新形勢下如何推進臨滄種子市場監(jiān)管

施澤柱，施澤松

（1.臨滄市種子管理站，云南 臨滄 677000；2.云縣涌寶農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，云南 云縣 675800）

0 概述

種子是農(nóng)業(yè)科技的結(jié)晶，是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收的內(nèi)因，是科技興農(nóng)的主要載體，也是其他外因發(fā)揮作用的基本前提。種子又是具有生命力的特殊商品，除有一般商品屬性外，它是一種具有生命現(xiàn)象的活體，在生產(chǎn)、加工、流通和應(yīng)用等方面都有特殊的要求，需要相應(yīng)的支撐條件。種子具有較強的地域性，不同品種在不同地區(qū)表現(xiàn)各異，要發(fā)揮品種潛力，必須在適宜地區(qū)種植。種子具有極大的放大效應(yīng)和很高的繁殖系數(shù)，每公頃種子出問題將給成百上千公頃的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成損失。因此，我國種子生產(chǎn)和經(jīng)營實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入、許可和監(jiān)管，其意義非常重要，是促進農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展，保障糧食安全的根本。

1 種子市場格局的變化

2006年實施種子管理體制改革以來，臨滄種子市場的格局發(fā)生了根本性的變化，歸納起來主要有11 個方面。一是體制上的變化。由過去計劃經(jīng)濟條件下“四化一供”（即種子生產(chǎn)專業(yè)化、加工機械化、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、品種布局區(qū)域化，以縣為單位組織統(tǒng)一供種）變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下的資格準(zhǔn)入，只要有資質(zhì)，誰都可以經(jīng)銷種子。二是機制上的變化。由過去的地區(qū)封鎖、國營種子公司獨家壟斷經(jīng)營變?yōu)橥耆袌龌?，成為多元主體競爭、優(yōu)勝劣汰的大市場。三是資本構(gòu)成上的變化。資本由過去單一的國有資本變?yōu)橥顿Y主體多元化，既有國內(nèi)資本又有外商資本，既有國有資本又有民營資本，特別是民營資本的迅猛發(fā)展，目前已占據(jù)全市90%以上的市場。四是經(jīng)營主體上的變化。有種子經(jīng)營許可證可以經(jīng)營種子，在“4種情況”下無種子經(jīng)營許可證也可以經(jīng)營種子（即農(nóng)民個人自繁、自用的常規(guī)種子有剩余的，經(jīng)營者專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子的，受具有種子經(jīng)營許可證的種子經(jīng)營者以書面委托代銷其種子的，種子經(jīng)營者按照經(jīng)營許可證規(guī)定的有效區(qū)域設(shè)立分支機構(gòu)的），種子經(jīng)營者成分復(fù)雜，素質(zhì)良莠不齊。五是品種數(shù)量上的變化。即由過去的幾個主導(dǎo)品種變?yōu)楝F(xiàn)在的幾十個、上百個，品種多、亂、雜現(xiàn)象比較突出。六是種子質(zhì)量上的變化。通過國家政策的調(diào)整、企業(yè)準(zhǔn)入門檻提高和科技投入增加，兩雜合格率由10年前的86%提高到現(xiàn)在的91%，種子質(zhì)量水平得到提高。因種子的純度、發(fā)芽率不合格導(dǎo)致的傳統(tǒng)的種子質(zhì)量事故減少，但假種案件上升。七是經(jīng)營策略上的變化。即市場競爭過去靠價格、靠壟斷封鎖、靠行政手段取勝，變?yōu)橹饕科贩N、靠質(zhì)量、靠信譽、靠服務(wù)取勝。八是種子銷售方式上的變化。由過去的統(tǒng)一供種變?yōu)榭h鄉(xiāng)多點分散銷售。近年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式的變化，一些中小種子企業(yè)采用電話聯(lián)系等多種方式，通過經(jīng)紀(jì)人將種子直接入戶。從表面上看這些形式可以減少中間環(huán)節(jié)，降低種子銷售價格，但也給制假售假有可乘之機，形成監(jiān)管盲區(qū)，有未審先推、套牌侵權(quán)行為。另一種情況是從售種向售種苗轉(zhuǎn)變，水稻、油菜、烤煙、咖啡、西瓜、番茄、辣椒等工廠化集中育苗迅速發(fā)展，電子商務(wù)和物流配送等銷售方式已開始在種子銷售中應(yīng)用。九是農(nóng)民購買種子觀念上的變化。即農(nóng)民選種由過去保守選種變?yōu)槊つ壳笮?，求高產(chǎn)，導(dǎo)致品種未審先推，跨區(qū)經(jīng)營屢禁不止，隨著異常氣候和區(qū)域性病害的出現(xiàn)，一些品種不適應(yīng)，造成品種事故時有發(fā)生，說服難度大。十是種子使用者素質(zhì)上的變化。由過去的憑經(jīng)驗、靠天吃飯的傳統(tǒng)變?yōu)榉N田講科學(xué)、維權(quán)靠法律的新型農(nóng)民，農(nóng)民的依法維權(quán)意識顯著提高。近幾年由于大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)素質(zhì)下降，種田出現(xiàn)越來越粗放，因肥、水、藥使用不當(dāng)造成的減產(chǎn)也怪罪種子質(zhì)量；十一是監(jiān)管主體與監(jiān)管方式上的變化，即農(nóng)業(yè)部門由過去協(xié)同工商等部門監(jiān)管種子市場變?yōu)橐赞r(nóng)業(yè)部門為主體，農(nóng)業(yè)部門從配合地位上升為主管部門和執(zhí)法主體地位。特別是《云南省農(nóng)作物種子條例》的頒布實施，更明確了農(nóng)業(yè)主管部門種子管理機構(gòu)為轄區(qū)內(nèi)種子行政執(zhí)法的管理部門。與此同時，種子市場監(jiān)管方式也發(fā)生了重大變化，由過去靠行政命令監(jiān)管變?yōu)橐婪ūO(jiān)管。

