fā)中環(huán)境生態(tài)保護良好有著莫大的關系；

1.2.5 與社會經(jīng)濟綜合發(fā)展方面。

社會經(jīng)濟綜合發(fā)展顯著，人口持續(xù)增長，已近600萬人；人均收入超2萬美元以上，居民生活較為富裕，人均農業(yè)收入水平遠超日本其他地區(qū)。

1.3 北海道開發(fā)過程中呈現(xiàn)的特點和問題

1.3.1 北海道地區(qū)綜合開發(fā)的特點

第一，北海道地區(qū)開發(fā)始終處于政府主導下，具有較強的計劃性。在體制方面，中央設立北海道廳，地方設立北海道開發(fā)局；整個開發(fā)計劃基于《北海道開發(fā)法》，依法編制和實施六次綜合規(guī)劃，使得開發(fā)計劃有序有步驟開展；

第二，富饒的自然物產和區(qū)位優(yōu)勢提供了開發(fā)基本條件。北海道北部山區(qū)成為遮蔽寒流的天然屏障，富含豐富礦業(yè)資源；南部平原地區(qū)適合糧食作物種植，環(huán)島海域富有漁業(yè)資源，海岸線坦直，形成眾多天然良港；

第三，財政和資金支持。二戰(zhàn)后日本政府將對北海道開發(fā)預算納入國家公共財政預算，進行統(tǒng)管，單獨列支。國家財政上對北海道的基礎設施建設進行大力支持，通過傾斜性財政補助，有力促進了北海道鐵路、公路、橋梁、港口及機場等交通體系的建設。

第四，成立政策性金融機構，帶動民間資金，拓寬投資渠道。如在1956年日本政府即成立了北海道東北開發(fā)公庫，與北海道綜合開發(fā)規(guī)劃保持聯(lián)動，提供資金支持，同時引導民間資金參與投資，形成靈活多樣的投融資機制。1999年，在原北海道東北開發(fā)公庫基礎上，成立北海道政策投資銀行，繼續(xù)推動北海道新階段的開發(fā)建設。

1.3.2 存在的問題。

第一，北海道開發(fā)缺乏自主增長性，過于依賴政府主導下的投資經(jīng)濟。北海道自明治時期設立北海道開拓使起，經(jīng)過二戰(zhàn)后的六次綜合開發(fā)規(guī)劃，基本是在日本中央政府主導下進行的。從經(jīng)濟結構上看，北海道的經(jīng)濟是典型的公共依存型經(jīng)濟。政府的公共支出是北海道經(jīng)濟的重要支柱。1996年北海道政府公共支出占北海道總支出的27.4%，遠遠超過18%的全國平均水平；其中中央政府的公共支出占8%，地方政府支出占19.3%，遠遠高于4.4%和13.4%的同期全國平均水平。[4]

第二，城鎮(zhèn)布局和人口分布不均衡。北海道占地約為日本國土面積五分之一強，但其人口不足東京一半，約180萬人口集中于省會扎幌，其他城市規(guī)模較小，距離過疏，無法形成城市經(jīng)濟帶，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟。

第三，面臨經(jīng)濟結構轉型的挑戰(zhàn)。由于北海道特殊的地理位置和豐富自然資源，北海道的農林業(yè)、漁業(yè)等第一產業(yè)較為發(fā)達，以旅游業(yè)為主的第三產業(yè)更是北海道經(jīng)濟的主要支柱。然而，隨著環(huán)境保護日益嚴苛，加上人力成本上升，北海道原有的制造業(yè)，諸如煤炭生產、石化、鋼鐵以及建筑業(yè)卻日益萎縮，競爭力下降明顯，北海道地區(qū)的制造業(yè)茲待轉型。

2 橋頭堡戰(zhàn)略的實施及重要意義

2.1 橋頭堡戰(zhàn)略的起因

云南省地處祖國西南邊陲，是中華文化圈和東南亞文化圈交匯之處，陸地上與東盟及南亞大陸17個國家山水相鄰。2009年7月，胡錦濤同志考察云南時，從調整完善我國對外開放總體戰(zhàn)略格局的高度，提出了“使云南成為我國面向西南開放的重要橋頭堡”的要求。2011年5月6日，國務院正式批準并出臺了《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》，這標志著國家對橋頭堡建設的部署進入了全面實施階段。

2.2 橋頭堡戰(zhàn)略的內涵

橋頭堡戰(zhàn)略是國家在新形勢下，指導沿邊省份（自治區(qū)）對內對外開放總體思路和規(guī)劃，區(qū)別于過往各省份（自治區(qū)）制訂的區(qū)域性的社會發(fā)展計劃，明顯帶有戰(zhàn)略性、全局性和長期性。2011年3月，十一屆全國人大四次會議正式將“把云南建成面向西南開放的重要橋頭堡”納入到《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》之中，正式將橋頭堡戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略。橋頭堡戰(zhàn)略實施具體是發(fā)揮好云南省的區(qū)位優(yōu)勢，統(tǒng)籌對內對外開放，一方面強化與國內其他省區(qū)的橫向經(jīng)濟聯(lián)系，積極吸引省外資金、人才、技術，主動承接東部產業(yè)群轉移；另一方面，深化對外開放的力度，拓寬對外交流和貿易往來，積極引入外資，發(fā)展特色產業(yè)基地，積極引導省內企業(yè)“走出去”，建設泛亞陸路大通道，對外實現(xiàn)互利共贏，帶動起西南區(qū)域經(jīng)濟一體化，使云南省真正建設成為面向大西南開發(fā)的橋頭堡。

2.3 實施橋頭堡戰(zhàn)略的影響和意義

橋頭堡戰(zhàn)略的實施有利于促進云南省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。橋頭堡戰(zhàn)略實施兩年來，對云南省的發(fā)展產生了巨大的推動和促進作用，特別是對邊境民族聚居的貧困地區(qū)加快發(fā)展帶來強勁動力。例如提速國際大通道建設，實現(xiàn)中緬、中越、中老泰、中緬印等跨國公路的國內段高等級公路；沿邊開放升級，區(qū)域經(jīng)濟合作進一步深入。如國家一級口岸增加至16個，口岸基礎設施變化顯著，通關更為便利；2013年在昆明召開的首屆中國-南亞博覽會暨第21屆中國昆明進出口商品交易會（以下簡稱“南博會”），則最為真切反映了橋頭堡戰(zhàn)略實施以來區(qū)域經(jīng)濟交流的豐碩成果。南博會期間，共有數(shù)十個國家及其政要參與盛會，僅昆明市共簽訂招商引資項目85項，其中，外資項目11個，投資總額27.13億美元，擬利用外資10.6億美元；內資項目74個，投資總額1299.8億元人民幣，擬引進內資1293億人民幣[5]?？傊瑯蝾^堡戰(zhàn)略實施是云南省新時期發(fā)展的千載難逢的歷史機遇，對云南具有劃時代的意義。

3 北海道開發(fā)對云南省實施橋頭堡戰(zhàn)略的啟示

北海道開發(fā)啟始于19世紀60年代，歷經(jīng)日本政府主導下兩次大規(guī)模開發(fā)，一個多世紀以來，取得巨大的成就，社會經(jīng)濟水平全面進步令世人贊譽頗多。雖然北海道是典型島嶼性區(qū)域，發(fā)展階段又主要集中在二次大戰(zhàn)后世界經(jīng)濟大發(fā)展、大融合期，與新時期云南省實施橋頭堡戰(zhàn)略存在時間、空間及經(jīng)濟社會等諸多方面的較大差異，但作為欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)的楷模，其開發(fā)經(jīng)驗值得借鑒和學習。