2 種子市場的變化給管理工作帶來新的挑戰(zhàn)

種子管理工作面臨管理對象增多，管理領(lǐng)域增寬，管理任務(wù)增加，管理難度增大，管理標(biāo)準(zhǔn)增高。近幾年來，國家農(nóng)業(yè)部、省農(nóng)業(yè)廳、市縣農(nóng)業(yè)部門以開展種子執(zhí)法年活動為抓手，全面推進種子市場監(jiān)管各項工作，各級政府高度重視，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相關(guān)部門大力協(xié)同聯(lián)合行動，種子管理部門開拓進取，努力拼搏，市縣種子市場得到明顯好轉(zhuǎn)。在取得成績的同時，種子市場也出現(xiàn)了新情況新問題，我們必須創(chuàng)新監(jiān)管思路，調(diào)整監(jiān)管重點，毫不懈怠的開展工作，努力為推進臨滄現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)健康發(fā)展和建立統(tǒng)一開放、規(guī)范有序、公平競爭的種子市場保駕護航。目前臨滄種子市場存在的問題主要有以下5 個方面：一是在經(jīng)營行為方面存在著不按規(guī)定進行備案，經(jīng)營檔案和銷售臺賬不健全完善，進銷憑證不齊，記錄不全，不規(guī)范；二是種子標(biāo)簽制作不規(guī)范，標(biāo)注內(nèi)容在真實、合法、規(guī)范、完整上存在著很多問題；三是“未審先推”屢禁不止，其原因是一些中小型企業(yè)急于推出新品種，搶占種子市場所致；四是制假售假，套牌侵權(quán)謀取利益，利用種子形態(tài)相似性進行包裝銷售，產(chǎn)生這一問題的根本原因是沒有及時建立品種退出制度，加之缺少快速的鑒別手段，導(dǎo)致打擊不力；五是由于缺乏工作經(jīng)費，手段落后，市、縣（區(qū)）種子管理部門“有錢養(yǎng)兵，無錢打仗”。種子管理經(jīng)費沒有列入同級財政預(yù)算，保障機制難以落實。由此可見，種子市場管理工作任重道遠，加強種子市場管理工作將是一個永恒的話題。