3.1 建設橋頭堡戰(zhàn)略實施規(guī)范性機制，保障橋頭堡戰(zhàn)略目標落地

在《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》中提出了云南加快建設橋頭堡十六大戰(zhàn)略目標，并提出十年中長期規(guī)劃，確立了橋頭堡戰(zhàn)略實施的宏觀路徑和方向。然而，實施過程中卻缺乏統(tǒng)一引導機制，如省內一些地區(qū)關注地方利益，打著橋頭堡旗號，重復建設，盲目、違規(guī)上項目的現(xiàn)象增多等。因此，學習北海道開發(fā)的經(jīng)驗，“拿來主義”因地制宜，有選擇采納一些有利于建設橋頭堡的經(jīng)驗成果，形成橋頭堡戰(zhàn)略實施的規(guī)范性機制。

首先是通過立法，建設法治社會，保障橋頭堡建設進程。目前橋頭堡戰(zhàn)略僅僅是政策或國家戰(zhàn)略，過于抽象和理論化，缺乏具體操作性。因此，有必要基于橋頭堡戰(zhàn)略的理論體系，由云南省立法機構頒布實施橋頭堡戰(zhàn)略的地方法規(guī)，通過法的規(guī)范性、權威性、保障性，具體指導橋頭堡建設工作，使橋頭堡戰(zhàn)略實施的各項具體工作能夠有法可依、有法可循，從而為橋頭堡建設中各方利益提供法律支持和保障，促進橋頭堡戰(zhàn)略實施的順利進行。

其次，橋頭堡建設應設立專門管理機構。參照日本政府成立北海道開發(fā)廳和北海道開發(fā)局等專門機構建設經(jīng)驗，可在云南省、市政府體系內組建橋頭堡建設管理機構，統(tǒng)一協(xié)調和管理各地區(qū)橋頭堡建設有關的事務，如規(guī)劃步驟、具體任務分解、建設項目審核備案、地區(qū)利益沖突的協(xié)調、戰(zhàn)略目標的進度核查以及違規(guī)操作的修正和獎懲等，在全省范圍形成橋頭堡戰(zhàn)略實施的協(xié)作，有利于提高建設效率，避免無效建設，將建設橋頭堡納入有序的軌道中來。

其三，橋頭堡戰(zhàn)略實施應按步驟，有計劃，量力而行。北海道開發(fā)歷經(jīng)六次規(guī)劃，規(guī)定每次開發(fā)的具體完成目標，逐步實施，一環(huán)接一環(huán)，有步驟、有計劃的完成。而橋頭堡戰(zhàn)略的十年規(guī)劃和十六大戰(zhàn)略目標自提出后，具體到每個建設環(huán)節(jié)上尚有待細化和探索，如分解到各地市（州）的具體任務以及建設中需要根據(jù)實際進行調整等等細節(jié)性問題，并無具體推敲。所以，橋頭堡戰(zhàn)略具體實施環(huán)節(jié)應在總體戰(zhàn)略規(guī)劃下，因地制宜，一切從實際出發(fā)，實事求是地落實具體建設中每一項舉措，既不能操之過急，也不能空喊口號不做實事，必須在完成一個具體目標后，再繼續(xù)推進下一步目標的實現(xiàn)，環(huán)環(huán)銜接，方能保證橋頭堡戰(zhàn)略的順利實施。

3.2 嚴格的環(huán)境保護是實現(xiàn)橋頭堡戰(zhàn)略的生態(tài)屏障

時之今日，北海道已經(jīng)成為日本乃至全世界的旅游勝地，同時北海道旅游業(yè)也成長為北海道主要經(jīng)濟支柱。北海道之所以發(fā)展出強大的旅游業(yè)，原因主要與開發(fā)過程中注重對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護分不開?；仡櫛焙５篱_發(fā)初期，的確存在為了追求眼前經(jīng)濟利益，而犧牲了環(huán)境保護。針對這種狀況，日本政府意識到環(huán)境問題的嚴重性，于是很快糾正了這一情形，在1978年頒布了《環(huán)境影響評價制度》，開發(fā)過程中嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價，使北海道現(xiàn)代化進程中最大限度的保護生態(tài)環(huán)境，同時還制定和實施了一系列《北海道自然公園保護條例》、《自然環(huán)境保護條例》等一系列地方環(huán)境法規(guī)，從而形成北海道環(huán)境保護的制度長城。

橋頭堡戰(zhàn)略目標之一就是將云南建設成我國重要的生態(tài)多樣性寶庫和西南生態(tài)安全屏障。在橋頭堡戰(zhàn)略實施過程中保護好生態(tài)環(huán)境既是目標也是手段。首先應嚴格貫徹節(jié)能減排，低碳經(jīng)濟發(fā)展模式。淘汰落后生產力，扶植和推動環(huán)保型企業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，穩(wěn)步改善生態(tài)環(huán)境。其次，對大型水電、交通項目上馬前要嚴密論證，開通聽證程序，廣納民意，杜絕為單純追求經(jīng)濟利益而犧牲生態(tài)環(huán)境的粗暴做法。其三，建設生態(tài)文明。推進綠色產品生產基地建設，加快發(fā)展生態(tài)產業(yè)、環(huán)保產業(yè)和生態(tài)服務業(yè)，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會[6]。

3.3 轉變經(jīng)濟結構，促進產業(yè)升級，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

從北海道經(jīng)濟結構分析來看，其農林業(yè)和漁業(yè)為主的第一產業(yè)和旅游業(yè)為主的第三產業(yè)占據(jù)了主要地位，而為北海道現(xiàn)代化奠定基礎的第二產業(yè)卻日益衰退，這說明經(jīng)濟結構調整不以人的意志為轉移。如今，北海道新時期發(fā)展計劃中，就提出了發(fā)展新型制造業(yè)、生態(tài)農產品加工業(yè)等創(chuàng)新思路，為解決傳統(tǒng)的制造業(yè)危機指明了方向。

新時期云南社會經(jīng)濟發(fā)展中，經(jīng)濟結構不合理的深層次矛盾不斷突顯，原有的經(jīng)濟發(fā)展模式已然不符合橋頭堡戰(zhàn)略實施的要求，因此主動轉換經(jīng)濟結構，促進產業(yè)升級，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為實施橋頭堡戰(zhàn)略的必然選擇。

從宏觀角度來看，橋頭堡戰(zhàn)略的實施需要解放思想，轉變經(jīng)濟發(fā)展思路，促進產業(yè)結構升級。如果遵循過去粗放的經(jīng)濟發(fā)展思路，則無法保證橋頭堡戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。因此，要解放思想，主動轉換發(fā)展思路，以更加開放的政策為導向，推動行政管理、基建、金融、投資等領域政策的深入改革和開放，逐步擺脫簡單依靠城市化發(fā)展帶動投資，以土地財政推動工程建設的老思路。要著眼于建立以社會經(jīng)濟持續(xù)、平穩(wěn)、健康、全面發(fā)展為目標，扎實發(fā)展實體經(jīng)濟為基礎，鼓勵農業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化，積極引導第三產業(yè)蓬勃發(fā)展的工作思路。同時，做大做強已有的特色產業(yè)優(yōu)勢，如煙草、旅游、有色金屬、化工等。

在微觀角度上，培養(yǎng)具備國際市場競爭力的企業(yè)群體。云南省社會經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后的原因很多，但本省企業(yè)群體不夠強大絕對是一個重要因素。具體政策方面應加大落實對中小企業(yè)的扶植力度，如破除壟斷，培育市場機制、取消不合理收費，減少行政審批、保障融資，引導民間資本投資、關停并轉落后企業(yè)，大力促進企業(yè)科技創(chuàng)新等。真正讓云南省中小企業(yè)群體發(fā)展起來，加上大型國有企業(yè)，合力破局，形成具有國際市場競爭力的滇系企業(yè)。

雖然北海道開發(fā)的經(jīng)驗很多方面值得借鑒和學習，但客觀上與云南省實施橋頭堡戰(zhàn)略又存在較大的差別。在學習北海道開發(fā)經(jīng)驗基礎上，再進行摸索和創(chuàng)新，逐步走出一條適合云南省發(fā)展和強大的道路，才是能否成功實施橋頭堡戰(zhàn)略的關鍵所在。