3 推進種子市場監(jiān)管的基本思路與對策

根據(jù)《中華人民共和國種子法》、《云南省農(nóng)作物種子條例》以及國家農(nóng)業(yè)部和省農(nóng)業(yè)廳要求，臨滄市今后一個時期種子市場監(jiān)管的基本方針是：標(biāo)本兼治、重在治本，以防為主、打防結(jié)合；基本原則是：屬地管理、上下配合、齊抓共管、綜合治理；基本思路是：圍繞“一個中心”，加強“二個監(jiān)管”，突出“三個重點”，建立“七項制度”，做好4 項工作，實現(xiàn)3 個目標(biāo)。

圍繞“一個中心”，即以建立統(tǒng)一開放、規(guī)范有序、公平競爭的種子市場和構(gòu)建全市種子市場監(jiān)管長效機制，推進種業(yè)和諧發(fā)展為中心。加強“二個監(jiān)管”，一是抓“源頭監(jiān)管”，重點把好三關(guān)，第一，把好市場準(zhǔn)入關(guān)，對新辦和續(xù)辦種子、種苗經(jīng)營許可證、生產(chǎn)資格證的企業(yè)要嚴(yán)格審核資質(zhì)；對委托代銷、專門經(jīng)營不再分裝種子和分支機構(gòu)要嚴(yán)格備案審查，凈化市場主體；第二，把好生產(chǎn)監(jiān)管關(guān)，各縣（區(qū)）要按照屬地管理的要求，對轄區(qū)所有種子生產(chǎn)企業(yè)每年進行一次徹底的排查，堅決取締無證生產(chǎn)、掛靠生產(chǎn)企業(yè)，搗毀非法生產(chǎn)黑窩點；對已發(fā)證的企業(yè)，要重點審查隔離區(qū)等生產(chǎn)條件和質(zhì)量管理制度的落實情況，對不符合條件的要責(zé)令企業(yè)限期整改，整改后仍達不到條件的要堅決予以取締；第三，把好種子標(biāo)簽制作關(guān)，各縣（區(qū)）要按照屬地管理原則，超前指導(dǎo)，幫助種子生產(chǎn)企業(yè)制作好種子標(biāo)簽，要統(tǒng)一種子外標(biāo)簽標(biāo)注。二是狠抓“終端市場監(jiān)管”，嚴(yán)厲打擊各種違法生產(chǎn)、經(jīng)營行為，工作重心要往基層轉(zhuǎn)移，加強對零售商和鄉(xiāng)村邊遠種子市場的監(jiān)管，即通過拉網(wǎng)式檢查，嚴(yán)厲打擊無證照生產(chǎn)、經(jīng)營行為；通過明查暗訪、質(zhì)量監(jiān)督抽查、公開舉報電話、暢通訴求表達方式，嚴(yán)厲打擊“未審先推”、“套牌侵權(quán)”制售假劣種子等違法行為，通過與工商等部門配合，嚴(yán)厲打擊虛假種子廣告和濫發(fā)種子廣告的行為。突出“三個重點”。一是突出對種子標(biāo)簽、經(jīng)營檔案的專項整治。在標(biāo)簽整治方面要進行4 查：即查項目，看種子標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)注的項目是否齊全、完整；查內(nèi)容，看種子標(biāo)簽標(biāo)注的內(nèi)容是否真實有效；查制作，看種子標(biāo)簽制作形式是否規(guī)范合法；查使用，看有無深層次上的種子違法違規(guī)行為。二是突出重點地區(qū)、重點市場、重點作物、重點品種、重點企業(yè)的專項整治。對多次違法違規(guī)行為的企業(yè)列入“黑名單”。在檢查中做到明查與暗訪相結(jié)合、經(jīng)常性巡查和突擊性檢查相結(jié)合、市場正常檢查與質(zhì)量監(jiān)督抽檢相結(jié)合、正面引導(dǎo)教育與依法調(diào)處相結(jié)合。三是突出對重點違法行為的專項整治。對“未審先推”、亂改品種名稱、虛假宣傳和制假售假等坑農(nóng)害農(nóng)的行為，必須始終保持一種高壓態(tài)勢，重拳打擊，堅決遏制。對重點案件，實行督辦制度，對涉嫌犯罪的案件，主動與公安機關(guān)配合，實行集中聯(lián)合查辦、協(xié)同作戰(zhàn)。建立“七項制度”。一是建立誠信種子企業(yè)和農(nóng)民滿意種子商店評選制度，大力宏揚“重質(zhì)量、守規(guī)則、講誠信”的良好經(jīng)營風(fēng)尚。二是建立品種退出制度。定期清理已不適應(yīng)生產(chǎn)需要的或有難以克服缺點的審定品種，發(fā)布退出品種公告，及時退出，防止不法企業(yè)冒用老品種名稱銷售未審定品種種子行為的發(fā)生。三是建立缺陷種子召回制度。種子企業(yè)和經(jīng)銷商發(fā)現(xiàn)銷售的種子有問題的，要及時更換，提供合格的種子。四是建立市場監(jiān)督員制度。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有種子管理機構(gòu)，可聘請農(nóng)科站技術(shù)人員為種子市場監(jiān)督員對廣泛分布于邊遠農(nóng)村的種子，零售攤點進行義務(wù)監(jiān)督。五是建立“黑名單”制度。對列入黑名單的企業(yè)和業(yè)戶進行重點監(jiān)管。六是建立通報制度。對重大違法行為要在媒體上公開暴光，起到震懾作用；對監(jiān)管不力、發(fā)生大案、要案的地方要予以通報，并依法依紀(jì)追究有關(guān)人員的責(zé)任。七是建立種子備案制度，對本市內(nèi)種子企業(yè)、外來企業(yè)和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)銷商所經(jīng)營的種子一律實行備案登記，不按備案制度依法進行備案的要嚴(yán)肅進行查處。做好4 項工作。一是通過質(zhì)量監(jiān)督抽查，誡勉談話等手段，加大對種子質(zhì)量管理力度，對不合格的種子堅決轉(zhuǎn)商處理，防止流入市場。二是要加強對委托代銷、分支機構(gòu)、經(jīng)營不再分裝種子的業(yè)戶備案登記管理。三是做好種子經(jīng)銷服務(wù)人員法律法規(guī)和技術(shù)培訓(xùn)工作。四是組織誠信種子企業(yè)和農(nóng)民信得過的種子商評選活動，從正面引導(dǎo)種子經(jīng)營者守法、誠信經(jīng)營。對誠信的種子經(jīng)營者啟用激勵機制，大力宣傳和推薦，并在許多方面優(yōu)先扶持；對失信的種子經(jīng)營者啟用警示機制，經(jīng)常提醒，加強監(jiān)管；對嚴(yán)重失信的種子經(jīng)營者啟用懲戒機制，列入“黑名單”，視不同情況給予限制生產(chǎn)經(jīng)營、行政處罰、媒體暴光，直至吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證。實現(xiàn)3 個目標(biāo)。通過全市上下的共同努力和卓有成效的工作，將我市建成統(tǒng)一開放、規(guī)范有序、公平競爭的種子大市場。讓全市種地的農(nóng)民買到放心種子。讓在我市從事種子選育、生產(chǎn)、經(jīng)營的育種家、企業(yè)家的正當(dāng)權(quán)利和合法利益得到保護。實現(xiàn)全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全、種業(yè)安全、糧食安全。

4 建立種子電子臺賬網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管信息平臺，構(gòu)建種子市場監(jiān)管新機制

為進一步加強種子市場監(jiān)管，前移管理關(guān)口，下沉管理重心，創(chuàng)建種子電子臺賬監(jiān)管平臺是將通過種子電子臺賬上報接收平臺自動上傳到種子管理部門種子電子臺賬監(jiān)管平臺中的各種子經(jīng)營單位的電子臺賬，按區(qū)域分別歸類在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)，實現(xiàn)種子管理人員足不出戶就查看到每個經(jīng)營戶、每種商品種子的相關(guān)信息，在進銷臺賬模塊中，系統(tǒng)會自動生成統(tǒng)一格式的進銷臺賬，將分布在不同交易單位中的種子進、銷、存貨的數(shù)據(jù)統(tǒng)一到種子管理部門電子臺賬監(jiān)管平臺中，實現(xiàn)種子經(jīng)營臺賬的電子化規(guī)范管理。

5 著力提高種子市場法制化、規(guī)范化水平

《種子法》頒布實施以來，我們始終把依法加強種子市場監(jiān)管作為促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和維護農(nóng)民切身利益作為一件根本大事來抓。2008年3月28 日云南省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議審議通過了《云南省農(nóng)作物種子條例》，自2008年6月1 日起正式施行，市、縣（區(qū)）要采取行之有效的措施，加大宣傳普及力度，把《種子法》、《種子條例》宣傳切實做到家喻戶曉，不留死角。一是要強化媒體宣傳，抓好辦班培訓(xùn)，以案說法，加大營造依法治種的氛圍，使《種子法》和《種子條例》宣傳普及到位；二是要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格把關(guān)，堵住假劣種子流通渠道，整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效能，嚴(yán)厲查處坑農(nóng)害農(nóng)案件，切實維護好農(nóng)民合法權(quán)益，確保市場監(jiān)管到位；三是創(chuàng)新管理服務(wù)方式，強化企業(yè)和農(nóng)民之間的服務(wù)，實行育、繁、推一體化推進。①為種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和廣大農(nóng)民搞好種子信息服務(wù)；②為種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和廣大農(nóng)民之間搞好新品種試驗、示范服務(wù)；③為農(nóng)民搞好維權(quán)服務(wù)；④加強種子執(zhí)法隊伍建設(shè)，使執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任落實到位，建設(shè)素質(zhì)高、作風(fēng)硬、嚴(yán)格公正的執(zhí)法隊伍，是做好種子市場監(jiān)管的根本保證；針對我市執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊和不同程度存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，各縣（區(qū)）要突出抓好“三嚴(yán)”，即嚴(yán)格培訓(xùn)、嚴(yán)格執(zhí)法程序和嚴(yán)格工作紀(jì)律。總之，種子市場監(jiān)管是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及多個環(huán)節(jié)，多個層次。按過程可分為：品種準(zhǔn)入、生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可和案件調(diào)處；安條塊可分為：品種管理、市場管理、質(zhì)量管理，在品種管理中要加強審定、退出、保護和種質(zhì)資源進出口管理；市場監(jiān)管方面要加強市場許可、經(jīng)營許可、價格的調(diào)控和一些案件查處；在質(zhì)量管理上我們既要管套牌侵權(quán)行為、又要管假劣種子；按主體可分為：對育種者、經(jīng)營者和銷售者的管理，要求育種者收集與交流資源要合法，品種命名要一品一名，轉(zhuǎn)讓要合規(guī)，企業(yè)經(jīng)營種子要經(jīng)許可，如不是自有品種要經(jīng)授權(quán)，同時要獲得相應(yīng)的生產(chǎn)加工經(jīng)營條件；銷售者種子來源、銷售區(qū)域要合法，要建立規(guī)范的種子經(jīng)營檔案，出現(xiàn)質(zhì)量問題后主動做好工作，配合好調(diào)查。經(jīng)過近幾年種子管理工作的改革調(diào)整和完善，我市種子行業(yè)逐步趨于理性化和法制化。隨著種子市場的放開，隨之而來的是越來越激烈的市場競爭，市、縣（區(qū)）種子管理部門所面對的不再是單一的管理，而是要理性的扶持、維護、服務(wù)好這個產(chǎn)業(yè)，既要嚴(yán)格執(zhí)行《種子法》和《農(nóng)作物種子條例》及相關(guān)法律、法規(guī)，規(guī)范種子市場，又要加大種子市場執(zhí)法力度，引導(dǎo)和幫助種子企業(yè)創(chuàng)品牌、樹形象，做大做強，才能使我市的種子產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展，確保全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種和糧食安全。我們要適應(yīng)形勢，搞好依法管理，切實維護好種子選育者、生產(chǎn)者、經(jīng)營者和使用者的合法權(quán)益。